Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 06 / 1937 BESLU
Inzake : [eiser] te [woonplaats], eiser,
tegen : de Minister van Verkeer en Waterstaat, namens deze, de Directeur Bedrijfsvoering, te 's Gravenhage, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 2 oktober 2006,
kenmerk: 2072
Datum van behandeling ter zitting: 21 maart 2007.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 9 juni 2006, verzonden op 13 juni 2006, heeft verweerder aan eiser boetes opgelegd van in totaal € 3.520,00 wegens overtredingen van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw). Het tegen dit besluit op 21 juli 2006 ingediende bezwaar is door verweerder bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 2 oktober 2006 ongegrond verklaard.
Tegen dit laatste besluit is bij deze rechtbank op 13 november 2006 beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiser gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 21 maart 2007, waar eiser is verschenen bij mr. J.B. Vallenduuk, advocaat te Haarlem. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Autar.
II. OVERWEGINGEN
Eiser is als chauffeur internationaal vervoer werkzaam bij [werkgever] Transport B.V. te [plaats] (hierna: de werkgever). Door de inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat is over de periode 7 november 2005 tot en met 4 december 2005 een onderzoek ingesteld bij de werkgever naar de naleving van de bepalingen van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv). Naar aanleiding van de in die periode geconstateerde overtredingen heeft de inspecteur op 20 maart 2006 een boeterapport opgemaakt. Op 27 april 2006 heeft verweerder aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om, op grond van de in het boeterapport geconstateerde overtredingen, een boete op te leggen van in totaal € 3.520,00. Van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen heeft eiser geen gebruik gemaakt.
Bij besluit van 9 juni 2006 heeft verweerder beslist conform het voornemen. Van de gelegenheid om het bezwaar tegen dit besluit mondeling toe te lichten heeft eiser geen gebruik gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft geconstateerd dat eiser vier maal in strijd heeft gehandeld met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw, juncto artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, juncto artikel 15, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3821/85 van 20 december 1985 en dat eiser zes maal heeft gehandeld in strijd met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw, juncto artikel 2.2:4, onderdeel a, van het Atbv. Op deze overtredingen staat een boete van in totaal € 3.520,00, die vervolgens door verweerder is opgelegd. De hoogte van de boete heeft verweerder gebaseerd op de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) (hierna: de beleidsregel) die op 1 maart 2006 in werking is getreden. Het betreft hier de boetenummers B 2 4 4 (5) - het stellen van onjuiste gegevens of onjuiste aantekeningen op een controlemiddel - en B 2 4 5 (13) - het voortijdig uit het controleapparaat nemen van het registratieblad - zoals nader is gespecificeerd in de zogenoemde boetecatalogus.
In beroep heeft eiser - kort weergegeven - de volgende gronden aangevoerd:
- onbevoegdheid verweerder
- onbevoegdheid betrokken inspecteur
- schending van de wet
- schending van het lex-certa beginsel
- schending van het vertrouwensbeginsel
- schending van het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding
- schending van het proportionaliteitsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, alsmede de ”geschiktheid” van de sancties in de zin van artikel 10 van Pro de geconsolideerde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap d.d. 24-12-2002.
De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. Concreet betekent dit dat de rechtbank dient te beoordelen of verweerder het in bezwaar bestreden besluit op goede gronden heeft gehandhaafd.
Artikel 5:12, tweede lid, van de Atw luidt als volgt:
“2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door:
a. personen, werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen”
Artikel 2.4:4, aanhef en onderdeel a, van het Atbv luidt als volgt:
“Het is de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet verboden in of op controlemiddelen onjuiste gegevens of onjuiste aantekeningen te stellen, te doen stellen, of toe te laten dat zij daarin of daarop gesteld worden”.
Artikel 2.4.13, tweede lid, van het Atbv luidt als volgt:
“Voor zover verordening (EEG) nr. 3820/85 van toepassing is, is het verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, r, eerste lid, en 13 tot en met 16 van verordening (EEG) nr. 3821/85”.
Artikel 8:1, eerste lid van het Atbv luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Het niet naleven van de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede lid, levert een beboetbaar feit op”.
