Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROERMOND
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr.: 00/54 AWBZ K1
Inzake : [eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
tegen : het Bestuur van de Stichting RIO
Midden-Limburg, gevestigd te Roermond,
verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit: de brief d.d. 6 december 1999, kenmerk: EU 99120601.
Datum van terechtzitting: 23 juni 2000.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit, d.d. 6 december 1999, heeft verweerder het bezwaar van eiseres (d.d. 28 september 1999) tegen het primaire besluit van verweerder, inhoudende een negatieve indicatie met betrekking tot een door eiseres aangevraagd persoonsgebonden budget, ongegrond verklaard. Tegen het besluit van 6 december 1999 heeft eiseres op 10 januari 2000 beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres gezonden.
De tijdens de loop van het geding aan het dossier toegevoegde stukken zijn aan partijen gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 23 juni 2000, waar eiseres bij gemachtigde, mr. E.H.J. van Gerven, is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de heer J.T.E. Jansen, bijgestaan door W.J.M. Peters, senior beleidsmedewerker bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
II. OVERWEGINGEN
De feiten
Op 1 mei 1997 heeft eiseres bij de CZ-groep een aanvraag gedaan voor een persoonsgebonden budget. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de CZ-groep bij schrijven van 20 mei 1997 aan eiseres laten weten dat zij op een wachtlijst is geplaatst. Op 26 augustus 1999 heeft er een intake plaats gevonden voor een indicatie voor een persoonsgebonden budget. De aanvraag voor een indicatie bij het Regionaal Indicatie Orgaan (RIO) is gedaan door het Zorgkantoor. Het RIO geeft geen positieve indicatie af en zendt de laatste pagina van het aanvraagformulier, met een handgeschreven aantekening daarop, naar het Zorgkantoor. Deze laatste pagina is volgens de afdruk van het faxapparaat op 14 september 1999 per fax aan eiseres gezonden en wordt in de onderhavige procedure door partijen aangeduid als het primaire besluit.
Tegen dit primaire besluit heeft eiseres bij schrijven van 28 september 1999 een bezwaarschrift ingediend bij de klachtencommissie van verweerder. Op 17 november 1999 heeft een hoorzitting plaatsgevonden ten kantore van verweerder alwaar eiseres haar bezwaren nader heeft toegelicht.
Bij het thans bestreden besluit van 6 december 1999 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit van verweerder ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
Artikel 9a en 9 b AWBZ luiden, voor zover van belang, als
volgt:
Artikel 9a:
1. Burgemeester en wethouders voorzien erin dat ten behoeve van de inwoners van hun gemeente er in hun gemeente een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos beoordeelt of een inwoner in aanmerking komt voor een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
Artikel 9b:
1. Verzekerden kunnen hun aanspraken op vormen van zorg, bedoeld in artikel 9a, eerste lid, eerst tot gelding brengen, indien zij een advies hebben overgelegd van het in dat artikel bedoelde orgaan, waaruit blijkt dat zij op die zorg zijn aangewezen.
- Artikel 58 AWBZ Pro luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Een beslissing op bezwaar inzake een aanspraak op zorg of een daarmee overeenkomende uitkering ingevolge deze wet wordt niet genomen dan nadat daaromtrent door het College op verzoek van het bestuursorgaan advies is uitgebracht.
Beoordeling
In de onderhavige procedure wordt de laatste pagina van het aanvraagformulier, welke pagina op 14 september 1999 per fax aan eiseres is gezonden en die als productie 3 bij het verweerschrift van verweerder is gevoegd, door partijen aangeduid als het primaire besluit. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het primaire besluit, hoewel door verweerder wellicht niet zo bedoeld, niet is de laatste pagina van het aanvraagformulier, maar het "indicatieadvies/indicatiebesluit persoonsgebonden budget verpleging en verzorging", zoals dat op 26 augustus 1999 is opgemaakt door mevrouw [medewerker]. Dit indicatiebesluit is als productie 4, na het indicatie- onderzoeksformulier, bij het verweerschrift van verweerder gevoegd. De laatste pagina van het aanvraagformulier, zoals dat op 14 september 1999 per fax aan eiseres is gezonden, dient naar het oordeel van de rechtbank beschouwd te worden als de bekendmaking van het indicatiebesluit aan eiseres.
