Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 04 / 928 BESLU K1
Inzake : de gemeente Horst aan de Maas en B en W van Horst aan de Maas, eiseres
tegen : Het College bescherming persoonsgegevens, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 7 juli 2004,
kenmerk: 2004.001160.
Datum van behandeling ter zitting: 24 november 2004.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 4 maart 2004 heeft verweerder een boetebesluit genomen. Het tegen dat besluit ingediende bezwaarschrift is door verweerder bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 7 juli 2004 ongegrond verklaard.
Tegen dat laatste besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld door de gemeente Horst aan de Maas” (hierna; eiseres) alsook door het College van Burgemeester en wethouders” (hierna; eiser).
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiser gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 24 november 2004, waar eisers zich hebben doen vertegenwoordigen door R.J.M. Poels en M.A.M. Lenssen bijgestaan door mr. drs. P.A.M. van Hoef, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. T.E. van Dijk.
II. OVERWEGINGEN
Bij schrijven van 18 juli 2003 heeft verweerder eiser verzocht in het kader van een onderzoek ter controle op de naleving van de meldingsplicht ingevolge de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP), gegevens over te leggen.
Naar aanleiding van de door eiser verstrekte informatie van 30 juli 2003, heeft verweerder bij brief van 26 augustus 2003 aan eiser nadere informatie opgevraagd, welke door eiser bij brief van 2 oktober 2003 is verstrekt.
Naar aanleiding van dit schrijven heeft verweerder eiser op 23 oktober 2003 bericht dat een concept-rapport is opgemaakt, met de conclusie dat de gemeente met betrekking tot een aantal verwerkingen van persoonsgegevens niet aan artikel 27 van Pro de WBP heeft voldaan en dat de gemeente derhalve in strijd heeft gehandeld met artikel 27 van Pro de WBP en is eiser in de gelegenheid gesteld op de bevindingen te reageren.
Bij schrijven van 10 november 2003 heeft eiser aangegeven dat de in het rapport opgenomen gegevens juist zijn, maar dat de acties om te gaan voldoen aan de meldingsplicht niet zijn opgenomen in het rapport. Verder is aangegeven welke acties op korte termijn zullen geschieden.
Bij schrijven van 11 november 2003 is eiser bericht dat verweerder het rapport (ongewijzigd) definitief heeft vastgesteld. Op 17 november 2003 is eiser medegedeeld dat eisers brief van 10 november 2003 aan het dossier zal worden toegevoegd.
Op 22 januari 2004 heeft verweerder vervolgens zijn voornemen aan eiser kenbaar gemaakt om een bestuurlijke boete op te leggen, en eiser uitgenodigd zijn zienswijze kenbaar te maken. Op 9 februari 2004 heeft eiser in dat verband onder meer aangevoerd dat de gemeente een achterstandssituatie kende in verband met de gemeentelijke herindeling vanaf 1 januari 2001 (gemeenten Horst, Grubbenvorst, Broekhuizen en twee WGR-instellingen).
Op 4 maart 2004 heeft verweerder een boetebesluit genomen. De boete wordt opgelegd wegens het door de gemeente niet tijdig melden van “geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens”, welke overtredingen vormen van artikel 27, eerste lid, van de WBP, juncto artikel 79, eerste lid van de WBP. Het betreft de op 12 februari 2004 gedane meldingen van zes verwerkingen van persoonsgegevens, ten aanzien van: de Wet voorzieningen gehandicapten; de gehandicaptenparkeerkaart; de Kwijtschelding gemeentelijke belastingen; de Registratie ABW/Wet Werk en Bijstand/IOAW/IOAZ/BB; de Registratie rijbewijzen Horst a/d Maas; en ten aanzien van de Kadastrale informatie. De verwerkingen bestonden reeds op 1 september 2001.
De overtredingen hebben plaatsgevonden op of omstreeks 1 september 2002, althans in of omstreeks de periode van 1 september 2002 tot en met 12 februari 2004, in Horst, zo stelt verweerder in het besluit. Verweerder vermeldt onder het kopje “Overtreder” dat hij de bedoelde overtredingen toerekent aan eiser. Verweerder legt vervolgens aan eiseres, wegens de bedoelde overtredingen, een bestuurlijke boete op van € 15.000,-.
Tenslotte merkt verweerder nog op onder het kopje “Verantwoordelijke” dat de beschikking is gericht tot eiser.
