Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROERMOND
kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Uitspraak van de president van de rechtbank inzake een verzoek om toepassing van artikel 8:81 en Pro 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht.
Procedurenr.: 2000/519 + 442 WET V1
De verzoekers:
Vereniging Watersnood Herten + 40 anderen, wonende te Herten.
Het bestuursorgaan ter zake van wiens besluit een voorlopige voorziening wordt gevraagd:
De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, Directie Limburg, te Roermond, verder te noemen verweerder.
Datum en aanduiding van het besluit ter zake waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd:
het besluit van verweerder d.d. 13 april 2000,
kenmerk:DLB 2000/8491.
Datum van terechtzitting: 6 september 2000
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder de bezwaren van verzoekers tegen verweerders besluit van 11 oktober 1999, waarbij verweerder aan [vergunninghoudster] Projectontwikkeling B.V. (hierna vergunninghoudster) vergunning heeft verleend voor het maken en behouden van ophogingen respectievelijk het maken en behouden tot 31 december 2005 van een tijdelijke ophoging, in het winterbed aan de rechteroever ter hoogte van km 72 van de rivier de Maas, deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens verzoekers bij schrijven van 24 mei 2000 en aanvullend op 14 juni 2000 een beroepschrift op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend bij deze rechtbank. Tevens hebben verzoekers zich gewend tot de president van de rechtbank met het verzoek ter zake een voorlopige voorziening te treffen ex artikel 8:81 van Pro de Awb.
De vergunninghoudster alsmede de raad van de gemeente Roermond zijn met toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:83 van Pro de Awb ingezonden stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van verzoekers gezonden.
Het verzoek is behandeld ter zitting van de president van 6 september 2000. Van de zijde van verzoekers hebben D. Koeman en R. Wolff het woord gevoerd bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat te Roermond. Verweerder is verschenen bij mw. drs. A. van Ankum, W.M.K. Peereboom, M.Th. Pubben en L.T.A. Slabbers. Namens vergunninghoudster zijn verschenen mw. K.P. van Oosterhout, E. Wolters, W.P.C. van de Kerkhof en G.N.N. Potter bijgestaan door mr. H.H.B. Lamers, advocaat te Maastricht. Namens de raad van de gemeente Roermond zijn verschenen drs. H.J. Kaiser, M.W.J.H. de Bock en M.P.A.H.M. van Vught, bijgestaan door professor mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN.
Op 7 juli 1993 heeft de gemeente Roermond een samenwerkingsovereenkomst afgesloten met Herten-Maasdorp B.V. inzake de planontwikkeling voor het project Herten-Maasdorp II, bestaande uit woningbouw, een waterplas en de benodigde infrastructuur. Op 13 februari 1996 heeft over dit project bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Verkeer en Waterstaat en Gedeputeerde Staten van Limburg. In dit overleg is de realisering van het project mede afhankelijk gesteld van een nader uit te voeren technisch onderzoek, met als uitgangspunt dat een beschermingsniveau wordt bereikt van 1:1250/jaar. Bij schrijven van 2 mei 1996 heeft de gemeente Roermond een voorstel gedaan waarbij voornoemd beschermingsniveau is gegarandeerd. Bij brief van 31 oktober 1996 zijn de hiervoor genoemde Ministers akkoord gegaan met de te realiseren woningbouwlocatie. Op 7 april 1998 is de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Roermond en Herten-Maasdorp B.V. beëindigd. Op 21 december 1998 is tussen de gemeente Roermond en vergunninghoudster een samenwerkingsovereenkomst gesloten voor het gebied Herten-Maasdorp ten behoeve van de ontwikkeling van het plan Oolder Veste.
Op 8 april 1999 is namens vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag ingediend om vergunning ingevolge de Rivierenwet voor het maken en behouden van kades/ophogingen ten behoeve van het voldoen aan het vereiste beschermingsniveau van 1:1250/jaar voor het realiseren van woningbouw in het gebied Oolder Veste in de gemeente Roermond. Bij besluit van 11 oktober 1999 heeft verweerder de gevraagde vergunning onder het opleggen van een aantal voorschriften verleend. Tegen dit besluit zijn op ruime schaal bezwaarschriften ingediend bij verweerder. In het kader van de bezwaarschriftenprocedure hebben op 22 december 1999 en 1 maart 2000 hoorzittingen plaatsgevonden. Op 13 april 2000 heeft verweerders ambtelijke adviescommissie een tweeledig advies (A en B) uitgebracht inzake de ingekomen bezwaarschriften, in die zin dat advies A leidt tot handhaving (met een aantal wijzigingen) van de verleende vergunning en advies B leidt tot intrekking van de verleende vergunning en (alsnog) weigering om vergunning te verlenen
Bij het onderhavige bestreden besluit van 13 april 2000 heeft verweerder overeenkomstig advies A de bezwaarschriften, voor zover ontvankelijk, deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Verweerder heeft de verleende vergunning gehandhaafd met wijziging van de daaraan verbonden voorschriften 1 en 2.
