Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank inzake toepassing van artikel 8:84 en 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht.
Procedurenr. : 05 / 1133 WW44 V1 en 05/1132
Inzake : [verzoekers], wonende te [woonplaats], verzoekers,
tegen : Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Echt-Susteren, te Echt, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit ter zake waarvan een voorlopige voorziening wordt gevraagd:
De brief d.d. 29 juni 2005,
kenmerk: 2005/5459.
Datum van behandeling ter zitting: 2 september 2005.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 31 januari 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder], hierna te noemen vergunninghouder, vergunning verleend voor het bouwen van een dierenverblijf, voeder- en gereedschappenopslag op het adres [adres] te [woonplaats].
Tegen dit besluit is door verzoekers bij schrijven van 3 maart 2005 een bezwaarschrift op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend bij verweerder. Bij schrijven van 16 maart 2005 heeft verzoeker zich tot de voorzieningenrechter van deze rechtbank gewend met het verzoek ter zake een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb.
Bij uitspraak van 31 maart 2005 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het besluit van 31 januari 2005 geschorst tot zes weken nadat het besluit op bezwaar is genomen.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 23 juni 2005, verzonden op 29 juni 2005, heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 31 januari 2005 ongegrond verklaard en dat besluit met een aanvullende motivering gehandhaafd.
Tegen dit besluit is door verzoekers bij schrijven van 5 augustus 2005 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Tevens hebben zij verzocht ter zake een voorlopige voorziening te treffen ex artikel 8:81 van de Awb.
Met toepassing van artikel 8:26 van de Awb is vergunninghouder in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:83 van de Awb ingezonden stukken zijn in afschrift aan de overige partijen gezonden.
Het verzoek is behandeld ter zitting van de voorzieningenrechter van 2 september 2005, waar verzoekers in persoon zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. H.B.J. Reijnders, advocaat te Weert. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Scheepers. Namens vergunninghouder is verschenen zijn zoon [zoon vergunninghouder].
II. OVERWEGINGEN
Feiten
Bij brief van 11 augustus 2004 heeft (thans) vergunninghouder aan verweerder verzocht vrijstelling te verlenen ten behoeve van het bouwen van een verblijf voor dieren, voeder- en gereedschapopslag op het perceel, kadastraal bekend als sectie […], nr. […] te [woonplaats], gemeente Echt?Susteren.
Het bouwplan is -althans grotendeels- gesitueerd in het bestemmingsplan “Buitengebied” en op het betreffende perceel rust de bestemming “Agrarisch gebied, klasse B”, inhoudende:
De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor agrarische bedrijfsvoering ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven, met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, agrarische bedrijfswoningen, andere bouwwerken andere werken en open erven, voor het behoud en de bescherming van de landschappelijke en cultuur-historische waarden van de gronden, welke op de kaart nader zijn aangeduid met “oevers met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde” en “archeologisch monument”, alsmede voor ruiterpaden.
In de bebouwingsbepalingen in artikel 3, lid B I, van de bestemmingsplanvoorschriften is, voor zover thans relevant, bepaald dat op de aldus bestemde gronden, (…) uitsluitend bouwwerken ten dienste van genoemde bestemmingen mogen worden gebouwd, met dien verstande dat de gebouwen en andere bouwwerken uitsluitend binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsvlakken mogen worden gebouwd op een afstand van 5 meter uit de perceelsgrenzen. Voor zover het betreft bedrijfsgebouwen zoals melkstallen, kapschuren en schuilgelegenheden (…) kan een zogenoemde binnenplanse vrijstelling worden verleend.
Op 16 november 2004 heeft verweerder vergunninghouder meegedeeld dat vrijstelling wordt verleend van de op het perceel rustende bestemming ten behoeve van het oprichten van een dierenverblijf annex gereedschapsberging van een oppervlakte van ten hoogste 50 m2. Op 27 december 2004 heeft vergunninghouder vervolgens een aanvraag ingediend ter verkrijging van een bouwvergunning voor het oprichten van het voormelde bouwwerk. Bij besluit van 31 januari 2005, verzonden op 2 februari 2005, is, gelet op de op 16 november 2004 verleende vrijstelling, de gevraagde bouwvergunning verleend.