Tegen dit besluit is bezwaar aangetekend door eiser.
Bij bestreden besluit van 7 juli 2004 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
Daarin is naar aanleiding van de bezwaren van eiser onder meer aangegeven ten aanzien van de registratie van rijbewijzen, dat hoewel de burgemeester is belast met de afgifte van rijbewijzen, dit onverlet laat dat eiser verantwoordelijke kan zijn.
Verweerder geeft nader gemotiveerd aan waarom vijf gemelde verwerkingen niet vallen onder het vrijstellingsbesluit wbp. Ten aanzien van de verwerking met betrekking tot de gehandicaptenparkeerkaart stelt verweerder dat ingevolge artikel 46 van Pro het Vrijstellingsbesluit Wbp, door de melding, de vrijstellingsregels van hoofdstuk 2 van het genoemd besluit niet meer van toepassing kunnen zijn. Als de gemeente alsnog een beroep wil doen op een vrijstellingsregel, komt zij derhalve terug op de vrijwillige aanmelding en dient zij, gelet op deze gang van zaken, toereikend te motiveren dat aan alle eisen van de vrijstellingsbepaling is voldaan. Op grond van de beschikbare gegevens is verweerder niet gebleken dat aan alle eisen van artikel 22 van Pro het Vrijstellingsbesluit Wbp voldaan zou kunnen zijn.
Verweerder stelt voorts zorgvuldig gehandeld te hebben door uitgebreide voorlichting met waarschuwingen voorafgaand aan de steekproeven. Verweerder is de mening toegedaan niet verplicht te zijn om een fatale termijn te stellen. De bevoegdheid tot het opleggen van boetes, zo stelt verweerder, volgt uit artikel 66 van Pro de WBP. De Regels voor de boetevaststelling beogen inzicht te verschaffen in de hoogtes van de boetes die verantwoordelijken kunnen verwachten. De gemeente is weliswaar in het voorjaar van 2002 begonnen met de invoering van de WPB, maar er is geruime tijd verstreken voordat daadwerkelijk meldingen van gegevensverwerkingen zijn gedaan (eerst op 12 februari 2004). Verweerder stelt tegenover het bezwaar van eiser, dat de wijze waarop de wet moet worden uitgelegd nog onduidelijk is, dat de verwerkingen niet uitzonderlijk of dermate gecompliceerd zijn, dat de gemeente in redelijkheid geen verwijt kan worden gemaakt van nalatigheid. In de praktijk van de Nederlandse gemeenten zijn de verwerkingen gebruikelijk.
Verder stelt verweerder dat hem niet is gebleken dat de gemeente haar verwerkingen in overeenstemming met een sector- of branchegebonden standaard wil brengen. Evenmin heeft de gemeente in haar meldingen verwezen naar een standaardwerkwijze.
Ten aanzien van het bezwaar van eiser dat er uit eigen beweging 6 meldingen (te laat) zijn gedaan, terwijl door verweerder om 5 meldingen was gevraagd, stelt verweerder dat gebleken is dat de gemeente nog veel meer meldingen niet of te laat heeft gedaan. De boete is opgelegd wegens het niet tijdig melden van zes verwerkingen.
Verweerder geeft aan dat de overtredingen als zware overtredingen gelden volgens de Regels voor de boetevaststelling. Voor een zware overtreding wordt in beginsel € 3000,- opgelegd. Een boete van in totaal € 18.000,- zou tot een evident onbillijke uitkomst leiden, zodat de boete is gematigd tot € 15.000,-.
Tegen dit besluit is bij de rechtbank beroep ingesteld door zowel eiseres als eiser.
- In beroep wordt door de gemachtigde aangevoerd dat verweerder blijkbaar de bedoeling heeft gehad beide eisers te adresseren. In de boetebeschikking wordt aangegeven dat aan eiser als overtreder de overtredingen worden toegerekend en dat de beschikking ook tot hem als verantwoordelijke is gericht. De bestuurlijke boete in de boetebeschikking van 4 maart is echter niet aan eiser, maar aan eiseres opgelegd.
- In het bestreden besluit wordt het besluit tot oplegging van de bestuurlijke boete gehandhaafd. De boete is dus aan eiseres opgelegd. Het is, behalve ten aanzien van de registratie van rijbewijzen, buiten discussie dat eiser de verantwoordelijke is in de zin van de WBP. Artikel 66 van Pro de WBP biedt geen grond om aan eiseres een boete op te leggen. Het bestreden besluit is, evenals het boetebesluit, onjuist geadresseerd, zodat het vernietigd dient te worden.
