Uitspraak
RECHTBANK Roermond
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 04 / 1156 ALGEM K1
Inzake : VOF [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres,
tegen : de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (locatie Venlo), gevestigd te Amsterdam, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 15 september 2004,
kenmerk: B&B/JvS/2.779077.0000.
Datum van behandeling ter zitting: 22 april 2005.
I. PROCESVERLOOP
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 13 mei 2004 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26 lid 1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is [wrekneemster] (werkneemster) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Zij heeft daarvan geen gebruik gemaakt.
Op 4 april 2005 zijn namens eiseres de gronden van het beroep aangevuld en is een nader stuk ingezonden, waarvan afschriften aan verweerder zijn gestuurd.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 22 april 2004, waar -zoals vooraf schriftelijk was medegedeeld- noch eiseres noch haar gemachtigde is verschenen, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door H. Reutelingsperger.
II. OVERWEGINGEN
De feiten
Op 4 juni 2003 is [werkneemster] (de werkneemster) in verband met een schouderaandoening uitgevallen uit haar functie van oogstmedewerkster in een rozenkwekerij.
Naar aanleiding van het door eiseres ingestuurde reïntegratieverslag heeft de arbeidsdeskundige van verweerder, J.J. Holthuijsen, bij brief van 24 maart 2004 ter completering van dat verslag een drietal vragen aan eiseres gericht. De eerste twee van die vragen zijn in de loop van april 2004 naar genoegen van de arbeidsdeskundige beantwoord. De derde vraag echter, gericht op nadere informatie over de (enkele) mededeling van eiseres dat een reïntegratiebedrijf is ingeschakeld, is onbeantwoord gebleven.
Bij besluit van 13 mei 2004 heeft verweerder vervolgens aan eiseres meegedeeld dat de aanvraag van de werkneemster om een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), is afgewezen en dat de loondoorbetalingverplichting van eiseres op grond van artikel 71a, negende lid, van de WAO wordt verlengd (een zogeheten loonsanctie) omdat eiseres onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht en geen deugdelijke grond heeft aangevoerd voor dit verzuim. Zulks over de periode van 2 juni 2004 tot en met 2 oktober 2004, welke duur is afgestemd op de aard en ernst van het verzuim en de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten.
In het bezwaarschrift zijn namens eiseres een groot aantal grieven van principiële aard tegen de toegepaste regelgeving aangevoerd. Voorts is aangegeven dat weliswaar door de arbeidskundige van verweerder in het kader van de beoordeling van de reïntegratie-inspanningen van verweerder een aantal vragen zijn gesteld waarvan er één niet is beantwoord, maar dat uit de verstrekte informatie voldoende was af te leiden dat eiseres aan haar verplichtingen ten aanzien van bemiddeling naar een andere werkgever had voldaan, zodat er geen grondslag voor het opleggen van een sanctie was. Bij aanvullend bezwaarschrift is nog aangevoerd dat verweerder er ten onrechte van uitgegaan is dat het zogeheten tweede spoor niet is ingezet en dat bovendien voor eiseres in dit geval de verplichting om dat spoor te volgen nog niet bestond.
Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit, waarvan deel uitmaakt de rapportage van de bezwaararbeidsdeskundige A.A.J.M. Kamp van 24 augustus 2004, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en heeft hij de duur van de verlengde loondoorbetalingsverplichting gehandhaafd op vier maanden. Ter motivering heeft verweerder aangegeven dat weliswaar door een tegenstrijdigheid in de brief van 24 maart 2004 wat betreft de gestelde termijn daarover enige onduidelijkheid zou kunnen bestaan, maar dat de arbeidsdeskundige tot 5 mei 2004 heeft gewacht om zijn rapportage op te stellen en aldus voldoende gelegenheid heeft gegeven om de gevraagde gegevens aan te leveren. Nu pas op 4 augustus 2004 stukken zijn verstrekt, bestaande uit het arbeidsinpassingsplan van het reïntegratiebedrijf van 18 maart 2004, waaruit blijkt dat het tweede spoor daadwerkelijk is ingezet, is verweerder van opvatting dat de verlengde loondoorbetalingsverplichting bij het primaire besluit van 13 mei 2004 terecht is opgelegd en moet worden gehandhaafd. In het verweerschrift is daaraan nog toegevoegd dat, indien de op 24 maart 2004 gevraagde gegevens, voor het nemen van het primaire besluit bekend zouden zijn geweest, geen verlengde loondoorbetalingsverplichting zou zijn opgelegd. Verweerder is voorts gebleven bij zijn standpunt dat eiseres in dit geval verplicht was om spoor 2 te volgen.
