Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROERMOND
kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Uitspraak van de president van de rechtbank inzake toepassing van artikel 8:81 en Pro 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht.
Procedurenr. : 2001/522 + 2001/523 GEMWT V1
Inzake : Brandstoffenhandel A V.O.F., te B, verzoekster,
tegen : het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Haelen, te Haelen, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit ter zake waarvan een voorlopige voorziening wordt gevraagd:
De brief d.d. 17 april 2001.
Datum van behandeling ter zitting: 16 mei 2001
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij besluit van 12 december 2000 heeft verweerder, onder toepassing van de artikelen 125 van de Gemeentewet en 5:32 e.v. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), besloten verzoekster een dwangsom op te leggen van ƒ 500,00 voor elke week of gedeelte van een week dat verzoekster doorgaat met het verkopen van brandstof aan het wegverkeer, met een maximum van ƒ 3.000,00. Tegen dit besluit is namens verzoekster op 15 januari 2001 bij verweerder een bezwaarschrift ingediend.
Bij het onderhavige bestreden besluit van 17 april 2001 heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard
Tegen het besluit op bezwaar is namens verzoekster bij schrijven van 30 januari 2001 een beroepschrift op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend bij deze rechtbank. Tevens heeft verzoekster zich gewend tot de president van de rechtbank met het verzoek ter zake een voorlopige voorziening te treffen ex artikel 8:81 van Pro de Awb.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:83 van Pro de Awb ingezonden stukken zijn in afschrift aan verzoeksters gemachtigde gezonden.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 16 mei 2001, waar verzoekster en verweerder zijn verschenen. Verzoekster is daarbij vertegenwoordigd door mr. J.P.M. Scheres bijgestaan door M.G. Rosenbrand. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mw. mr. M.H.P. van Hoesel.
II. OVERWEGINGEN.
Verzoekster exploiteert op een aan de […] […] te B gelegen perceel een brandstoffenhandel. Op 29 april 1974 heeft de raad van de gemeente Haelen voor het gebied waarin het perceel is gelegen het bestemmingsplan "Aldenghoor" vastgesteld. Op 12 september 1994 is voor dit gebied het bestemmingsplan "Kern Haelen-Nunhem" vastgesteld. Op 12 april 1999 is het bestemmingsplan "Eerste herziening Kern Haelen-Nunhem" vastgesteld, waarin aan het perceel van verzoekster de bestemming Bedrijven (B) is toegewezen.
Bij brief van 20 juli 1999 heeft verweerder verzoekster meegedeeld dat hem signalen hebben bereikt dat door haar brandstof wordt geleverd aan motorvoertuigen voor het wegverkeer en haar er op gewezen dat deze verkoop niet is toegestaan en met onmiddellijke ingang dient te worden beëindigd. Naar aanleiding van deze brief heeft op 30 september 1999 een gesprek plaatsgevonden tussen partijen. Bij brief van 18 november 1999 heeft verweerder verzoekster onder meer meegedeeld dat op grond van het vigerende bestemmingsplan een tankstation op de huidige locatie niet is toegestaan. Bij brief van 29 december 1999 heeft verzoekster verweerder verzocht de huidige situatie te gedogen aangezien verzoekster reeds gedurende een periode van vijftien jaar dieselolie verkoopt ten behoeve van het wegverkeer. Bij brieven van 27 maart en 25 mei 2000 heeft verweerder verzoekster er nogmaals op gewezen dat op grond van het vigerende bestemmingsplan op de huidige locatie geen tankstation is toegestaan. Op 6 juni 2000 heeft verzoekster verweerder er op gewezen dat de verkoop van brandstof ten behoeve van het wegverkeer reeds vanaf de verlening van de hinderwetvergunning in augustus 1984 plaatsvindt. Tevens heeft verzoekster verweerder verzocht om een wijziging van het vigerende bestemmingsplan teneinde ter plaatse de verkoop van motorbrandstoffen aan het wegverkeer mogelijk te maken. Bij brief van 11 juli 2000 heeft verweerder verzoekster meegedeeld geen medewerking te verlenen aan een wijziging van het bestemmingsplan.