- Enkel aan een verantwoordelijke kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. Ten aanzien van de registratie van rijbewijzen neemt verweerder, zonder nader feitenonderzoek en ongemotiveerd aan dat het hierover in bezwaar door eiser gestelde onjuist is, zodat het bestreden besluit op dit punt geen stand kan houden.
- Eisers zijn van mening dat verweerder hen niet correct bejegend heeft door de zesde niet-gemelde verwerking mee te nemen.
- Eisers verwijzen erop dat de WBP de implementatie in de Nederlandse rechtsorde is van de Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 (de Richtlijn), op 23 november van dat jaar onder nummer L281 in het Publicatieblad gepubliceerd. Nu de Richtlijn geen datum van inwerkingtreding noemt, is hij ingevolge artikel 254 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap twintig dagen later in werking getreden. Eisers stellen dat nu de feitelijke aanpassings- en meldingstermijn voor de meeste, althans vele, bestaande gegevensverwerkingen één jaar tegenover de drie jaren van de Richtlijn is, de Nederlandse regelgeving in strijd is met artikel 32 van Pro de Richtlijn en dat artikel 79, eerste lid van de WBP om die reden buiten toepassing gelaten moet worden. De bestreden beslissing ontbeert daardoor een –voldoende- wettelijke grondslag, zodat zij vernietigd dient te worden. Eisers wijzen in dit verband op overweging 69 van de Richtlijn, waar sprake is van het woord “geleidelijk” en “hoge kosteneffectiviteit”. Eisers stellen dat het kennelijk de bedoeling van de Europese wetgever is geweest om geen onnodige, fysieke en financiële krachttoer van de verantwoordelijken te verlangen. De Nederlandse regelgeving is feitelijk volkomen in strijd hiermee. De praktijk heeft de termijn van drie jaren die de Richtlijn noemt ook zonder meer nodig. Horst aan de Maas is per 1 februari 2001 als fusie-gemeente uit de opgeheven gemeenten Horst, Broekhuizen en Grubbenvorst ontstaan. Alles moet afgebouwd en gesloten of verbouwd en heropend worden. Er is geen sprake van enkele, maar van tientallen bestanden, volledig geautomatiseerde, half geautomatiseerde en gewone kaartenbakken, en alles moet voor de ene, nieuwe gemeente opnieuw geordend, geautomatiseerd en toegankelijk gemaakt worden. Wie als verweerder de complexiteit daarvan ontkent, heeft geweigerd zich in de zaak te verdiepen.
- Verder wordt in beroep aangevoerd dat artikel 74 van Pro de WBP, gelet op artikel 28 van Pro de Richtlijn, met zich mee brengt dat verweerder niet de autoriteit is die de hem opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid, zoals de Richtlijn bedoelt, uitoefent, zodat verweerder niet bevoegd is de WBP uit te voeren en boetes op te leggen.
- Verder heeft verweerder voor bestaande gegevensverwerkingen in redelijkheid niet tot het door hen gehanteerde systeem van boeten kunnen komen. De verantwoordelijke die tientallen bestaande bestanden aan het bijwerken en aanpassen is en de termijn van één jaar na 1 september 2001 overschrijdt, kan toch niet zovele bestanden als hij heeft maal € 3000,- boete betalen.
- Een dergelijke verantwoordelijke treft feitelijk maar één verwijt, namelijk dat hij te veel bestaande verwerkingen heeft en deze niet tijdig heeft kunnen aanpassen. De Regels voor de boetvaststelling is voor verantwoordelijken met vele, bestaande gegevensverwerkingen zoals eisers, apert onredelijk en onbillijk. Van een ernstige verwijtbaarheid zoals verweerder stelt, kan geen sprake zijn. De implementatie van de WBP geschiedt door het omzetten van de GBA-registratie naar Authentieke registratie, hetgeen heeft te gelden als een standaardwerkwijze. Voorts heeft verweerder de verordening GBA en de Beheerregeling GBA geregistreerd, in die zin kan dus ook verwezen worden naar een sector- of branchegebonden standaard.
- Artikel 66 van Pro de WBP wijst overigens enkel naar de artikelen 27 en 28, maar niet naar artikel 79 van Pro de WBP.