De gronden van het beroep
In het beroepsschrift heeft eiseres de gronden van haar bezwaarschrift gehandhaafd. Voorts is benadrukt dat in de rapportage van de bezwaararbeidsdeskundige welke onderdeel vormt van het bestreden besluit, is onderkend dat wel degelijk daadwerkelijk en tijdig spoor 2 is ingezet en dat daarmee niet is te rijmen dat de loonsanctie niettemin is gehandhaafd. In het aanvullend beroepschrift is namens eiseres nog gesteld -naar de rechtbank begrijpt- dat, nu het gaat om een herstelsanctie per definitie niet kan worden gesanctioneerd wegens het te laat voldoen aan een verplichting, aangezien geen herstel meer mogelijk is van een reeds vervulde verplichting.
Namens eiseres is de rechtbank nog verzocht om haar op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb in aanmerking te brengen voor schadevergoeding ten laste van verweerder.
Het oordeel van de rechtbank.
In dit geding is de vraag aan de orde of het bestreden besluit, gelet op de aangevoerde beroepsgronden, in rechte stand kan houden.
Algemeen
Verweerder heeft de aangevochten loonsanctie gegrond op artikel 71a van de WAO, dat is ingevoerd bij de Wet verbetering poortwachter (Wvp). In het negende lid van voornoemd artikel is bepaald dat bij het zonder deugdelijke grond niet nakomen van de in dat artikel (in de leden 1 tot en met 5) neergelegde reïntegratie-verplichtingen van administratief-technische aard (zoals het opstellen van een plan van aanpak en een reïntegratieverslag) of het verrichten van onvoldoende reïntegratie-inspanningen, een tijdvak wordt vastgesteld waarover de aanspraak op loondoorbetaling van de werkneemster jegens de werkgever bij ziekte wordt verlengd (de loonsanctie). Krachtens de laatste volzin van het negende lid is dit tijdvak hoogstens 52 weken en wordt dit afgestemd op de aard en ernst van het verzuim alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren.
Artikel 71a hangt nauw samen met het, eveneens bij de Wvp ingevoerde, artikel 34a van de WAO, waarin is bepaald dat een aanvraag om WAO-uitkering vergezeld gaat van een reintegratieverslag, en dat verweerder aan de hand daarvan beoordeelt of de werkgever en de werkneemster in redelijkheid hebben kunnen komen tot de reintegratie-inspanningen die zijn verricht. Voorts houdt artikel 34a onder meer in dat de aanvraag moet worden afgewezen als toepassing is gegeven aan artikel 71a, negende lid, van de WAO.
De verplichtingen van de eerste vijf leden van artikel 71a van de WAO zijn uitgewerkt in de Regeling procesgang eerste ziektejaar, Stcrt. 2002, 60. De inhoudelijke reïntegratie-inspanningen, welke in artikel 71a niet nader zijn omschreven, worden door verweerder beoordeeld aan de hand van de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter, Stcrt. 2002, 236. Bij de vaststelling van de duur van de loonsanctie hanteert verweerder de Beleidsregels verlenging loondoorbetaling poortwachter, Stcrt. 2003, 54 (Bvlp).
