Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 04 / 585 WAO K1
Inzake : Aannemingsbedrijf [bedrijf] B.V., gevestigd te [plaats], eiseres
tegen : De Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (locatie 's-Hertogenbosch), gevestigd te Amsterdam, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 27 april 2004,
kenmerk: 50-1219-2749 sofinr 2127.91.266.
Datum van behandeling ter zitting: 7 oktober 2004
I. PROCESVERLOOP
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 8 januari 2004 gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde loonsanctie naar vier maanden teruggebracht. Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26 lid 1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is [werknemer] in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Hij heeft daarvan geen gebruik gemaakt.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 7 oktober 2004, waar -zoals vooraf schriftelijk was medegedeeld- noch eiseres noch haar gemachtigde is verschenen, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door W.J.M.H. Lagerwaard.
De rechtbank heeft partijen meegedeeld dat de termijn om uitspraak te doen met zes weken is verlengd.
II. OVERWEGINGEN
De feiten
Op 10 januari 2003 is [werknemer] (de werknemer) wegens hartklachten uitgevallen uit zijn de functie van opperman in dienst van Aannemingsbedrijf [bedrijf] B.V (eiseres).
Bij besluit van 8 januari 2004 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat de aanvraag van de werknemer om een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), is afgewezen en dat eiseresses loondoorbetalingverplichting op grond van artikel 71a, negende lid, van de WAO wordt verlengd van 9 januari 2004 tot en met 8 oktober 2004, omdat eiseres onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht en geen deugdelijke grond heeft aangevoerd voor dit verzuim.
In het bezwaarschrift heeft de gemachtigde namens eiseres -onder meer- aangevoerd dat, gezien de contacten die eiseres met de werknemer onderhield, de informatie die zij ontving van de arbodienst, de psychische problematiek van de werknemer en het tijdstip waarop de medische beperkingen duidelijk werden, tijdig een reïntegratiebedrijf is ingeschakeld. In dit verband heeft de gemachtigde van eiseres gesteld dat het advies van haar bedrijfsarts van 26 maart 2003 wel is voorgesteld om een reïntegratiebedrijf in te schakelen, maar dat dit gezien de overige opmerkingen van de bedrijfsarts betrekking had op de toekomst, en voor dat moment geen betekenis had omdat tot 5 september 2003 geen duidelijkheid bestond over de belastbaarheid van de werknemer, zoals door een andere bedrijfsarts is bevestigd. Subsidiair is namens eiseres aangevoerd dat verweerder ten onrechte de duur van de loonsanctie heeft gesteld op 9 maanden.
Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, voor zover het de duur van de loondoorbetalingsverplichting betreft en heeft hij die duur alsnog op vier maanden gesteld, namelijk van 9 januari 2004 tot en met 8 mei 2004. Uit de heroverweging en de arbeidskundige rapportage van 21 april 2004, die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, volgt -onder meer- dat aan eiseres de loondoorbetalingsverplichting is opgelegd omdat hij beter toezicht had moeten houden op het werk en de kwaliteit van de arbodienst en hierin een sturende rol had moeten aannemen. Eiseresses bedrijfsarts heeft geen persoonlijk contact met de werknemer gehad. Hij had een minder afwachtende houding moeten aannemen en eerder dienen over te gaan tot onderzoek naar de belastbaarheid van de werknemer. Derhalve had ook het onderzoek van eiseres naar de mogelijkheden tot reïntegratie eerder in het ziektejaar kunnen geschieden. Volgens verweerder heeft voorts het aan de werknemer toestaan van een vakantie van 2 maanden in het buitenland zonder dat daarvoor een medische grond aanwezig was, onnodige vertraging opgeleverd.
Ter zitting van de rechtbank is namens verweerder nog uiteengezet dat weliswaar uit nader onderzoek is gebleken dat regulier werk voor de werknemer niet meer haalbaar was, maar dat eiseres niettemin tekort geschoten is in haar reïntegratie-inspanningen ten aanzien van het zogeheten tweede spoor, nu de werknemer in staat is geacht om licht werk in het kader van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) te verrichten en niet tijdig stappen in die richting zijn genomen. Volgens de gemachtigde van verweerder was eiseres op grond van artikel 8 van Pro de Wet op de (re)integratie van arbeidsgehandicapten (REA) verplicht om, gegeven het feit dat in haar bedrijf geen passende arbeid voorhanden is, te bevorderen dat de werknemer wordt ingeschakeld in het bedrijf van een andere werkgever (het tweede spoor voor reïntegratie). Daarbij heeft verweerders gemachtigde betoogd dat dit tweede spoor krachtens het toepasselijke invoeringsbepalingen op de werknemer van toepassing was, nu deze na 1 januari 2003 arbeidsongeschikt is geworden.