- Mocht het voorgaande niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden, dan doen eisers een uitdrukkelijk beroep op de hardheidsclausule, die verweerder te beperkt toegepast heeft. Eisers nemen de gegevensverwerking serieus en zijn een jonge, nieuwe fusie-gemeente. Zij hebben vrijwillig aan een steekproef meegedaan en krijgen als een van de weinige gemeenten in Nederland een boete opgelegd, zonder daaraan voorafgaande waarschuwing en begunstigingstermijn.
- Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres aangegeven dat eiseres ontvankelijk in haar beroep moet worden verklaard, omdat zij wel degelijk bezwaar heeft gemaakt, via eiser, immers, in bezwaar wordt door eiser gesteld “Wij maken bezwaar tegen deze boeteoplegging”.
Verweerder heeft naar aanleiding van het beroep van eisers een verweerschrift ingediend. Aangevoerd wordt onder meer dat in de bezwaarfase geen misverstand bestond over de geadresseerde en overtreder/ verantwoordelijke in het primaire besluit. Ook het bestreden besluit is op dit punt niet onduidelijk. Eiseres is niet in bezwaar gekomen, en kan derhalve ook niet in beroep komen.
Ten aanzien van de overgangstermijn in de Richtlijn komt uit de Kamerstukken volgens verweerder naar voren dat het maximum van drie jaar is gesteld om tegemoet te komen aan lidstaten voor welke de nieuwe bepalingen een geheel nieuw regime tot gevolg zouden hebben (TK 1997-1998, 25892, nr. 3 pp 196-1997 en nr, 6 p. 51). De wetgever achtte het in de Nederlandse situatie verantwoord om een kortere termijn te hanteren.
Ten aanzien van de rol van de Minister van Justitie merkt verweerder op dat deze met betrekking tot de eenheid van rechtshandhaving de mogelijkheid heeft tot het stellen van algemene regels. Artikel 24 van Pro de Richtlijn laat de lidstaten veel ruimte om een eigen invulling te geven aan een sanctiestelsel. Volgens verweerder doet het sanctiestelsel in de Nederlandse wetgeving voldoende recht aan de Richtlijn en is daarmee niet in strijd. Ter zitting heeft verweerder nog met toestemming twee brieven aan eiser overgelegd, te weten van 21 januari 2003 en van 13 mei 2003.
HET OORDEEL VAN DE RECHTBANK
De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank ziet zich ten aanzien van eiseres allereerst voor de vraag gesteld of eiseres in haar beroep kan worden ontvangen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de voorhanden gegevens niet en is evenmin met hetgeen door de gemachtigde van eiseres hierover is aangevoerd, overtuigend aannemelijk geworden, dat mede namens eiseres bezwaar is gemaakt tegen het primaire besluit, zodat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Ten aanzien van het beroep van eiser dient de rechtbank eerst de vraag te beantwoorden of verweerder als onafhankelijke autoriteit als bedoeld in de Richtlijn kan worden aangemerkt die bevoegd is tot uitvoering van de WBP en – meer specifiek - tot het nemen van sanctiebesluiten.
Eiser heeft immers betoogd dat verweerder ingevolge artikel 74 van Pro de WBP, gelet op artikel 28 van Pro de Richtlijn, niet de autoriteit is die de hem opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid, zoals de Richtlijn bedoelt, uitoefent, zodat verweerder niet bevoegd is de WBP uit te voeren en boetes op te leggen. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
Artikel 24 van Pro de Richtlijn bepaalt dat de Lid-Staten passende maatregelen nemen om de onverkorte toepassing van de bepalingen van deze richtlijn te garanderen en stellen met name de sancties vast die gelden bij inbreuk op de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde bepalingen.
Artikel 28, eerste lid, van de Richtlijn bepaalt dat elke Lid-Staat bepaalt dat een of meer autoriteiten worden belast met het toezicht op de toepassing op zijn grondgebied van de ter uitvoering van deze richtlijn door de Lid-Staten vastgestelde bepalingen en dat deze autoriteiten de hun opgedragen taken vervullen in volledige onafhankelijkheid.
Artikel 52, tweede lid, van de WBP bepaalt dat het College zijn taken in onafhankelijkheid vervult.
Artikel 74 van Pro de WBP bepaalt dat Onze Minister beleidsregels kan vaststellen over de uitoefening van de bevoegdheid van het College tot de oplegging van boeten.