Tegen dit besluit is namens verzoekers op 24 mei 2000 en aanvullend op 14 juni 2000 een beroepschrift ingediend bij deze rechtbank. Tevens is de president van de rechtbank verzocht bij wijze van voorlopige voorziening verweerders besluiten van 11 oktober 1999 en 13 april 2000 te schorsen en verweerder te veroordelen in de proceskosten.
In artikel 8:81 van Pro de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit beroep is ingesteld bij de rechtbank, de president van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De president concludeert dat aan de eerste twee in artikel 8:81 van Pro de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan nu namens verzoekers een beroepschrift is ingediend tegen het besluit ter zake waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en de rechtbank te Roermond bevoegd moet worden geacht om van de hoofdzaak kennis te nemen.
Het verzoek als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb is gedaan terwijl beroep is ingesteld bij de rechtbank. Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de president alsdan onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak indien hij na de behandeling van het verzoek ter zitting van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Op deze bevoegdheid van de president is partijen gewezen in de kennisgeving van behandeling ter zitting. Na de kennisneming van de stukken en na de behandeling van het verzoek ter zitting is de president van oordeel dat nader onderzoek aan de behandeling van de zaak niet kan bijdragen. Ook overigens is niet gebleken van feiten of omstandigheden die zich tegen de toepassing van het bepaalde in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb verzetten. De president doet dan ook onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak.
De president dient in dit geding de vraag te beantwoorden of verweerders besluit van 13 april 2000 in rechte stand kan houden. De president overweegt als volgt.
Ingevolge artikel V, eerste lid, van de Wet van 9 december 1999 tot wijziging van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en van enige andere wetten in verband met de rijksrivieren is de Rivierenwet ingaande 22 december 1999 ingetrokken.
Ingevolge het tweede lid van artikel V blijven niettemin de begrenzingen onderscheidenlijk gebiedsaanwijzingen en overige beperkingen op het vereiste van een vergunning die op de datum van inwerkingtreding van deze wet gelden op grond van het bij of krachtens de Rivierenwet bepaalde, van kracht tot de datum van inwerkingtreding van het krachtens de Wet beheer rijkswaterstaatswerken te nemen besluit tot vaststelling van begrenzingen onderscheidenlijk gebiedsaanwijzingen en overige beperkingen op het vereiste van een vergunning.
Bedoeld besluit is nog niet genomen.
Artikel 2, eerste lid sub a, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
Ingevolge het KB van 24 februari 1916, Stb. 1916, nr. 84, bestond de mogelijkheid om de vergunningbepalingen van de Rivierenwet geheel of gedeeltelijk buiten toepassing te verklaren voor bepaalde gebieden of voor bepaalde activiteiten in een bepaald gebied. Als gevolg van de overstromingen in december 1993 en januari 1995 is onder meer de Deltawet grote rivieren van 13 februari 1995 tot stand gekomen inzake de aanleg van kaden langs de onbedijkte Maas, alsmede de aanpassing van voornoemd KB. Voorts is de Beleidslijn "Ruimte voor de Rivier" (hierna de beleidslijn) vastgesteld. De aanpassing van het KB van 1916 heeft plaatsgevonden bij KB van 6 maart 1998 waarbij de vergunningplicht voor het maken van ophogingen bleef gehandhaafd en tevens de vergunningplicht weer werd ingevoerd voor het maken en behouden van bouwwerken. De beleidslijn is op 19 april 1996 in werking getreden en nadien op 12 mei 1997 bijgesteld. De beleidslijn is het toetsingskader bij verlening van vergunningen als de onderhavige en is van toepassing op de rivieren de Rijn en de Maas waarbij het toepassingsgebied voor de (onbedijkte) Maas wordt bepaald door de begrenzing van het winterbed. Het winterbed wordt bepaald door een rivierafvoer met een kans van voorkomen van 1: 1250/jaar. Het winterbed wordt onderscheiden in een stroomvoerend en een bergend winterbed. In de beleidslijn is onder hoofdstuk VIII een overgangsregeling opgenomen ter zake van nieuwe activiteiten die vóór inwerkingtreding van de beleidslijn in een meer of minder ver gevorderd stadium van voorbereiding verkeerden. Uit de toelichting op deze overgangsregeling wordt het navolgende aangehaald:
"De beleidslijn heeft betrekking op nieuwe activiteiten (inclusief wijziging van bestaande activiteiten). Voor een aantal nieuwe activiteiten zijn thans plannen in een meer of minder ver gevorderd stadium van voorbereiding, zodat sprake is van een overgangssituatie. Hierbij zullen de betreffende overheden alle nieuwe en voorgenomen plannen toetsen aan de beleidslijn. Voor in voorbereiding zijnde plannen houdt dit dus een heroverweging in met het doel alsnog dan wel wederom een besluit te nemen of deze plannen wel of geen doorgang kunnen vinden en zo ja, onder welke voorwaarden. Vanwege de doelstelling van de beleidslijn zal de onderbouwing vanuit het rivierbeheer hiervoor de basis vormen. (...) De heroverweging is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de betrokken overheden."
Op 13 februari 1996 heeft bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister ven Verkeer en Waterstaat en Gedeputeerde Staten van Limburg inzake het bouwbeleid langs de Maas. Daarbij zijn onder meer, mede in het kader van de (nog in te voeren) beleidslijn, een aantal voorgenomen bouwactiviteiten besproken welke zijn gelegen in het winterbed van de Maas. Deze bouwactiviteiten, waaronder het project Herten-Maasdorp II, zijn in het bestuurlijk overleg aangemerkt als zogeheten pijplijnplannen. Ten aanzien van Herten-Maasdorp II is overeengekomen dat een nader technisch onderzoek zal plaatsvinden met als uitgangspunt een beschermingsniveau van 1:1250/jaar. Op 2 mei 1996 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond een voorstel gedaan ten aanzien van het project Herten-Maasdorp II waarbij voornoemd beschermingsniveau is gegarandeerd. Bij schrijven van 31 oktober 1996 zijn beide hiervoor genoemde Ministers akkoord gegaan met de te realiseren woningbouwlocatie Herten-Maasdorp II.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het plan Oolder Veste identiek is aan, en een voortzetting is, van het plan Herten-Maasdorp II zoals dat tot aan de beëindigingsovereenkomst van 7 april 1998 gold. Verweerder acht doorslaggevend dat reeds in het bestuurlijk overleg van 13 februari 1996 in de afweging welke projecten wel of niet onder het nieuwe regime van de beleidslijn voortgang zouden kunnen vinden is besloten dat op de locatie Herten-Maasdorp II woningbouw zou kunnen plaatsvinden, mits het beschermingsniveau van 1:1250/jaar was gegarandeerd. Daaraan is, aldus verweerder, ook ten aanzien van het plan Oolder Veste voldaan. De concrete invulling van de locatie is voor de door verweerder te beschermen belangen niet relevant. Derhalve is een hernieuwde toetsing (van Oolder Veste) aan de beleidslijn niet aan de orde.
Verzoekers betwisten dit. Zij betogen daartoe onder meer -zakelijk weergegeven- dat de heroverweging en de ministeriële goedkeuring van het plan Herten-Maasdorp II indertijd heeft plaatsgevonden op basis van onjuiste gegevens. Zo is gebleken dat er daarbij ten onrechte van is uitgegaan dat dit plan alleen in het bergend deel van het winterbed lag. Voorts wordt met klem bestreden dat het thans voorliggende plan Oolder Veste identiek is aan en een voortzetting is van het plan Herten-Maasdorp II zoals dat indertijd is goedgekeurd.
De president stelt voorop dat de instemming bij schrijven van 31 oktober 1996 van de betrokken Ministers met het plan Herten-Maasdorp II in het kader van onderhavige besluitvorming door de rechter kan worden getoetst, nu die instemming en de daaraan ontleende pijplijnstatus ook ten grondslag ligt aan de motivering van de voor het plan Oolder Veste verleende vergunning. Nu het hier een discretionaire bevoegdheid betreft zal de rechter zich bij die toetsing terughoudend moeten opstellen.