Bij bezwaarschrift van 3 maart 2005 heeft verzoeker –mede namens zijn echtgenote- tegen deze bouwvergunning aangevoerd dat hij vreest als gevolg van het oprichten van een dierenverblijf op enkele meters afstand van zijn tuin overlast van stank en insecten te ondervinden. Bovendien heeft verzoeker aangegeven te vrezen dat vergunninghouder een veehouderij van een meer dan hobby-matig karakter zal gaan exploiteren. Voorts heeft verzoeker gewezen op dreigende afwijking van het bouwplan voor zover het betreft de voorziene en feitelijk gerealiseerde toegangsweg, hetgeen zou leiden tot schending van privacy.
De eerste uitspraak van de voorzieningenrechter
Naast zijn bezwaar heeft verzoeker heeft tevens aan de voorzieningenrechter verzocht om de verleende bouwvergunning op grond van artikel 8:81 van de Awb te schorsen. Dat verzoek is uitgemond in een uitspraak van de voorzieningenrechter, die is gedaan op 31 maart 2005. Daarin is als volgt overwogen.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 19, derde lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) kunnen burgemeester en wethouders in bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen, vrijstelling verlenen van het verbod om ter plaatse, buiten op de kaart aangegeven bebouwingsoppervlakken, een bijgebouw op te richten anders dan ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering. De algemene maatregel van bestuur waarop wordt gedoeld is het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro). In artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, van het Bro is bepaald dat voor de toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO in aanmerking komen, een (…) bijgebouw bij een woongebouw in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft.
In artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet is bepaald dat de verlening van de vrijstelling geacht wordt voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb deel uit te maken van de beschikking waarop deze betrekking heeft. Derhalve acht heeft de voorzieningenrechter zich bevoegd geacht in het kader van de toetsing van de aangevochten bouwvergunning, mede een voorlopig oordeel uit te spreken over de op 16 november 2004 verleende vrijstelling. Bij de beoordeling van het vrijstellingsbesluit is de voorzieningenrechter allereerst ingegaan op de vraag of verweerder bevoegd was over te gaan tot het verlenen van vrijstelling als hier aan de orde.
In artikel 1, de begripsbepalingen, van het vigerende bestemmingsplan is onder 2d. bepaald dat onder een bijgebouw wordt verstaan: uitsluitend een huishoudelijke berg- of werkruimte, garage of carport.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 15 september 2004, LJN: AR2208 en AB 2004, 356, waarin is neergelegd dat voor de toepassing van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, van het Bro de definitie van een bijgebouw in het bestemmingsplan boven de in de jurisprudentie ontwikkelde omschrijving van het begrip bijgebouw gaat, is de rechter tot het voorlopige oordeel gekomen dat het bouwplan met betrekking tot een dierenverblijf, voeder- en gereedschappenopslag als thans aan de orde, niet voldoet aan deze in het bestemmingsplan opgenomen definitie, welke een zeer beperkte invulling van het begrip bijgebouw impliceert. Nu verweerder bij de toepassing van voormeld onderdeel van het Bro is uitgegaan van de in de jurisprudentiële omschrijving van bijgebouw heeft verweerder daarmee naar het oordeel van de rechter een verkeerde maatstaf aangelegd. Uit de voorhanden gegevens is voorts niet af te leiden dat het bouwplan voldoet aan de definitiebepaling van het bestemmingsplan. Dat het bouwplan in de visie van verweerder ondergeschikt is aan en ten dienste staat van de woning, maakt het immers nog niet tot een huishoudelijke berg- of werkruimte. Bovendien heeft verweerder een relatie gelegd met de kennelijke plannen van vergunninghouder om het betreffende perceel in te richten als hoogstamfruit boomgaard, waardoor het te minder verdedigbaar wordt dat het bouwplan moet worden aangemerkt als bijgebouw in de zin van de bestemmingsplanbepalingen.