In de Memorie van Toelichting bij laatstgenoemd artikel (Tweede Kamer 1997-1998, 25892, nr. 3) wordt hierover het volgende bepaald. “De Registratiekamer (thans het College bescherming persoonsgegevens, rechtbank) heeft conform de EU-richtlijn een toezichthoudende taak die hij op onafhankelijke wijze uitoefent. De aldus gekenschetste positie van de Kamer verdraagt zich niet met een algemene bevoegdheid van de minister van Justitie tot het geven van algemene aanwijzingen. Een dergelijke algemene bevoegdheid is dan ook niet in het wetsvoorstel opgenomen. In het onderhavige artikel is evenwel een uitzondering daarop gemaakt specifiek gericht op de oplegging van bestuurlijke boeten. De minister van Justitie heeft een bijzondere verantwoordelijkheid met betrekking tot de eenheid van de rechtshandhaving. Dit geldt in het bijzonder als het gaat om punitieve sancties zoals de bestuurlijke boeten. Vanuit dit oogpunt achten wij het gewenst dat de minister van Justitie ter zake algemene aanwijzingen kan geven. De bevoegdheid tot het opleggen van boeten in concrete gevallen behoort evenwel tot de exclusieve verantwoordelijkheid van de Registratiekamer. Daarop heeft de bevoegdheid van de minister geen betrekking.
De algemene aanwijzingen zijn gegoten in de vorm van beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, Awb. In de formulering van de bepaling is daarop aangesloten. Een uitdrukkelijke bepaling is nodig omdat de bevoegdheid van de minister van Justitie niet rechtstreeks op artikel 4:81, eerste lid, Awb kan worden gebaseerd. Bij de vaststelling van beleidsregels op grond van de onderhavige bepaling zal de minister moeten voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit hoofdstuk 3 en titel 4.3 van de Awb. Gekozen is voor beleidsregels in de plaats van algemeen verbindende voorschriften, omdat bij de te stellen regels inzake de bestuurlijke boeten er uit een oogpunt van rechtsbescherming wellicht behoefte zal kunnen bestaan om in individuele gevallen af te wijken van de algemene regels.”
Ingevolge artikel 1:3, vierde lid wordt onder beleidsregels verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 4:81, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Artikel 4:81, tweede lid, van de Awb bepaalt dat in andere gevallen een bestuursorgaan slechts beleidsregels kan vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
De rechtbank is van oordeel dat de onafhankelijkheid van het College niet op voorhand wordt aangetast of op voorhand moet worden verondersteld in het geding te zijn door de bevoegdheid van de minister om beleidsregels vast te stellen over de uitoefening van de bevoegdheid van het College tot de oplegging van boeten. Immers, het College kan van eventuele beleidsregels op basis van artikel 4:84 van Pro de Awb afwijken en zal deze onder omstandigheden zelfs kunnen negeren, met verwijzing naar artikel 52 van Pro de WBP en artikel 28, eerste lid van de Richtlijn. In casu is ook niet gebleken dat verweerder zich door beleidsregels van de minister heeft laten leiden. Deze grief wordt verworpen.
De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of verweerder bevoegd was om over te gaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan eiser.
Ingevolge artikel 66, eerste lid, van de WBP kan het College, indien de verantwoordelijke handelt in strijd met hetgeen bij of krachtens artikel 27 of Pro 28 is bepaald, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 4500,-.
Het tweede lid van artikel 66 van Pro de WBP bepaalt dat het College geen boete oplegt, indien de verantwoordelijke aannemelijk maakt dat hem van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. Het derde lid van artikel 66 van Pro de WBP bepaalt dat het College bij de hoogte van de boete in ieder geval rekening houdt met de ernst en de duur van de overtreding.
In de WBP wordt ingevolge artikel 1, onder d, onder verantwoordelijke verstaan: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of tezamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt.
Artikel 27, eerste lid, van de WBP bepaalt dat een geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die voor de verwezelijking van een doeleinde of van verscheidene samenhangende doeleinden bestemd is, alvorens met de verwerking wordt aangevangen, gemeld moet worden bij het College of de functionaris.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, onder a, van de WBP, behelst de melding een opgave van de naam en het adres van de verantwoordelijke, en, ingevolge het bepaalde onder b van genoemd artikellid, het doel of de doeleinden van de verwerking.
Artikel 32, tweede lid, van de Richtlijn, bepaalt dat de Lid-Staten er zorg voor dragen dat de verwerking die reeds bezig is op de datum waarop de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen in werking treden, binnen een termijn van drie jaar te rekenen vanaf die datum wordt aangepast aan die bepalingen.