Op 14 november 2000 heeft verweerder verzoekster meegedeeld voornemens te zijn bestuursdwang toe te passen indien verzoekster uiterlijk 15 december 2000 de verkoop van brandstoffen ten behoeve van het wegverkeer niet heeft gestaakt. Verzoekster heeft op 27 november 2000 schriftelijk haar zienswijze kenbaar gemaakt. Bij besluit van 12 december 2000 heeft verweerder op grond van de artikelen 125 van de Gemeentewet en 5:32 e.v. van de Awb verzoekster een dwangsom opgelegd van ƒ 500,00 voor elke week of een gedeelte van een week dat verzoekster doorgaat met het verkopen van brandstof aan het wegverkeer met een maximum van ƒ 3.000,00, te verbeuren - bij niet naleving - met ingang van 15 januari 2001. Verweerder heeft daarbij onder meer als volgt overwogen:
"In het bestemmingsplan "1e Herziening Kern Haelen-Nunhem" heeft uw terrein de bestemming Bedrijven: (B) en niet de bestemming Verkooppunt motorbrandstoffen: B(vmb). Slechts aan bedrijven met de bestemming Verkooppunt motorbrandstoffen is de detailhandel in motorbrandstoffen toegestaan.
Door motorbrandstof aan het wegverkeer te verkopen handelt u in strijd met het bestemmingsplan en wel in het bijzonder met artikel 9, lid 1 sub b onder 3. en lid IV jo. artikel 31."
Tegen dit besluit is door verzoekster op 15 januari 2001 en aanvullend op 12 februari 2001 bij verweerder een bezwaarschrift ingediend. Tevens is de president van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In het kader van de bezwaarschriftenprocedure heeft verzoekster op 22 februari 2001 haar zienswijze ten overstaan voor de commissie voor advies voor bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie) kenbaar gemaakt. Bij uitspraak van 8 maart 2001 heeft de president het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen. De president heeft daarbij het besluit van 12 december 2000 geschorst totdat verweerder het besluit op bezwaar op de voorgeschreven wijze heeft genomen.
De commissie heeft verweerder op 30 maart 2001 geadviseerd het bezwaarschrift ongegrond te verklaren. Bij het nu bestreden besluit van 17 april 2001 heeft verweerder overeenkomstig dit advies besloten. Verweerder heeft daarbij de termijn om te voldoen aan de opgelegde last verlengd tot 1 mei 2001. De hoogte van de dwangsom heeft verweerder gehandhaafd op ƒ 500,00 voor elke week of gedeelte van een week na 1 mei 2001 dat niet aan de last is voldaan, tot een maximum van ƒ 3.000,00.
Tegen dit besluit is namens verzoekster op 30 april 2001 bij de rechtbank een beroepschrift ingediend. Tevens is de president van de rechtbank verzocht bij wijze van voorlopige voorziening dit besluit te schorsen. Onder verwijzing naar de bezwaarschriften van 15 januari en 12 februari 2001 en de pleitnotitie van 22 februari 2001, zoals die is ingediend ter zitting van de president van 22 februari 2001 en in het kader van de behandeling van het bezwaarschrift, stelt verzoekster zich op het standpunt dat het besluit strijd oplevert met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Awb en is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij stelt zich verder op het standpunt dat de verkoopactiviteiten waarom het gaat niet in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan en dat het vermeende illegale gebruik wordt gedekt door zowel het overgangsrecht uit het (oude) bestemmingsplan "Kern Haelen-Nunhem" als door het overgangsrecht van het vigerende bestemmingsplan.