In de Bvlp is onder meer een indeling gemaakt naar aard en ernst van het verzuim, welke leidt tot vier categorieën: beperkte, ernstige, grove en uiterste nalatigheid. Voorts is bepaald dat de loondoorbetalingsperiode wordt vastgesteld op het tijdvak dat naar verwachting benodigd zal zijn om de werkgever in staat te stellen alsnog zijn reïntegratieverplichtingen volledig na te komen en voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten, doch ten minste op vier maanden. Bij beperkte nalatigheid wordt de loonbetalingsperiode steeds vastgesteld op vier maanden. In geval van ernstige, grove of uiterste nalatigheid beloopt de loondoorbetalingsperiode ten hoogste zes, respectievelijk negen of twaalf maanden. Verder is in de Bvlp nog voorzien in de mogelijkheid van verlenging van de loonsanctie met ten minste twee maanden.
De Bvlp vormen een uitwerking van het negende lid van artikel 71a van de WAO en dienen in het bijzonder te beantwoorden aan de in de laatste volzin van dat artikellid voorgeschreven afstemming op de aard en ernst van het verzuim, alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten.
Voor de betekenis en reikwijdte van de omschrijving van die wettelijke afstemmingsverplichting zijn aanknopingspunten te vinden in de wetsgeschiedenis. In het oorspronkelijke ontwerp van de Wvp had artikel 71a slechts betrekking op de daarin omschreven administratief-technische reïntegratie-verplichtingen en schreef de laatste volzin enkel afstemming op de aard en ernst van het verzuim voor. Volgens de Memorie van Toelichting (TK 27678, nr.3) bij de oorspronkelijke tekst heeft de beoogde afstemming op de aard en de ernst van verzuim als achtergrond dat formele gebreken sneller te herstellen zijn dan inhoudelijke tekortkomingen van het plan van aanpak of reïntegratieverslag, en zijn genoemde aard en de ernst bepalend voor de termijn die nodig is voor herstel van het verzuim. Nadien is aan het wetsontwerp in artikel 71a, negende lid, van de WAO toegevoegd dat ook bij onvoldoende reïntegratie-inspanningen een loonsanctie wordt opgelegd (TK 27678, nr. 6) en vervolgens is bij amendement (TK 26678 nr. 16) de wettelijke omschrijving van de afstemmingsverplichting uitgebreid met de zinsnede “alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren”. In de Memorie van Antwoord (EK 27678, nr. 37a) is nog aangegeven dat indien duidelijk is dat reïntegratie-inspanningen zinloos zijn, verlenging van de loondoorbetalingsplicht niet in de rede ligt.
De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het in artikel 71a, negende lid, van de WAO noemen van de aard en ernst van het verzuim geen wezenlijk andere betekenis heeft dan de verwijzing naar de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten, zodat de wettelijke afstemmingsverplichting er in haar geheel toe strekt om de duur van de loonsanctie te doen overeenstemmen met de termijn die in de gegeven omstandigheden nodig is om het tekort aan reïntegratie-inspanningen te compenseren. Daaruit volgt in de eerste plaats dat de wettelijke regeling van de loonsanctie geen bestraffend maar een reparatoir karakter heeft en derhalve als herstelsanctie moet worden gekarakteriseerd. Verder impliceert die wettelijke verplichting dat in ieder individueel geval aan de hand van de concrete omstandigheden zal moeten worden beoordeeld welke periode van verlengde loondoorbetaling is aangewezen, hetgeen overigens het beleidsmatig hanteren van nadere criteria en een zekere standaardisering niet uitsluit. Nu het zeer wel denkbaar is dat in bepaalde gevallen binnen vier maanden, dan wel -in geval van verdere verlenging- binnen twee maanden, alsnog de nagelaten activiteiten worden verricht, brengt dit tevens met zich mee dat in elk geval de onderdelen van de Bvlp buiten toepassing moeten blijven waarin is bepaald dat de minimumduur van de loonsanctie vier maanden respectievelijk twee maanden bedraagt. Ook houdt de wettelijke afstemmingsverplichting naar het oordeel van de rechtbank in dat een herstelperiode slechts aan de orde is als er een reële, groter dan louter hypothetische, kans op daadwerkelijke reïntegratie bestaat.