Op grond van artikel 79, eerste lid, van de WBP worden binnen een jaar na inwerkingtreding van de wet gegevensverwerkingen, die op dat tijdstip reeds plaatsvonden, in overeenstemming gebracht met deze wet en worden deze gemeld als bedoeld in artikel 27 bij Pro het College of de functionaris. Bij algemene maatregel van bestuur kan de termijn als bedoeld in de eerste volzin, worden verlengd tot ten hoogste drie jaren voor wat betreft de verplichting tot melding.
Gelet op het voorgaande is het voor het opleggen van een bestuurlijke boete vereist dat er door eiser als verantwoordelijke in strijd wordt gehandeld met het bij of krachtens het in de artikelen 27 en 28 van de WBP bepaalde.
Behalve ten aanzien van de registratie van rijbewijzen is niet in geschil dat eiser de verantwoordelijke is ten aanzien van de meldingen als hiervoor genoemd. Ook staat vast, dat de meldingen niet binnen de in de wet genoemde termijn van een jaar na de inwerkingtreding van de WBP, zijn geschied. Ten aanzien van eisers grief ten aanzien van de hiervoor genoemde termijn van een jaar, te weten dat de Nederlandse regelgeving in strijd zou zijn met artikel 32 van Pro de Richtlijn en dat artikel 79, eerste lid van de WBP om die reden buiten toepassing gelaten moet worden, overweegt de rechtbank dat hetgeen daarover door verweerder in het verweerschrift is gesteld, naar haar oordeel een afdoende weerlegging is van eisers standpunt, waarbij de rechtbank ook nog het bepaalde in artikel 79, eerste lid, laatste volzin in aanmerking neemt. Het beroep wordt dan ook op dit punt verworpen.
Verweerder was naar het oordeel van de rechtbank in beginsel bevoegd eiser een bestuurlijke boete op te leggen ten aanzien van de niet betwiste meldingen.
Eiser heeft in beroep in dit verband allereerst aangegeven dat verweerder de bestuurlijke boete niet aan eiser, maar aan eiseres heeft opgelegd, nu verweerder in het bestreden besluit immers heeft aangegeven het primaire besluit te handhaven.
De rechtbank overweegt dat het primaire besluit niet eenduidig en helder is. In het primaire besluit wordt eiser door verweerder als verantwoordelijke aangemerkt, terwijl de bestuurlijke boete opgelegd lijkt te zijn aan eiseres.
Echter, nu onder punt 5 van het bestreden besluit uitdrukkelijk is aangegeven dat aan eiser de bestuurlijke boete wordt opgelegd, is de rechtbank van oordeel dat het er voor moet worden gehouden dat, na heroverweging, door verweerder de bestuurlijke boete is opgelegd aan eiser als verantwoordelijke.
De rechtbank merkt in dit verband op dat, nu ingevolge artikel 66 van Pro de WBP bij overtreding van de artikelen 27 en 28 enkel aan de verantwoordelijke een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, door verweerder zorgvuldig dient te worden nagegaan wie in voorkomende gevallen de verantwoordelijke is. In de Memorie van Toelichting bij artikel 1, onder d, van de WBP inzake het begrip verantwoordelijke (Tweede Kamer 1997-1998, 25892, nr. 3) wordt onder meer aangegeven dat in de publieke sector het krachtens het geldende staats- en bestuursrecht bevoegde bestuursorgaan als de verantwoordelijke geldt. Deze bevoegdheid, zo wordt aangegeven, is te vinden in de Grondwet en in de bestuursrechtelijke wetgeving. Daarbij wordt er op gewezen dat in dit kader in de eerste plaats de Awb in beeld komt en dat met het begrip “bestuursorgaan” bedoeld is aan te sluiten bij de in de Awb geregelde betekenis van dit begrip.
Nu meerdere bestuursorganen als ook (rechts)personen als verantwoordelijke in aanmerking kunnen komen, is het naar het oordeel van de rechtbank zaak dat verweerder in voorkomende gevallen ondubbelzinnig aangeeft wie hij als verantwoordelijke aanmerkt en dat ook in verweerders woordgebruik ervoor wordt gewaakt, dat hierover geen misverstanden kunnen ontstaan.