De gronden van het beroep
In het beroepsschrift heeft eiseres de gronden van haar bezwaarschrift gehandhaafd en benadrukt dat zij zich als een goed werkgeefster heeft gedragen door regelmatig contact met de werknemer te houden en door een vakantie toe te staan die werknemer nodig had vanwege zijn psychische klachten, die de arbodienst niet heeft onderkend. Eiseres heeft erop doen wijzen dat uit de inmiddels bekende gegevens blijkt dat de werknemer niet reëel integreerbaar is
Het oordeel van de rechtbank.
In dit geding is de vraag aan de orde of het bestreden besluit, gelet op de aangevoerde beroepsgronden, in rechte stand kan houden.
Algemeen
Verweerder heeft de aangevochten loonsanctie gegrond op artikel 71a van de WAO, dat is ingevoerd bij de Wet verbetering poortwachter (Wvp). In het negende lid van voornoemd artikel is bepaald dat bij het zonder deugdelijke grond niet nakoming van de in dat artikel (in de leden 1 tot en met 5) neergelegde reïntegratie-verplichtingen van administratief-technische aard (zoals het opstellen van een plan van aanpak en een reïntegratieverslag) of het verrichten van onvoldoende reïntegratie-inspanningen (welke niet nader zijn omschreven), een tijdvak wordt vastgesteld waarover de aanspraak op loondoorbetaling van de werknemer jegens de werkgever bij ziekte wordt verlengd (de loonsanctie). Krachtens de laatste volzin van het negende lid is dit tijdvak hoogstens 52 weken en wordt dit afgestemd op de aard en ernst van het verzuim alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren.
Artikel 71a hangt nauw samen met het, eveneens bij de Wvp ingevoerde, artikel 34a van de WAO, waarin is bepaald dat een aanvraag om WAO-uitkering vergezeld gaat van een reintegratieverslag, en dat verweerder aan de hand daarvan beoordeelt of de werkgever en de werknemer in redelijkheid hebben kunnen komen tot de reintegratie-inspanningen die zijn verricht. Voorts houdt artikel 34a onder meer in dat de aanvraag moet worden afgewezen als toepassing is gegeven aan artikel 71a, negende lid, van de WAO.
De verplichtingen van de eerste vijf leden van artikel 71a van de WAO zijn uitgewerkt in de Regeling procesgang eerste ziektejaar, Stcrt. 2002, 60. De inhoudelijke reïntegratie-inspanningen, welke in artikel 71a niet nader zijn omschreven, worden door verweerder beoordeeld aan de hand van de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter, Stcrt. 2002, 236. Bij de vaststelling van de duur van de loonsanctie hanteert verweerder de Beleidsregels verlenging loondoorbetaling poortwachter, Stcrt. 2003, 54 (Bvlp).
In de Bvlp is onder meer een indeling gemaakt naar aard en ernst van het verzuim, welke leidt tot vier categorieën: beperkte, ernstige, grove en uiterste nalatigheid. Voorts is bepaald dat de loondoorbetalingsperiode wordt vastgesteld op het tijdvak dat naar verwachting benodigd zal zijn om de werkgever in staat te stellen alsnog zijn reïntegratieverplichtingen volledig na te komen en voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten, doch ten minste op vier maanden. Bij beperkte nalatigheid wordt de loonbetalingsperiode steeds vastgesteld op vier maanden. In geval van ernstige, grove of uiterste nalatigheid beloopt de loondoorbetalingsperiode ten hoogste zes, respectievelijk negen of twaalf maanden. Verder is de Bvlp nog voorzien in de mogelijkheid van verlenging van de loonsanctie met ten minste twee maanden.
De Bvlp vormen een uitwerking van de het negende lid van artikel 71a van de WAO en dienen in het bijzonder te beantwoorden aan de in de laatste volzin van dat artikellid voorgeschreven afstemming op de aard en ernst van het verzuim, alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten.