De rechtbank is verder van oordeel dat uit artikel 71a, bezien in samenhang met artikel 34a van de WAO, kan worden afgeleid dat verweerder niet als beoordelingsmaatstaf dient te hanteren of de door de werkgever verrichte reïntegratie-inspanningen optimaal zijn geweest, maar moet beoordelen of die inspanningen overeenkomen met hetgeen van de werkgever in het concrete geval in redelijkheid verwacht mag worden, gelet op zijn reïntegratietaak als neergelegd in -onder meer- de artikelen 8 en 9 van de Wet REA. Verweerder mag daarbij voormelde beleidsregels hanteren, voor zover althans deze in overeenstemming zijn met de toepasselijke wettelijke bepalingen.
Overwegingen ten aanzien van het voorliggende geval
De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseres feitelijk nog voor het primaire besluit een reïntegratiebedrijf heeft ingeschakeld om de mogelijkheden van de werkneemster bij andere werkgever te onderzoeken en haar daarbij te begeleiden. Verweerder heeft in verband daarmee te kennen gegeven dat, achteraf bezien, geen grond bestaat voor een loonsanctie en dat deze, indien voormeld gegeven voor het nemen van het primaire besluit bekend zou zijn geweest, achterwege zou zijn gebleven. Verweerder is echter tevens van opvatting dat uitgaande van de destijds bekende gegevens terecht het standpunt is ingenomen dat er sprake was van onvoldoende reïntegratie-inspanningen en dat de nadien verkregen informatie geen reden vormt om de eenmaal opgelegde sanctie te herroepen.
Uit het voorgaande volgt dat feitelijk geen sprake is geweest van onvoldoende reïntegratie-inspanningen, maar dat eiseres wel nalatig is geweest om haar administratieve verplichtingen ingevolge artikel 71a van de WAO wat betreft het verstrekken van een reïntegratieverslag volledig na te komen. Aldus berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering en komt dit reeds daarom voor vernietiging in aanmerking
Nu het voorgaande tevens betekent dat er op basis van overtreding van een administratieve verplichting toch grond was voor het opleggen van een loonsanctie, staat de rechtbank, met het oog op de mogelijkheid om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, nog stil bij de vraag of in dit geval -als de juiste sanctiegrond was toegepast- bij toetsing aan de afstemmingsverplichting van artikel 71a, negende lid, van de WAO een loonsanctie van vier maanden had kunnen worden opgelegd. De rechtbank komt te dien aanzien tot de conclusie dat in dit geval een sanctie van vier maanden niet in strijd is met die wettelijke afstemmingsbepaling, nu verweerder juist als gevolg van de nalatigheid van eiseres over onvoldoende informatie beschikte om bij het nemen van het primaire besluit te beoordelen welke hersteltermijn in de omstandigheden van het geval nodig was. De onduidelijkheid op dat punt dient dan ook voor risico van eiseres te komen en mag niet ten nadele van de werkneemster uitpakken. In een dergelijke situatie acht de rechtbank het voorts in de rede te liggen om mede rekening te houden met de, met een loonsanctie samenhangende, termijn van dertien weken van artikel 34a, vierde lid, onder a, van de WAO, zodat een sanctietermijn die slechts een maand langer duurt gerechtvaardigd is. Nu voorts in het voorgaande besloten ligt dat de overige grieven van eiseres niet tot een andere beslissing kunnen leiden, ziet de rechtbank dan ook aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Naar aanleiding van het verzoek van eiseres om toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb overweegt de rechtbank dat dit niet voor toewijzing in aanmerking komt, nu de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten. In verband daarmee acht de rechtbank evenmin grond aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten die in de bezwaarfase zijn gemaakt, nu daarvoor -voor zover voor deze zaak van belang- ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voorwaarde is dat het primaire besluit wordt herroepen, waarvan in casu geen sprake is.
De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt 1,00 punt toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald opgemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1,00.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 322,00 (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen;
bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen aan eiseres het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 273,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. Th.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van mr. M.J.H. van den Hombergh als griffier en in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2005.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 9 juni 2005.
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.