Ten aanzien van de registratie van rijbewijzen, heeft eiser verder gemotiveerd aangegeven dat de burgemeester hiervoor de verantwoordelijke is. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien waarom verweerder desondanks eiser aanmerkt als verantwoordelijke. Gelet ook op de hiervoor aangehaalde Memorie van Toelichting over het begrip verantwoordelijke, dient het beroep van eiser in zoverre gegrond te worden verklaard.
Ten aanzien van de verwerking van de gehandicaptenparkeerkaart merkt de rechtbank op dat verweerder in het bestreden besluit heeft aangegeven dat eiser terugkomt op een vrijwillige melding en dat niet is gebleken dat aan artikel 22 van Pro het Vrijstellingsbesluit Wbp is voldaan. Wat daar verder ook van zij, verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank slechts een bestuurlijke boete opleggen indien vaststaat dat er sprake is van een overtreding van de artikelen 27 en 28 van de WBP door eiser op dit punt. Nu dat laatste ten aanzien van de verwerking van de gehandicaptenparkeerkaart naar het oordeel van de rechtbank niet is komen vast te staan, kon verweerder niet zonder nader feitenonderzoek dan wel zonder nadere motivering stellen dat er sprake is van een overtreding en de betreffende bestuurlijke boete handhaven.
Ten aanzien van de grieven van eiser, inhoudende dat verweerder zonder voorafgaande begunstigingstermijn de bestuurlijke boete heeft opgelegd, dat de Regels voor boetevaststelling onvoldoende rekening houden met bestaande situaties met vele verwerkingen, en dat de concreet opgelegde boete geen rekening houdt met eisers omstandigheden en beperkte verwijtbaarheid, overweegt de rechtbank ten slotte als volgt.
De Regels voor boetevaststelling zijn beleidsregels van verweerder ten aanzien van de toepassing van de bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 66 van Pro de WBP.
Daarin is, voor zover hier relevant, onder “1. Inleiding”, het volgende aangegeven:
“De bevoegdheid van het CBP boetes op te leggen is een middel om naleving van de verplichtingen uit de WBP te bevorderen. ( ………). Met het publiceren van de Regels voor de boetevaststelling beoogt het CBP inzicht te verschaffen in de hoogte van de boetes die verantwoordelijken kunnen verwachten, in de redenen om in individuele gevallen geen boete op te leggen (…) .
In een aantal gevallen wordt geen boete opgelegd, zoals bij het ontbreken van verwijtbaarheid van betrokkene, in geval van een kennelijke vergissing of bij een geringe overtreding.
In andere situaties wordt afgezien van een boete, maar wordt wel een waarschuwing gegeven. Het afzien van een boete wordt verbonden aan het alsnog melden van de gegevensverwerking binnen een bepaalde termijn.
Onder “4. Geen boete, wel waarschuwing” is vervolgens, voor zover hier relevant, het volgende gesteld: “Indien het niet nakomen van de verplichtingen slechts in geringe mate aan de verantwoordelijke kan worden verweten, wordt volstaan met een waarschuwing. Hierbij dient vooral gedacht te worden aan situaties waarin de verantwoordelijke aantoonbaar reeds activiteiten ontplooit om de betreffende verwerking van persoonsgegevens in overeenstemming te brengen met een sector- of branchegebonden gedragscode en/of bedrijfsstandaard met de daarbij geldende voorwaarden en de verantwoordelijke voornemens is in de melding naar een standaardwerkwijze te verwijzen.”
De rechtbank overweegt dat verweerder, blijkens de hiervoor aangehaalde beleidsregels, met het opleggen van een bestuurlijke boete beoogt dat de naleving van de verplichtingen uit de WBP wordt bevorderd. De rechtbank merkt op dat verweerder daartoe overigens ook de middelen van de toepassing van bestuursdwang (artikel 65 van Pro de WBP) en de last onder dwangsom (artikel 5:32 van Pro de Awb) ter beschikking staan, waarbij een overtreder in de regel een begunstigingstermijn wordt en ook dient te worden gegeven om aan de overtredingen een einde te maken.
Verweerder heeft er echter voor gekozen om in de onderhavige situatie een (zwaardere) punitieve sanctie, de bestuurlijke boete, op te leggen. Ten tijde van het opleggen van de bestuurlijke boete was –weliswaar te laat- aan de meldingsplicht voor de betreffende verwerkingen voldaan.