In artikel 8:81 van Pro de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit beroep is ingesteld bij de rechtbank, de president van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De president concludeert dat aan de eerste twee in artikel 8:81 van Pro de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan nu verzoekster een beroepschrift heeft ingediend tegen het besluit ter zake waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en de rechtbank te Roermond bevoegd moet worden geacht om van de hoofdzaak kennis te nemen. Ook acht de president de spoedeisendheid van het verzoek in voldoende mate aangetoond.
Het verzoek als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb is gedaan terwijl beroep is ingesteld bij de rechtbank. Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de president alsdan onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak indien hij na de behandeling van het verzoek ter zitting van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Op deze bevoegdheid van de president is partijen gewezen in de kennisgeving van behandeling ter zitting. Na de kennisneming van de stukken en na de behandeling van het verzoek ter zitting is de president van oordeel dat nader onderzoek aan de behandeling van de zaak niet kan bijdragen. Ook overigens is niet gebleken van feiten of omstandigheden die zich tegen de toepassing van het bepaalde in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb verzetten. De president doet dan ook onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak.
Artikel 125 van Pro de Gemeentewet bepaalt dat het gemeentebestuur - voor het onderhavige geval is dat het college van burgemeester en wethouders - bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoekster door op haar perceel aan de […] […] te B brandstoffen ten behoeve van het wegverkeer te verkopen in strijd handelt met het bestemmingsplan "Eerste Herziening Kern Haelen-Nunhem". Verzoekster, die niet ontkent dat zij brandstoffen verkoopt ten behoeve van het wegverkeer, betwist dat dit gebruik van haar perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Daarmee ligt allereerst ter beoordeling voor of er sprake is van strijdig gebruik. Deze vraag beantwoordt de president op grond van de navolgende overwegingen bevestigend.
Vast staat dat het perceel van verzoekster gelegen is in het op 12 april 1999 door de gemeenteraad vastgestelde en op 15 februari 2000 rechtsgeldig geworden bestemmingsplan "Eerste herziening Kern Haelen-Nunhem".
Artikel 9, I, eerste lid sub b onder 3, van de bestemmingsplanvoorschriften bepaalt dat de op de plankaart als Bedrijven (B) aangegeven gronden bestemd zijn voor een brandstoffenhandel voor zover de gronden nader zijn aangeduid met het Romeinse cijfer III.
Artikel 9, IV, aanhef en sub 2a, van de bestemmingsplanvoorschriften bepaalt dat onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 31 in Pro ieder geval wordt verstaan het gebruik van de bouwwerken voor detailhandel, uitgezonderd detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit voor zover op de plankaart nader aangeduid met onder meer het Romeinse cijfer III, mits de totale verkoopvloeroppervlakte per bedrijf niet meer bedraagt dan 10% van de totale bedrijfsvloeroppervlakte, met een maximum van 500 m2.
Artikel 11, I, eerste lid en sub a, van de bestemmingsplanvoorschriften bepaalt dat de gronden die op de plankaart als verkooppunt motorbrandstoffen B(vmb) zijn aangegeven bestemd zijn voor detailhandel in motorbrandstoffen en aanverwante producten.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, is het verboden de in dit plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, welke strijdig is met de in dit plan, behoudens artikel 34 (overgangsbepaling) gegeven bestemming(en).
Artikel 34, tweede lid, bepaalt dat met dit plan in strijd zijnde gebruik van gronden en opstallen hetwelk bestaat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan mag worden voortgezet, tenzij het betreft een gebruik dat met de in het vorige bestemmingsplan aangewezen bestemming strijdig was en welk strijdig gebruik een aanvang heeft genomen, nadat dit vorige bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen.
Verzoeksters perceel is op de plankaart aangeduid als B III en is gelet op het hiervoor overwogene dus bestemd voor een brandstoffenhandel. De president kan verzoekster niet volgen in haar stelling dat, nu het begrip brandstoffenhandel niet nader is gedefinieerd en daaronder dus ook de handel in motorbrandstoffen moet worden begrepen, dit met zich meebrengt dat zij, gelet op het bepaalde in artikel 9, IV, aanhef en sub 2a, op haar perceel als ondergeschikte nevenactiviteit detailhandel in motorbrandstoffen mag uitoefenen. Daartoe wordt als volgt overwogen.