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 31 maart 2005 tot het voorlopig oordeel gekomen dat verweerder aan voormeld samenstel van bepalingen van de WRO en het Bro niet de bevoegdheid kon ontlenen om over te gaan tot het verlenen van de aan de orde zijnde vrijstelling en dat dientengevolge ook de verleende bouwvergunning niet de aan de rechter toekomende voorlopige toets kon doorstaan. De voorzieningenrechter heeft daarbij voorts overwogen dat, voor zover bij het te nemen besluit op bezwaar ruimte aanwezig is om het geconstateerde gebrek te herstellen dan wel een ander onderdeel van artikel 19 van de WRO als vrijstellingsgrond te gebruiken, niet is gebleken dat de belangen van verzoeker bij de verlening van de vrijstelling zijn meegewogen. In dat geval dienen met name de belangen van vergunninghouder bij de gekozen locatie en de afstand tot de perceelsgrens met verzoeker af te wegen tegen de door verzoeker naar voren gebrachte nadelen. De voorzieningenrechter heeft daarom bij de uitspraak van 31 maart 2005 de verleende vrijstelling en bouwvergunning geschorst tot zes weken nadat het besluit op bezwaar is genomen.
Het bestreden besluit
De commissie bezwaarschriften heeft geadviseerd tot gegrondverklaring van het bezwaar, waarbij zij zich heeft verenigd met het eerdere oordeel van de voorzieningenrechter dat op basis van de eerdergenoemde uitspraak van de ABRvS van 15 september 2004 moet worden uitgegaan van de definitie van bijgebouw van het bestemmingsplan en dat het bouwplan niet voldoet aan die beperkte omschrijving. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder evenwel dat advies niet gevolgd en is hij bij zijn standpunt gebleven dat zich een situatie als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO, in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, van het Bro voordoet waarin vrijstelling van het bestemmingsplan kan worden gegeven.
De rechter begrijpt het standpunt van verweerder aldus dat hij van opvatting is dat bij een buitenplanse vrijstelling als de onderhavige tevens mag worden afgeweken van de begripsbepalingen van het bestemmingsplan, zodat een beperkte definitie van bijgebouw niet in de weg staat aan de toepasselijkheid van het betrokken onderdeel van artikel 20 van het Bro. Volgens verweerder is voor een andere opvatting geen steun te vinden in de tekst of toelichting op het Bro. Verweerder wijst er voorts op dat het oordeel van de voorzieningenrechter en de commissie zou impliceren dat de toepassing van dat onderdeel van artikel 20 van het Bro beperkt zou blijven tot bouwplannen die niet voldoen aan de bebouwingsvoorschriften, terwijl bouwplannen die niet voldoen aan de gebruiksbepalingen, in die visie slechts met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO zouden kunnen worden toegestaan. Zulks kan naar de overtuiging van verweerder niet de bedoeling van de wetgever geweest zijn. Verweerder is voorts van mening dat de uitspraak van de ABRvS van 15 september 2004 betrekking had op een casus die wezenlijk verschilt van de onderhavige, nu het in de door de ABRvS berechte zaak ging om een begripsomschrijving in het bestemmingsplan die ruimer is dan de in de jurisprudentie gehanteerde omschrijving terwijl in het voorliggende geval het omgekeerde het geval is.
Verweerder heeft in het bestreden besluit voorts overwogen dat het bouwplan ook overigens voldoet aan het betrokken onderdeel van artikel 20 van het Bro, nu het gaat om een bijgebouw dat in de bebouwde kom is gelegen, waaraan niet afdoet dat het bijgebouw op een ander kadastraal perceel en in een ander bestemmingsplan ligt dan het hoofdgebouw. Ook acht verweerder in voldoende mate rekening gehouden met de belangen van verzoekers.