De rechtbank is met eiser van oordeel dat verweerder in zijn correspondentie meer transparant naar eiser had mogen zijn over zijn voornemen van handhavend optreden in deze, nu uit de stukken in het dossier blijkt dat verweerder zich voornamelijk heeft uitgelaten in zeer algemene termen, zoals bijvoorbeeld over het op kunnen leggen van een bestuurlijke boete, en gedurende het onderzoekstraject niet nader duidelijk en specifiek aan eiser heeft aangegeven of en in hoeverre het onderzoek in zijn concrete situatie (onvermijdelijk) zal leiden tot het opleggen van een bestuurlijke boete en of dat in enig stadium eventueel en zo ja onder welke voorwaarden nog door eiser voorkomen had kunnen worden. Uit de correspondentie van eiser had verweerder ook kunnen blijken dat eiser zich gedurende het onderzoek, waaraan eiser overigens constructief heeft meegewerkt, niet realiseerde, dat aan het einde van het traject een bestuurlijke boete zou worden opgelegd. Omgekeerd geldt voor eiser dat hij ook eigener beweging zorg diende te dragen voor het tijdig voldoen aan zijn verplichtingen op grond van de WBP en zonodig verweerder had kunnen verzoeken uitstel te verlenen.
Het gaat te ver om te concluderen dat uit het voorgaande voortvloeit dat verweerder in dit geval in het geheel geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om boeten op te leggen.
Ten aanzien van het opleggen van de boete overweegt de rechtbank dat in de hiervoor aangehaalde beleidsregels door verweerder is aangegeven dat verweerder geringe verwijtbaarheid aanneemt in situaties waarin de verantwoordelijke aantoonbaar reeds activiteiten ontplooit om de betreffende verwerking van persoonsgegevens in overeenstemming te brengen met een sector- of branchegebonden gedragscode en/ of bedrijfsstandaard met de daarbij geldende voorwaarden.
Eiser heeft zowel in het kader van het uitbrengen van zijn zienswijze, als in bezwaar, waarvan de gronden in beroep zijn gehandhaafd, zich er op beroepen dat de implementatie van de WBP geschiedt door het omzetten van de GBA-registratie naar een Authentieke registratie, hetgeen volgens eiser heeft te gelden als een standaardwerkwijze. Voorts wijst eiser er op dat verweerder de verordening GBA en de Beheerregeling GBA heeft geregistreerd, zodat in die zin volgens eiser ook verwezen kan worden naar een sector- of branchegebonden standaard.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende inhoudelijk op deze beroepsgrond gereageerd in het bestreden besluit. Zonder nader feitenonderzoek dan wel zonder nadere motivering had verweerder hieraan niet voorbij mogen gaan. Immers, indien er sprake blijkt te zijn van een sector- of branchegebonden gedragscode en/ of bedrijfsstandaard, zal dit bij een overtreding als bedoeld in artikel 66 van Pro de WBP, volgens verweerders eigen Regels voor de boetevaststelling enkel mogen leiden tot een waarschuwing en het stellen van een begunstigingstermijn waarbinnen alsnog aan de niet nagekomen verplichtingen zal moeten worden voldaan. Het beroep van eiser is derhalve ook in dit opzicht gegrond.
De rechtbank overweegt ten overvloede nog ten aanzien van de regels voor de boetevaststelling, met eiser van mening te zijn dat onvoldoende tot uitdrukking komt hoe er omgegaan wordt met bestaande situaties waarin er sprake is van één verantwoordelijke met vele verwerkingen.
Dit klemt te meer nu verweerder met het publiceren van deze beleidsregels beoogt inzicht te verschaffen in de hoogte van de boetes die verantwoordelijken kunnen verwachten. Verweerder heeft er echter blijk van gegeven bij de toepassing van de beleidsregels zich van dit hiaat bewust te zijn en in voorkomende gevallen door middel van de hardheidsclausule de evenredigheid in acht te zullen nemen.
De rechtbank geeft verweerder in overweging te bezien of de beleidsregels op dit punt nog aanpassing behoeven voor de toekomst.
Nu het bestreden besluit in strijd is met het in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb bepaalde en in strijd is met artikel 66 van Pro de WBP, komt het voor vernietiging in aanmerking. Het beroep is gegrond.
De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald opgemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep van eiseres niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van eiser gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 644,- (zijnde de kosten van rechtsbijstand te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 273,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. E.J.A.M. Bakermans, Th.M. Schelfhout en C.M.W. Nobis (voorzitter) in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2005
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 22 februari 2005
KS
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.