Uit artikel 11, I, eerste lid en sub a blijkt dat de bestemmingsplan- wetgever ervoor heeft gekozen om de gronden waarop detailhandel in motorbrandstoffen kan plaatsvinden expliciet aan te wijzen. Het past niet in een dergelijke methodiek dat de bestemmingsplanvoorschriften het vervolgens impliciet mogelijk zouden maken dat buiten de aangewezen gronden verkooppunten voor detailhandel in motorbrandstoffen worden gevestigd, ook niet als ondergeschikte nevenactiviteit. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de beantwoording van de vraag of een nevenactiviteit als ondergeschikt moet worden beschouwd, afhankelijk is van de (omvang van de) hoofdactiviteit(en), zodat, als die omvang maar groot genoeg is, met toepassing van artikel 9, IV, aanhef en sub 2a, al gauw een volwaardig verkooppunt voor detailhandel in motorbrandstoffen zou kunnen worden gevestigd. De president gaat er dan ook vanuit, mede in aanmerking genomen dat bestemmingsplanvoorschriften in het algemeen in onderling verband dienen te worden gelezen, dat het de bedoeling van de bestemmingsplanwetgever is geweest dat laatstgenoemde bepaling niet los kan worden gezien van het bepaalde in artikel 11, I, eerste lid en sub a.
Nu het perceel van verzoekster niet is aangewezen als verkooppunt voor motorbrandstoffen vloeit uit het hiervoor overwogene voort dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat verzoekster door op haar perceel aan de […] […] te B brandstoffen ten behoeve van het wegverkeer te verkopen, ook indien dat een ondergeschikte nevenactiviteit betreft, in strijd handelt met het bestemmingsplan "Eerste Herziening Kern Haelen-Nunhem".
Vervolgens ligt ter beoordeling voor of dit strijdig gebruik wordt gelegaliseerd door middel van het overgangsrecht. Op grond van de navolgende overwegingen wordt ook deze vraag ontkennend beantwoord.
Het overgangsrecht ten aanzien van gebruiksbepalingen in een bestemmingsplan heeft ten doel de rechtszekerheid te dienen, te weten voor die gevallen waarin in het oude bestemmingsplan het met nieuwe bestemmingsplan strijdige gebruik was toegestaan en voor die gevallen waarin het bestuursorgaan door ten tijde van de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan het met het oude en het nieuwe bestemmingsplan strijdige gebruik te gedogen bij de gebruiker verwachtingen heeft gewekt. In al die gevallen wordt het strijdige gebruik door middel van het overgangsrecht gelegaliseerd.
De president stelt vast dat het gebruik van het perceel van verzoekster voor detailhandel in motorbrandstoffen ook strijdig was met het (vorige) bestemmingsplan "Kern Haelen-Nunhem". De president stelt verder vast dat het bestemmingsplan "Eerste Herziening Kern Haelen-Nunhem" op 15 februari 2000 in werking is getreden en dat verweerder het strijdige gebruik reeds bij brief van 20 juli 1999 heeft gewraakt, zodat er van gedogen ten tijde van het in werking treden van het nu geldende bestemmingsplan geen sprake is.