De gronden van het verzoek en het beroep
Namens verzoekers is tegen het bestreden besluit allereerst aangevoerd dat verweerder ten onrechte voorbijgegaan is aan de uitspraak van de ABRVS van 15 september 2004 en dat het onderhavige bouwplan niet voldoet aan de beperkte invulling die in het bestemmingsplan aan het begrip bijgebouw is gegeven.
Ook indien zou worden uitgegaan van de jurisprudentiële uitleg van het begrip bijgebouw, kan huns inziens niet worden volgehouden dat een dierenverblijf op een afstand van 25 meter van een woning en met een oppervlakte van 50 m² ten dienste staat van die woning in de zin van de jurisprudentiële definitie, te minder nu het bouwplan past in de kennelijke plannen van de vergunninghouder om het betreffende perceel in te richten als hoogstamfruitboomgaard. Verweerder is voorts volgens verzoekers bij het verlenen van de vrijstelling ongemotiveerd afgeweken van zijn eigen bijgebouwenbeleid. Verzoekers hebben voorts aangevoerd dat het perceel feitelijk is gelegen buiten de bebouwde, hetgeen betekent dat het bouwplan in strijd komt met het in artikel 20, eerste lid, onder a, 2°, onder a, van het Bro bepaalde maximum vloeroppervlak van 25 m². Ten slotte voeren verzoekers aan dat van een deugdelijke belangenafweging geen sprake is geweest. Op grond van het vorenstaande hebben verzoekers verzocht het bestreden besluit te vernietigen en het besluit van 31 januari 2005 te schorsen onder veroordeling van verweerder in de proceskosten.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
In artikel 8:81 van de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit beroep is ingesteld bij de rechtbank, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De rechter concludeert dat aan de eerste twee in artikel 8:81 van de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan nu verzoekers een beroepschrift hebben ingediend tegen het besluit ter zake waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en de rechtbank te Roermond bevoegd moet worden geacht om van de hoofdzaak kennis te nemen.
Nu het verzoek als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb is gedaan terwijl beroep is ingesteld bij de rechtbank, kan de voorzieningenrechter, ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak indien hij na de behandeling van het verzoek ter zitting van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Op deze bevoegdheid van de voorzieningenrechter is partijen gewezen in de kennisgeving van behandeling ter zitting. Na de kennisneming van de stukken en na de behandeling van het verzoek ter zitting is de rechter van oordeel dat nader onderzoek aan de behandeling van de zaak niet kan bijdragen. Ook overigens is niet gebleken van feiten of omstandigheden die zich tegen de toepassing van het bepaalde in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb verzetten. De rechter doet dan ook onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak.
De rechter dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Daarover overweegt de rechter het volgende.
Ter zitting van de voorzieningenrechter op 2 september 2005 is naar voren gekomen dat het bouwplan van vergunninghouder weliswaar grotendeels is gelegen in het bestemmingsplan Buitengebied, maar -evenals de woning van vergunninghouder- ook voor een klein deel valt onder het bestemmingsplan Sint Joost en wel in de bestemming woondoeleinden. Nu verweerder heeft nagelaten de bouwaanvraag ook aan laatstgenoemde bestemmingsplan te toetsen, komt het bestreden besluit reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.
Ten aanzien van het bestemmingsplan Buitengebied is tussen partijen niet in geschil en stelt ook de rechter vast dat het bouwplan in strijd is met de op het desbetreffende perceel rustende bestemming. Voorts is de rechter, gelet op de feitelijke situatie zoals die uit de gedingstukken naar voren komt, van oordeel dat het bouwplan is gesitueerd in de bebouwde kom, zodat daarin geen reden is gelegen om artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, van het Bro niet toepasbaar te achten.