De vraag die vervolgens beoordeeld dient te worden is of het primaire besluit een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank is van oordeel dat deze vraag positief beantwoord dient te worden. Zij overweegt daartoe als volgt. In artikel 9b lid 1 AWBZ is bepaald dat verzekerden hun aanspraak op zorg, als bedoeld in artikel 9a eerste lid AWBZ, eerst tot gelding kunnen brengen indien zij een advies hebben van het in dat artikel bedoelde orgaan, waaruit blijkt dat zij op die zorg zijn aangewezen. Tussen partijen staat onbetwist vast dat verweerder een orgaan is als bedoeld in artikel 9a lid 1 AWBZ. Verweerder geeft derhalve - onder meer - indicaties af ten behoeve van vormen van zorg als bedoeld in artikel 9a lid 1 AWBZ. Het verlenen van bijzondere zorg op grond van de AWBZ is aan te merken als een overheidstaak. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder een bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1 lid Pro 1, onder b, Awb.
Voorts is het negatieve advies van verweerder rechtstreeks bepalend voor de aanspraak op zorg en is derhalve gericht op een rechtsgevolg. Hoewel er sprake is van een samengestelde besluitvorming (na het indicatiebesluit volgt nog een besluit van de verzekeraar dat betrekking heeft op de vraag of en ik welke mate er al dan niet aanspraak bestaat op zorg), maakt het indicatiebesluit een zelfstandig onderdeel uit van deze samengestelde besluitvorming. Immers, het betreft hier een vorm van zorg als bedoeld in artikel 9a, eerste lid, AWBZ en artikel 9b, eerste lid, AWBZ verbindt aan het negatieve advies het rechtsgevolg dat de aanspraak niet tot gelding kan worden gebracht. De rechtbank is bovendien van oordeel dat er voor de verzekeraar, gelet op de toepasselijke wettelijke bepalingen, geen ruimte meer bestaat voor een eigen beoordeling met betrekking tot de indicatiestelling. Het indicatiebesluit is derhalve een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb.
Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat aan dit besluit een groot aantal formele gebreken kleeft. Zo is het besluit onder meer niet op de voorgeschreven wijze aan eiseres kenbaar gemaakt, vermeldt het besluit geen motivering of bezwaarclausule en evenmin is in het besluit vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit is genomen. Deze formele gebreken zijn evenwel door verweerder deels in de beslissing op bezwaar hersteld - de rechtbank is van oordeel dat de bezwaarschriftprocedure, met haar karakter van algehele heroverweging zoals bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb, een geschikte gelegenheid is hiervoor.
Zoals hiervoren reeds overwogen is de rechtbank van oordeel dat het primaire besluit het "indicatieadvies/indicatiebesluit persoonsgebonden budget verpleging en verzorging" is, welk besluit op 26 augustus 1999 is opgemaakt door mevrouw [medewerker]. Mede op grond van de mededelingen die verweerder tijdens de terechtzitting op 23 juni 2000 heeft gedaan, is niet aannemelijk geworden dat mevrouw [medewerker] bevoegd was om een dergelijk indicatiebesluit te nemen. Volgens verweerder is mevrouw [medewerker] immers een medewerkster, die evenals vele andere medewerk(st)ers, onder andere huisbezoeken aflegt naar aanleiding van aanvragen tot indicatiestellingen, doch is nergens bepaald dat mevrouw [medewerker]- of een van de andere bedoelde medewerk(st)ers - bevoegd is om namens verweerder ook daadwerkelijk indicatiebesluiten te nemen. Derhalve dient geconcludeerd te worden dat het primaire besluit onbevoegd is genomen. Ten aanzien van het bestreden besluit op bezwaar is de rechtbank van oordeel dat ook dit besluit onbevoegd is genomen. De heer J.T.E. Jansen, manager bij verweerders instelling, is weliswaar blijkens het ter zitting overgelegde directiestatuut bevoegd tot het formeel afhandelen en ondertekenen van indicatiebesluiten, doch hiertoe kan naar het oordeel van de rechtbank niet mede begrepen worden het afhandelen van en het beslissen op bezwaarschriften die naar aanleiding van genomen indicatiebesluiten zijn ingediend. Het feit dat het primaire besluit onbevoegd is genomen, vormt een formeel gebrek dat in het algemeen niet tot vernietiging van het bestreden besluit op bezwaar behoeft te leiden, indien dit gebrek in de bestreden beslissing op bezwaar wordt hersteld doordat het bevoegde orgaan het primaire besluit voor zijn rekening neemt. Nu de bestreden beslissing op bezwaar ook onbevoegdelijk is genomen, is dit gebrek echter niet hersteld, zodat de rechtbank deze laatste beslissing zal dienen te vernietigen en het beroep van eiseres gegrond zal dienen te verklaren.