Artikel 15, tweede lid van Verordening (EEG) nr. 3821/85 luidt als volgt:
“De bestuurders moeten voor iedere dag dat zij rijden, registratiebladen gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen. Het registratieblad wordt niet vóór het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan. Geen enkel registratieblad mag worden gebruikt voor een langere periode dan die waarvoor dat bestemd is. Wanneer de bestuurders niet bij het voertuig zijn en daardoor het apparaat in het voertuig niet zelf kunnen bedienen, moeten de in lid 3, tweede streepje, onder b),c) en d), aangegeven tijdgroepen met de hand, door automatische registratie of anderszins, leesbaar op het registratieblad worden opgetekend zonder dat dit wordt bevuild”.
Inzake de door eiser gestelde onbevoegdheid van verweerder en de inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat overweegt de rechtbank als volgt.
Aan eiser zijn overtredingen op grond van de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede lid, van het Atbv tegengeworpen. Die overtredingen leveren op grond van artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv een beboetbaar feit op. Ingevolge artikel 10:5, tweede lid, van de Atw, voor zover hier van belang, legt een daartoe door Onze Minster van Verkeer en Waterstaat en Onze Minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen ambtenaar de boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit. Artikel 10:8, eerste lid, van de Atw bepaalt dat een boete wordt opgelegd bij beschikking van de op grond van artikel 10:5 aangewezen Pro ambtenaar. Blijkens de Memorie van Toelichting bij dit laatste artikellid gaat het daarbij onder meer om de onder verweerder ressorterende boeteoplegger. Het bestreden besluit is namens verweerder genomen door de Directeur Bedrijfsvoering. Niet in geschil is dat de Directeur Bedrijfsvoering ressorteert onder verweerder. Verweerder is derhalve bevoegd om het onderhavige bestreden besluit te nemen.
Uit het voornoemde boeterapport blijkt dat de betreffende Inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat is belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Atw. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de betreffende inspecteur zijn bevoegdheid ontleent aan hoofdstuk 5 van de Awb, juncto artikel 8:1, derde lid, van de Atw en artikel 1, eerste lid, van de Aanwijzingsregeling toezichthoudende ambtenaren arbeidstijden vervoer. De rechtbank maakt uit het boeterapport niet op dat, zoals door eiser is gesteld, het toezicht op naleving op enig moment overgaat in een fase van opsporing en dat de betreffende inspecteur dientengevolge buiten zijn bevoegdheden als omschreven in de artikelen 5:16 en 5:17 van de Awb is getreden.
Van strijdigheid met de wet van het boeterapport, zoals door eiser is gesteld, nu in dit rapport in alle gevallen de plaatsaanduiding of de vermoedelijke plaats van het delict achterwege is gelaten, is de rechtbank niet gebleken. In de bij het boeterapport gevoegde tachograafschijven en de chauffeursrapporten staat (leesbaar) aangegeven op welke dag en tussen welke plaatsen de overtredingen zijn begaan. Voornoemde schijven en rapporten zijn als bijlage bij het boeterapport gevoegd en zijn, zoals ter zitting door verweerder is bevestigd, als zodanig ook met het boeterapport aan eiser toegezonden. De tachograafschijven en de chauffeursrapporten maken derhalve onderdeel uit van het boeterapport. Van strijd met artikel 10:3, tweede lid, van de Atw, waarin is aangegeven wat in ieder geval in het boeterapport dient te worden vermeld, is naar het oordeel van de rechtbank, dan ook geen sprake.
De rechtbank maakt uit (punt 20 van) het beroepschrift op dat eiser de geconstateerde overtredingen zoals die zijn weergegeven in het boeterapport niet (meer) betwist, met uitzondering van het vijfde en zesde geconstateerde feit op 16 en 17 november 2006. Eiser is dienaangaande van mening dat verweerder het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden door hem niet te horen.
In afdeling 4.1.2 van de Awb, meer in het bijzonder in artikel 4:8 van Pro de Awb, is bepaald dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen.
Artikel 10:4, tweede lid, van de Atw bepaalt dat in afwijking van afdeling 4.1.2 van de Awb de daartoe aangewezen ambtenaar binnen een door hem te bepalen termijn de betreffende persoon in de gelegenheid stelt om schriftelijk of zo nodig mondeling zijn zienswijze naar voren te brengen alvorens de boete wordt opgelegd.