Wat betreft de betekenis van het begrip bijgebouw in de zojuist vermelde bepaling van het Bro komt de rechter evenwel tot dezelfde slotsom als in zijn uitspraak van 31 maart 2005. De motivering van het bestreden besluit, als toegelicht ter zitting van 2 september 2005, bevat zeker argumenten om aan dat begrip een uniforme uitleg te geven en de inhoud daarvan niet afhankelijk te stellen van de reikwijdte van de definitie in de planvoorschriften. De rechter acht daarin evenwel onvoldoende grond gelegen om voorbij te gaan aan de in algemene en stellige bewoordingen geformuleerde uitspraak van een meervoudige kamer van de ABRvS van 15 september 2004, welke bovendien de meest recente is over deze materie. De rechter kan daaruit niet anders concluderen dat dan de ABRvS van oordeel is dat in het kader van de onderwerpelijke bepaling, voor zover het toepasselijke bestemmingsplan een definitie van het begrip bijgebouw bevat, steeds moet worden getoetst aan die definitie. De rechter tekent daarbij aan dat, zeker wanneer een bepaalde jurisprudentiële keuze van de appèlrechter slechts in een enkele uitspraak vastligt, goede tegenargumenten van een partij de rechter in eerste aanleg aanleiding kunnen geven om tot nuancering of zelfs ombuiging van die lijn over te gaan, hetgeen vervolgens de appèlrechter materiaal oplevert om zijn jurisprudentie ofwel bij te stellen ofwel met meer kracht van argumenten te handhaven. Daarvoor is dan wel dienstig dat de rechter in eerste aanleg enig inzicht heeft in de overwegingen die tot die keuze hebben geleid. Nu een dergelijk inzicht niet aan de uitspraak van 15 september 2004 is te ontlenen -hetgeen overigens in de lijn der verwachting zou hebben gelegen nu die uitspraak lijkt af te wijken van eerdere jurisprudentie - zal de rechter zich onthouden van een poging om op dit punt een bijdrage aan de rechtsontwikkeling te leveren en volstaat hij met verwijzing naar het in die uitspraak neergelegde oordeel als voormeld. Over die uitspraak zij nog opgemerkt dat daarin voor de, kennelijk als subsidiair standpunt door verweerder voorgestane, differentiatie naar gelang de definitie van het bestemmingsplan ruimer dan wel beperkter is dan de jurisprudentiële omschrijving, evenmin een aanknopingspunt is te vinden.
Nu tussen partijen niet in geschil is en ook de rechter het ervoor houdt dat het bouwplan niet een bijgebouw betreft in de zin van de definitie van de planvoorschriften, volgt uit voorgaande overwegingen dat niet voldaan is aan de voorwaarden om toepassing te geven aan de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 19, derde lid, van de WRO. Zodoende komt de rechter niet meer toe aan de vraag of aan de verleende vrijstelling een zorgvuldige en niet onevenredige belangenafweging te grondslag ligt.
Het vorenoverwogene leidt tot de gevolgtrekking dat het bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten. De rechter acht het beroep van verzoekers gegrond en vernietigt het bestreden besluit, zodat verweerder een nieuw besluit op bezwaar zal moeten nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Ter voorkoming van onevenredig nadeel aan de zijde van verzoekers zal de rechter, zij het met analoge toepassing van artikel 8:72, vijfde lid van de Awb, het verzoek om voorlopige voorziening toewijzen en de bij het primaire besluit van 31 januari 2005 verleende bouwvergunning bij wijze van voorlopige voorziening schorsen.
De rechter acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in de artikelen 8:84, vierde lid en 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die verzoekers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van dit verzoek, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden drie punten (verzoekschrift, beroepschrift en behandeling ter zitting) toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
III. BESLISSING
De voorzieningenrechter van de rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:84 en 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 23 juni 2005;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en schorst verweerders besluit van 31 januari 2005 tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op het bezwaarschrift van verzoekers;
veroordeelt verweerder in de kosten van onderhavige procedure, aan de zijde van verzoekers begroot op € 966,00 (zijnde de kosten van rechtsbijstand), te vergoeden door de gemeente Echt-Susteren;
bepaalt dat voormelde gemeente aan verzoekers de door deze gestorte griffierechten ten bedrage van in totaal € 276,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. Th.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van mr. F.A. Timmers als griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 september 2005.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 8 september 2005
Voor de belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt zes weken.