Dat betekent dat alleen nog onderzocht dient te worden of verweerder het strijdige gebruik ten tijde van het in werking treden van het (vorige) bestemmingsplan "Kern Haelen-Nunhem" ( juli 1995) heeft gedoogd. Daarbij geldt dat om van gedogen te kunnen spreken op zijn minst vereist is dat verweerder redelijkerwijs kon weten dat er sprake was van strijdig gebruik. Het is aan verzoekster om dit aannemelijk te maken. Daarin is zij echter niet geslaagd, nu zij heeft volstaan met te wijzen op de inhoud van de op 20 augustus 1984 door verweerder aan verzoekster verleende hinderwetvergunning en het overleggen van twaalf getuigenverklaringen. Daarin wordt verklaard dat reeds kort na het totstandkomen van de huidige inrichting, danwel in ieder geval vanaf januari 1986 op het adres […] […] te B autodieselolie is getankt. Uit het feit dat de hinderwetvergunning onder meer inhoudt dat verzoekster 20.000 l dieselolie, 12.000 l H.B.O. en 6000 l petroleum mag opslaan, hoeft redelijkerwijs nog niet te worden afgeleid dat er daarom ook detailhandelsactiviteiten met betrekking tot motorbrandstof worden ontplooid. Verder kan naar het oordeel van de president niet worden gezegd dat verweerder er redelijkerwijs op de hoogte van had kunnen zijn dat de twaalf door verzoekster opgevoerde personen regelmatig bij verzoekster tankten. Daarvoor is het aantal te gering. Daar komt bij dat de getuigenverklaringen niet geloofwaardig zijn. Het gaat immers om door verzoekster voorgedrukte verklaringen, waarvan een aantal al zeer twijfelachtig zijn omdat, zo is ter zitting door verzoekster erkend, degene die de verklaring aflegt in 1984 onder de 10 jaar oud was. Weliswaar is ter zitting zijdens verzoekster nog aangevoerd dat verweerder zelf met zijn eigen onderhouds- voertuigen bij verzoekster tankte, maar een en ander is door verzoekster niet nader gespecificeerd, zodat er ook geen rekening mee kan worden gehouden. In aanmerking genomen dat ter zitting door verzoekster is erkend dat noch door borden of opschriften noch door advertenties de aandacht op de mogelijkheid is gevestigd om bij verzoekster motorbrandstoffen voor het wegverkeer te kopen, kan dan ook niet gezegd worden dat verweerder in juli 1995 het in geding zijnde strijdige gebruik heeft gedoogd.
Uit al het hiervoor overwogene vloeit voort dat verweerder bevoegd was om een dwangsom op te leggen. De president is niet gebleken dat daarbij niet is voldaan aan de overige bepalingen van artikel 5:32 van Pro de Awb. Dat er concreet zicht is op legalisatie van het strijdige gebruik is niet gesteld en evenmin gebleken.
Behoudens bijzondere omstandigheden is het onjuist noch onredelijk te achten dat een bestuursorgaan, in een geval waarin is gehandeld in strijd met wettelijke voorschriften en deze handeling niet kan worden gelegaliseerd, in het belang van de handhaving van de wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking besluit tot het toepassen van bestuursdwang. Voorzover verzoekster een beroep doet op de bijzondere omstandigheid dat zij vertrouwen heeft ontleend aan het gedurende vijftien jaar niet optreden door verweerster tegen het strijdige gebruik kan dit beroep niet slagen, reeds vanwege de enkele omstandigheid dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder op de hoogte kon zijn van dit gebruik en zij dus ook niet de verwachting kon koesteren dat verweerder in dit gebruik wenste te berusten. Ook voor het overige is de president niet van bijzondere omstandigheden gebleken op grond waarvan verweerder had dienen af te zien van het toepassen van bestuursdwang.
De slotsom luidt dat het beroep van verzoekster ongegrond dient te worden verklaard. Het verzoek om een voorlopige voorziening dient om die reden te worden afgewezen.
Beslist wordt zoals aangegeven in rubriek III.
III. BESLISSING
De president van de arrondissementsrechtbank te Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:84 en 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep van verzoekster ongegrond;
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
Aldus gedaan door mr. W.M. Callemeijn in tegenwoordigheid van L.M.W. Ottenheim als griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 juni 2001.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 7 juni 2001
RG
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen de uitspraak in hoofdzaak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken. Voor het overige staat tegen deze uitspraak geen hoger beroep open.