Uit het dossier blijkt dat verweerder op 27 april 2006 het voornemen heeft kenbaar gemaakt om een boete op te leggen en daarin tevens heeft vermeld dat eiser binnen twee weken een zienswijze kan indienen. Voorts blijkt dat eiser geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid om een zienswijze naar voren te brengen, hetgeen op zich niet is betwist door eiser. Gelet op de hiervoor beschreven gang van zaken kan niet gezegd worden dat het bestreden besluit strijd oplevert met artikel 10:4 van Pro de Atw. Van schending van het beginsel van hoor en wederhoor, zoals door eiser is gesteld, is dan ook geen sprake.
Zoals uit het boeterapport, meer in het bijzonder onder het kopje ”Inspectiebevindingen”, blijkt, heeft het onderzoek naar de naleving van de bepalingen van het Atbv betrekking op de periode van 7 november 2005 tot en met 4 december 2005. De rechtbank stelt evenwel vast, hetgeen door verweerder ter zitting ook is erkend, dat in het boeterapport, welk rapport door verweerder in het bestreden besluit als herhaald en ingelast is beschouwd, (als eerste in de reeks) een overtreding is opgenomen die door de inspecteur is geconstateerd over de periode 5 tot en met 6 november 2005. De rechtbank is van oordeel dat, nu deze overtreding buiten voornoemde periode van onderzoek valt, verweerder deze overtreding niet aan eiser heeft kunnen tegenwerpen. Het bestreden besluit ontbeert derhalve op dit punt een deugdelijke feitelijke grondslag en levert dientengevolge strijd op met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Ten aanzien van de door eiser gestelde strijd met het lex certa beginsel overweegt de rechtbank als volgt.
Het lex certa beginsel houdt in dat een voorschrift dat door bestuurlijke sancties wordt gehandhaafd, voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn. De betrokkene moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden gestraft.
De door eiser overtreden voorschriften zijn als zodanig in het Atbv vermeld. Nu voorts, zoals door verweerder is gesteld en door eiser niet is betwist, de branche in de vorm van een overlegorgaan betrokken is geweest bij de invoering van de Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet en terzake is geïnformeerd, met name over het feit dat materieel niets verandert ten opzichte van voorheen, moet naar het oordeel van de rechtbank worden gezegd dat van de door eiser gestelde strijd met het lex certa beginsel in het onderhavige geval geen sprake is.
Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit strijd oplevert met het vertrouwensbeginsel. Eiser is - kort weergegeven - van mening dat hij er op mocht vertrouwen dat hem de feiten bij de eerste controle niet zouden worden aangerekend en dat hij (eerst) een waarschuwing zou krijgen.
De Atv, het Atbv noch de toepasselijke beleidsregels geven een indicatie dat verweerder in het onderhavige geval eerst had dienen te waarschuwen alvorens over te gaan tot een boeteoplegging. Nu voorts verweerder, alvorens over te gaan tot boeteoplegging, een voornemen tot boeteoplegging heeft kenbaar gemaakt en eiser de mogelijkheid heeft geboden een zienswijze in te dienen tegen dit voornemen, is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken van schending van het vertrouwensbeginsel.
Eiser is van mening dat het bestreden besluit strijd oplevert met het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding. Eiser heeft dienaangaande aangevoerd dat hij er recht op heeft om voor de aanzegging van de boete te worden gehoord voor mogelijke overtredingen door hem begaan. Door eiser eerst de mogelijkheid te geven zijn zienswijze naar voren te laten brengen nadat het boeterapport is opgesteld, loopt eiser achter de feiten aan.
Zoals hiervoor reeds is overwogen levert het bestreden besluit geen schending op met het beginsel van hoor en wederhoor. Nu de relevante wetsartikelen evenmin voorschrijven dat eiser dient te worden gehoord voor de aanzegging van de boete - in het onderhavige geval voor de bekendmaking van het voornemen - kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat het bestreden besluit op dit punt een zorgvuldige voorbereiding ontbeert als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb.
Eiser heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de in de tarieflijst opgesomde boetebedragen worden gehanteerd zonder acht te slaan op de ernst van de gedraging, de mate ven verwijtbaarheid en de overige omstandigheden van het geval, waardoor aan eiser een boete wordt opgelegd van bijna twee maandsalarissen. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met het proportionaliteitsbeginsel. Daarmee is eveneens het evenredigheidsbeginsel in ernstige mate geschonden, aldus eiser.