Zoals ook uit het gestelde op pagina 20 en 21 van het besluit op bezwaar blijkt, moet het bestuurlijk overleg en de uiteindelijke goedkeuring van het plan Herten-Maasdorp II worden gezien als een heroverweging als bedoeld in hoofdstuk VIII van de beleidslijn. Uit de stukken met betrekking tot bedoeld bestuurlijk overleg die zich in het dossier bevinden, waaronder de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 maart 1996, is de president gebleken dat de betrokken partijen in hun herbeoordeling er van uit zijn gegaan dat het project Herten-Maasdorp II is gelegen in het bergend winterbed van de rivier de Maas. Op grond van overige zich in het dossier bevindende stukken, waaronder de tekening welke in het bestuurlijk overleg van 13 februari 1996 aan de orde is geweest, staat evenwel vast dat een gedeelte van het gebied Herten-Maasdorp II is gelegen in het stroomvoerend winterbed van de Maas. Geconcludeerd moet dan ook worden dat bij de oordeelsvorming in het kader van de heroverweging is uitgegaan van een gedeeltelijk onjuist uitgangspunt inzake de ligging van Herten-Maasdorp II in het winterbed van de Maas en dat, mede gelet op het feit dat het college van burgemeester en wethouders in hun schrijven van 2 mei 1996 eveneens als uitgangspunt hebben genomen dat het gebied Herten-Maasdorp II geheel in het bergend winterbed van de Maas is gelegen, dientengevolge de accoordbevinding van beide genoemde Ministers d.d. 31 oktober 1996 op een onjuiste grondslag berust. Dit klemt temeer, nu uit het verslag van het bestuurlijk overleg op 13 februari 1996 en de brief van de 29 maart 1996 genoegzaam blijkt dat (pijplijn-)projecten die in het stroomvoerend deel van het winterbed liggen geen doorgang konden vinden. Nu de accoordbevinding van 31 oktober 1996 mede als basis heeft gediend voor verweerders besluitvorming in onderhavige zaak moet tevens worden geconcludeerd dat het bestreden besluit op dit punt op een ondeugdelijke feitelijke grondslag en derhalve niet op een deugdelijke motivering berust. Dat, zoals ter zitting is gesteld, vanwege wijziging van de grenzen bij het KB van 6 maart 1998 inmiddels het hele gebied later alsnog in het bergend deel van het winterbed zou zijn komen te liggen, kan aan dit motiveringsgebrek niet afdoen.
Voor zover de aan het plan Herten-Maasdorp II toegekende pijplijnstatus de toets wel zou kunnen doorstaan, dan nog deelt de president niet verweerders standpunt dat het thans voorliggende plan Oolder Veste identiek is aan en een voorzetting is van eerdergenoemd plan en dat uit dien hoofde hernieuwde toetsing aan de beleidslijn niet aan de orde is. Zoals uit de hiervoor opgenomen feitelijke overwegingen blijkt heeft verweerders ambtelijke adviescommissie op 13 april 2000 een tweeledig advies uitgebracht. Uit het advies dat leidt tot de intrekking van de verleende vergunning en (alsnog) weigering van die vergunning blijkt dat voor wat betreft de situering van de kaden in het plan Oolder Veste een verschil bestaat ten opzichte van het plan Herten-Maasdorp II, waardoor bij realisering van Oolder Veste een verschil van effecten ontstaat dat zowel van nadelige invloed is op het openbaar rivier- en stroombelang, als op de belangen van de bewoners in het winterbed van de Maas. Tevens blijkt in het plan Oolder Veste van een wijziging van de kaden in hoogte en lengte ten opzichte van het plan Herten-Maasdorp II hetgeen zal leiden tot een grotere belemmering van de waterafvoer, hetgeen weer leidt tot een toename van de waterstandsverhoging. Voorts is in het advies vastgesteld dat het bergend vermogen van het plan Herten- Maasdorp II beduidend groter is dan het bergend vermogen van het plan Oolder Veste vanwege het feit dat in het plan Oolder Veste niet meer is opgenomen de in het plan Herten-Maasdorp II gecreëerde waterplas en de daarbij behorende kade. Tevens is vastgesteld dat de kade met een beschermingsniveau van 1:1250/jaar met een lengte van ca 1700 m in het plan Herten-Maasdorp II beduidend anders is gesitueerd dan de betreffende kade in het plan Oolder Veste. De adviescommissie stelt dan ook vast dat het plan Oolder Veste qua aard en opzet ook in "rivierkundige zin" in aanzienlijke mate afwijkt van het plan Herten-Maasdorp II en derhalve beduidend nadeliger gevolgen heeft voor de waterstanden.