Voorts overweegt de rechtbank dat ook indien de bestreden beslissing op bezwaar wel bevoegd was genomen, de bestreden beslissing desalniettemin in rechte geen stand had kunnen houden, zulks op grond van het navolgende.
Op grond van artikel 58, lid 1, AWBZ dient er advies te worden ingewonnen bij het College voor zorgverzekeringen, zodra het om een beslissing op bezwaar gaat inzake een aanspraak op zorg. Zoals hiervoren reeds overwogen is de rechtbank van oordeel dat een indicatiebesluit betrekking heeft op de aanspraak op zorg. De rechtbank is dan ook van oordeel dat in het kader van een bezwarenprocedure als de onderhavige, advies van het College ingewonnen had dienen te worden. Verweerder heeft ter zitting nog aangevoerd dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn dat in de bezwaarprocedure ten aanzien van een indicatiebesluit een advies als bedoeld in artikel 58, lid 1, AWBZ ingewonnen dient te worden, nu dit als het ware zou betekenen dat het indicatieorgaan te biecht zou dienen te gaan bij zijn financiers, namelijk de zorgverzekeraars. De rechtbank kan verweerder in deze stelling niet volgen, nu uit artikel 1b ZFW geenszins blijkt en ook overigens niet is gebleken dat het College overwegend is samengesteld uit afgevaardigden van de verzekeraars. Overigens is een indicatieorgaan zelf divers samengesteld en dient het op grond van artikel 4 van Pro het Zorgindicatiebesluit verzekeraars in de gelegenheid te stellen deel uit te maken van het indicatieorgaan. Dit argument van verweerder kan dan ook geen doel treffen, zodat de rechtbank concludeert dat verweerder ten onrechte tijdens de bezwaarprocedure niet overeenkomstig artikel 58 AWBZ Pro het advies van het College heeft ingewonnen.
Het beroep van eiseres dient derhalve ook om deze reden gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit op bezwaar dient te worden vernietigd. Verweerder zal, nadat advies is gevraagd aan het College, opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres dienen te beslissen, uiteraard in achtneming met al hetgeen de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen.
Ten overvloede overweegt de rechtbank nog dat de feiten en omstandigheden zoals die in de onderhavige kwestie zijn gebleken, niet de conclusie rechtvaardigen dat de hoorcommissie die in het kader van de bezwaarprocedure om advies is gevraagd, aangemerkt dient te worden als een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb Pro. Hoewel verweerder, blijkens zijn mededeling ter zitting, er wel naar streeft een dergelijke commissie in te stellen ten behoeve van bezwaarprocedures, is in het onderhavige geval naar het oordeel van de rechtbank sprake geweest van horen in de zin van artikel 7:5 Awb Pro.
De rechtbank is voorts met eiseres van oordeel dat verweerder in beginsel reeds in de bezwaarfase alle zich in het dossier bevindende stukken aan eiseres ter beschikking dient te stellen.
Nu het beroep van eiseres gegrond is en het besluit op bezwaar zal worden vernietigd, acht de rechtbank termen aanwezig om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 Awb Pro en verweerder aldus te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken voor de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden twee punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
De rechtbank beslist mitsdien als volgt.
III. BESLISSING
De arrondissementsrechtbank te Roermond;
gelet op het bepaalde in artikel 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaarschrift van eiseres met inachtneming van het in deze uitspraak bepaalde;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op f 1.420,00 (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door verweerder aan eiseres;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door deze gestorte griffierecht volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. R.H. Smits in tegenwoordigheid van A.R.O. Kuipers als griffier en -wegens verhindering van de griffier- in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2000 door mr. Smits, voornoemd in tegenwoordigheid van M.H.M. Hermans-Wijnhoven als griffier 29 augustus 2000 .
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 29 augustus 2000
AC-H
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.