Voor de betekenis en reikwijdte van de omschrijving van die wettelijke afstemmingsverplichting zijn aanknopingspunten te vinden in de wetsgeschiedenis. In het oorspronkelijke ontwerp van de Wvp had artikel 71a slechts betrekking op de daarin omschreven administratief-technische reïntegratie-verplichtingen en schreef de laatste volzin enkel afstemming op de aard en ernst van het verzuim voor. Volgens de Memorie van Toelichting (TK 27678, nr.3) bij de oorspronkelijke tekst heeft de beoogde afstemming op de aard en de ernst van verzuim als achtergrond dat formele gebreken sneller te herstellen zijn dan inhoudelijke tekortkomingen van het plan van aanpak of reïntegratieverslag, en zijn genoemde aard en de ernst bepalend voor de termijn die nodig is voor herstel van het verzuim. Nadien is aan het wetsontwerp in artikel 71a, negende lid, van de WAO toegevoegd dat ook bij onvoldoende reïntegratie-inspanningen een loonsanctie wordt opgelegd (TK 27678, nr. 6) en vervolgens is bij amendement (TK 26678 nr. 16) de wettelijke omschrijving van de afstemmingsverplichting uitgebreid met de zinsnede “alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren”. In de Memorie van Antwoord (EK 27678, nr. 37a) is nog aangegeven dat indien duidelijk is dat reïntegratie-inspanningen zinloos zijn, verlenging van de loondoorbetalingsplicht niet in de rede ligt.
De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het in artikel 71a, negende lid, van de WAO noemen van de aard en ernst van het verzuim geen wezenlijk andere betekenis heeft dan de verwijzing naar de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten, zodat de wettelijke afstemmingsverplichting er in haar geheel toe strekt om de duur van de loonsanctie te doen overeenstemmen met de termijn die in de gegeven omstandigheden nodig is om het tekort aan reïntegratie-inspanningen te compenseren. Daaruit volgt in de eerste plaats dat de wettelijke regeling van de loonsanctie geen bestraffend maar een reparatoir karakter heeft en derhalve als herstelsanctie moet worden gekarakteriseerd. Verder impliceert die wettelijke verplichting dat in ieder individueel geval aan de hand van de concrete omstandigheden zal moeten worden beoordeeld welke periode van loondoorbetaling is aangewezen, hetgeen overigens het beleidsmatig hanteren van nadere criteria en een zekere standaardisering niet uitsluit. Nu het zeer wel denkbaar is dat in bepaalde gevallen binnen vier maanden, dan wel -in geval van verdere verlenging- binnen twee maanden, alsnog de nagelaten activiteiten worden verricht, brengt dit tevens met zich mee dat in elk geval de onderdelen van de Bvlp buiten toepassing moeten blijven waarin is bepaald dat de minimumduur van de loonsanctie vier maanden respectievelijk twee maanden bedraagt. Ook houdt de wettelijke afstemmingsverplichting naar het oordeel van de rechtbank in dat slechts een loonsanctie kan worden opgelegd als er een reële, groter dan louter hypothetische, kans op daadwerkelijke reïntegratie bestaat.
De rechtbank is ten slotte van oordeel dat uit artikel 71a, bezien in samenhang met artikel 34a van de WAO, kan worden afgeleid dat verweerder niet als beoordelingsmaatstaf dient te hanteren of de door de werkgever verrichte reïntegratie-inspanningen optimaal zijn geweest, maar moet beoordelen of die inspanningen overeenkomen met hetgeen van de werkgever in het concrete geval in redelijkheid verwacht mag worden, gelet op zijn reïntegratietaak als neergelegd in -onder meer- de artikelen 8 en 9 van de Wet REA. Verweerder mag daarbij voormelde beleidsregels hanteren, voor zover althans deze in overeenstemming zijn met de toepasselijke wettelijke bepalingen.