De adviescommissie gaat er bij deze vergelijking vanuit dat de indertijd op 31 oktober 1996 verleende goedkeuring het zogenaamde "alternatief 3: plas + Boertien" betrof uit het advies van de Heidemij van augustus 1995.
De president kan uit de voorhanden stukken niet anders dan concluderen dat dit laatste uitgangspunt juist is. Het voorstel met betrekking tot de te nemen maatregelen en de kostenopzet, zoals opgenomen in de brief van 2 mei 1996 van burgemeester en wethouders stemt nagenoeg volledig overeen met alternatief 3 uit het Heidemij-advies. De uitleg van de raadsman van de gemeente dat in die brief geen keuze is gemaakt voor een alternatief maar slechts het duurste alternatief is gepresenteerd om aan te geven dat alle alternatieven financieel haalbaar waren is niet te verenigen met de bewoordingen van die brief en evenmin met de verklaringen van de heer De Bock tijdens de hoorzitting d.d. 1 maart 2000, zoals opgenomen in het verslag van de hoorzitting daarvan op pagina 4, laatste alinea en pagina 5 eerste alinea. De brief van 2 mei 1996 is op het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ook niet zo uitgelegd, nu in het ambtelijk advies van 21 oktober 1996 aan de minister met zoveel woorden wordt aangegeven dat de gemeente Roermond voorstelt alternatief 3 uit te werken.
Nu niet is weersproken en genoegzaam aannemelijk is geworden dat het plan Oolder Veste in rivierkundige zin in aanzienlijke mate afwijkt van de uitwerking volgens alternatief 3 van het plan Herten-Maasdorp II en derhalve beduidend nadeliger gevolgen heeft voor de waterstanden, moet worden geoordeeld dat het plan Oolder Veste niet kan worden aangemerkt als hetzelfde (pijplijn)plan als waaraan de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Verkeer en Waterstaat in hun brief van 31 oktober 1996 in het kader van de heroverweging uiteindelijk hun goedkeuring hebben verleend. Derhalve moet tevens worden gezegd dat het plan Oolder Veste niet kan worden aangemerkt als een plan welk in een meer of minder ver gevorderd stadium van voorbereiding verkeert als bedoeld in hoofdstuk VIII van de beleidslijn. Verweerders standpunt dat het plan Oolder Veste niet behoeft te worden getoetst aan de overige hoofdstukken van de beleidslijn berust derhalve op een onjuiste motivering.
Reeds gelet op voorgaande overwegingen moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en een zorgvuldige voorbereiding ontbeert. Het besluit dient derhalve vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb te worden vernietigd. Het beroep van verzoekers dient gegrond te worden verklaard. De president ziet tevens termen om een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat het besluit van 11 oktober 1999 wordt geschorst, zoals in het dictum van deze uitspraak aangegeven.
De president acht verder termen aanwezig om verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, welk artikel in artikel 8:84, vierde lid, van die wet van overeenkomstige toepassing is verklaard, te veroordelen in de door verzoekers redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op het in rubriek III vermelde bedrag.
Beslist wordt zoals aangegeven in rubriek III.
III. BESLISSING
De president van de arrondissementsrechtbank te Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:84 en 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
schorst het besluit van 11 oktober 1999 totdat verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen dan wel hoger beroep is ingesteld tegen deze uitspraak:
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van verzoekers begroot op
¦ 1.420,00 (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de Staat der Nederlanden aan verzoekers;
bepaalt dat verweerder aan verzoekers het in deze procedures betaalde griffierecht ad ¦ 900,00 (2 x ¦ 450,00) volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. R.H. Smits in tegenwoordigheid van H.J.M. Dahlmans als griffier en in het openbaar uitgesproken op 18 september 2000.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 18 september 2000
RG
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen de uitspraak in hoofdzaak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken. Voor het overige staat tegen deze uitspraak geen hoger beroep open.