Verweerder heeft dienaangaande aangevoerd dat in de beleidsregel reeds rekening is gehouden met de proportionaliteit in verhouding tot de ermee te dienen doelen. Ter zitting heeft verweerder, desgevraagd, nog aangevoerd dat de hoogte van de boete is vastgesteld in het tariefstelsel, waarbij reeds rekening is gehouden met het beginsel van proportionaliteit. In de (algemene) toelichting op de beleidsregel is, aldus verweerder, vermeld dat als de toepassing van de onderhavige beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn tot de met de beleidsregel te dienen doelen, artikel 4:84 aangeeft Pro dat van deze beleidsregel moet worden afgeweken. Verweerder is, zo blijkt uit de laatste alinea van het bestreden besluit, niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden afgeweken van de beleidsregel. Eisers stelling dat de boete van € 3.520,00 een onacceptabel bedrag is, acht verweerder geen dusdanige bijzondere individuele omstandigheid.
De rechtbank is van oordeel dat verweerders besluitvorming in deze de rechterlijke toets kan doorstaan. Van strijd met de door eiser gestelde beginselen van proportionaliteit en evenredigheid is dan ook geen sprake. Voor verweerder behoefde evenmin aanleiding te zijn om, op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb, af te wijken van de beleidsregel.
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderhavige overtredingen de verkeersveiligheid niet ernstig in gevaar brengen. De door verweerder opgelegde boetes worden in het Nederlandse verkeer opgelegd ten aanzien van overtredingen die de verkeersveiligheid ernstig in gevaar brengen, zoals overschrijding van de maximum snelheid en het rijden onder invloed. Verweerder heeft dan ook gehandeld in strijd met artikel 10 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van 24 december 2002 (geconsolideerde versie Amsterdam 1997).
Verweerder heeft zich dienaangaande op het standpunt gesteld dat de door eiser genoemde verkeersovertredingen niet als vergelijkbare gevallen kunnen worden aangemerkt. De doelstelling van de Atbv is niet alleen om de verkeersveiligheid te waarborgen maar ook om de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de chauffeur te waarborgen. Een andere belangrijke doelstelling is om oneerlijke vormen van concurrentie te bestrijden, aldus verweerder.
De rechtbank deelt verweerders standpunt in zoverre. Eiser beroep op artikel 10 van Pro voornoemd Verdrag kan dan ook niet slagen. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat het in het onderhavige geval gaat om afzonderlijke en op zich zelf staande overtredingen en dat voor elk van die overtredingen een afzonderlijke boete wordt opgelegd.
Gelet op de hiervoor gemaakte overwegingen inzake de tegengeworpen overtreding over de periode 5 tot en met 6 november 2005 en de daarbij geconstateerde strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb dient het beroep van eiser voor gegrond te worden gehouden en het bestreden besluit te worden vernietigd.
Gelet op de in onderhavige zaak van toepassing zijnde, dwingend geformuleerde wettelijke bepalingen en het tarievensysteem ziet de rechtbank ter finale beslechting van het geschil aanleiding om met gebruikmaking van de bevoegdheid van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
Gebleken is dat eiser in de periode 7 november 2005 tot en met 4 december 2005 drie maal in strijd heeft gehandeld met artikel 5:12, tweede lid van de Atw, juncto artikel 2.4:13, tweede lid van het Atbv, juncto artikel 15, tweede lid van de Verordening (EEG) nr. 3821/85 (boetefeitnummer B 2 4 5 (13) en dat eiser zes maal in strijd heeft gehandeld met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw, juncto artikel 2.4:4, aanhef en onderdeel a, van het Atbv (boetefeitnummer B2 4 4 (5). Blijkens het tarievenstelsel zoals opgenomen in de boetecatalogus staat op overtreding van deze bepalingen een boete van respectievelijk € 220,00 (boetefeitnummer B 2 4 5 (13) en € 440,00 (boetefeitnummer B 2 4 4 (5). De totale boete bedraagt derhalve € 3.300,00 (3x € 220,00 + 6x € 440,00).
De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
III. BESLISSING
De rechtbank;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde besluit en stelt het bedrag van de opgelegde boetes vast op € 3.300,00;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 644,00 (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 141,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. drs. E.J. Govaers in tegenwoordigheid van L.M.W. Ottenheim als griffier en in het openbaar uitgesproken op 20 april 2007
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 20 april 2007
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.