Overwegingen ten aanzien van het voorliggende geval
In dit concrete geval heeft verweerder eiseres in het bijzonder tegengeworpen dat de bedrijfsarts van haar arbodienst zich te afwachtend heeft opgesteld en er te laat toe overgegaan is om de beperkingen van de werknemer te beoordelen, zodat het eveneens te laat tot vervolgstappen in de richting van reïntegratie is gekomen. Ook had eiseres volgens verweerder niet mogen toestaan dat de werknemer -in verband met door hem gesteld psychisch lijden- twee maanden met vakantie naar het buitenland ging. Deze standpunten berusten op een arbeidskundige rapportage en zijn onderschreven door de bezwaararbeidsdeskundige, mede op basis van de informatie welke van de arbodienst van eiseres is verkregen. De rechtbank acht voor de aldus tot stand gekomen visie van verweerder echter geen toereikende basis aanwezig, nu het gaat om aspecten van medische aard, maar door verweerder geen medisch onderzoek ter zake is ingesteld.
De rechtbank acht zulks niet in overeenstemming met het vereiste van zorgvuldige voorbereiding van besluiten en constateert bovendien dat dit in strijd is met het verweerder beleidsregels als opgenomen in het Reglement behandeling bezwaarschriften Lisv 2001, waarvan artikel 11 bepaalt Pro dat beoordeling van de medische aspecten van het bezwaar plaatsvindt door een verzekeringsarts. Hoewel de rechtbank onderkent dat de bedrijfsarts zich passief heeft opgesteld, hetgeen op zichzelf ontegenzeglijk voor risico van eiseres komt, kan zij derhalve niet als vaststaand aannemen dat op een eerder tijdstip tot nadere reïntegratie-inspanningen had moeten worden overgegaan.
Gelet op hetgeen onder meer in de Regeling van 21 december 2001, Stcrt. 2002, 2 is bepaald omtrent de inwerkingtreding van het in het kader van de Wvp gewijzigde artikel 8 van Pro de Wet REA, is de rechtbank wel met verweerder van oordeel dat eiseres, nu de werknemer na 1 januari 2003 arbeidsongeschikt is geworden, in dit geval op basis van genoemd artikel 8 verplicht Pro was om te bevorderen dat de werknemer arbeid bij een andere werkgever zou kunnen krijgen (het tweede spoor).
Eiseres heeft door de inschakeling van het reïntegratiebedrijf, dat de mogelijkheden van de werknemer om elders werk te vinden heeft onderzocht, in zoverre ook het tweede spoor bewandeld. Het onderzoek van dat bedrijf heeft geresulteerd in de conclusie dat de werknemer in de toekomst nog slechts licht werk zou kunnen doen en dat plaatsing in WSW-arbeid een mogelijke optie was om dat te realiseren. Daarbij is evenwel meteen opgemerkt dat nadere informatie over de psychische belastbaarheid van de werknemer vereist is om enige kans van slagen op reïntegratie te kunnen aannemen. Mede gelet op de latere arbeidskundige rapportage van 23 maart 2004 waaruit hetzelfde beeld naar voren komt, kan dan ook niet zonder nader onderzoek worden beoordeeld of plaatsing in WSW-verband een reële kans van slagen had dan wel dat er anderszins sprake was van een groter dan hypothetische kans op inschakeling in arbeid.
De rechtbank acht zodanig nader onderzoek in dit geval aangewezen, aangezien zij, zoals gezegd, van oordeel is dat in geval van het bestaan van een louter hypothetische kans op reïntegratie het opleggen van een sanctie in strijd zou zijn met de afstemmingsverplichting van het negende lid van artikel 71a van de WAO, welke bepaling, zoals ook in de eerdergenoemde passage uit de wetsgeschiedenis is benadrukt, impliceert dat er iets te herstellen valt. Ook op dit punt is het onderzoek van verweerder derhalve tekort geschoten.
De rechtbank merkt nog op dat, zelfs als eerder dan eind september 2004 nadere activiteiten zouden hebben kunnen plaatsvinden en er sprake zou zijn van een groter dan louter hypothetische kans op reïntegratie, dat nog niet betekent dat voor het herstel van het verzuim een periode van vier maanden na 8 januari 2004 nodig was. Ook dat zal moeten worden beoordeeld op basis van de concrete feiten van dit geval, die echter door verweerder onvoldoende in kaart zijn gebracht.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit wegens het ontbreken van een voldoende zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering, zodat de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb geschonden zijn, in rechte geen stand kan houden.
De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt 1,00 punt toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1,00.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 322,00 (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen;
bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen aan eiseres het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 273,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. Th.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van mr. M.J.H. van den Hombergh als griffier en in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2005
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 25 januari 2005.
KS
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.