Uitspraak
vonnis
RECHTBANK ROERMOND
Sector civielrecht
zaaknummer / rolnummer: 81926 / HA ZA 07-731
Vonnis van 5 november 2008
in de zaak van
het openbaar lichaam
PROVINCIE LIMBURG,
zetelend te Maastricht,
eiseres,
advocaat mr. H.J.J.M. van der Bruggen,
tegen
[gedaagde],
wonende te [woonplaats],
gedaagde,
advocaat mr. M.J.P. Hennissen.
Partijen zullen hierna de provincie en [gedaagde] genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding
- de conclusie van antwoord
- de conclusie van repliek
- de conclusie van dupliek
- de akte indienen productie van 3 september 2008 zijdens [gedaagde]
- de akte indienen productie van 10 september 2008 zijdens [gedaagde]
- de lijst van producties ingekomen 11 september 2008 zijdens de provincie
- de pleidooien en de ter gelegenheid daarvan overgelegde pleitaantekeningen van mr. H.J.M. Boukema (namens de provincie) en de pleitnota van mr. Hennissen.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. De provincie is formeel procespartij en treedt als zodanig op voor zichzelf en dhr. [gedeputeerde] (hierna: [gedeputeerde]) als materiële procespartijen.
2.2. [gedeputeerde] bekleedt het ambt van gedeputeerde van de provincie als bedoeld in hoofdstuk III van de Provinciewet.
2.3. [gedaagde] is makelaar.
2.4. [gedaagde] is betrokken geweest bij de verkoop van een stuk grond in Grubbenvorst (hierna: de grond). De verkooponderhandelingen vinden plaats in het kader van plannen voor de ontwikkeling van een tuinbouwgebied genaamd Californië waarvoor de verwerving van de grond noodzakelijk dan wel wenselijk was.
2.5. Bij de ontwikkeling van het tuinbouwgebied zijn aan overheidszijde onder andere betrokken geweest de (rechtsvoorgangsters van de) gemeente Horst aan de Maas, de provincie, de Dienst Landelijk Gebied (DLG) en de Grondexploitatiemaatschappij Californië B.V. De laatstgenoemde is een maatschappij die kan worden gekwalificeerd als een vorm van publiek-private samenwerking waarin participeren onder andere de gemeente Horst aan de Maas, de Industriebank Liof en de Limburgse Land-en Tuinbouwbond.
2.6. De gesprekken rond de verwerving van de grond waarbij [gedaagde] betrokken is geweest zijn aan overheidszijde aanvankelijk primair gevoerd door of namens de gemeente Horst aan de Maas en in een later stadium door of namens DLG. De provincie is hierbij aanvankelijk meer op de achtergrond betrokken door een samenwerkingsovereenkomst met andere partijen uit de overheidssfeer en doordat de provincie beleidsmatig verantwoordelijkheid draagt voor het beleid voor het landelijk gebied. In een later stadium – rond de jaarwisseling 2006/2007 – gaat [gedeputeerde] als gedeputeerde een actieve rol spelen in de dan vastgelopen onderhandelingen.
2.7. [gedaagde] is op enig moment de gang van zaken aan overheidszijde gaan wantrouwen. [gedaagde] heeft dan eind januari/ begin februari 2007 een notitie opgesteld met de titel “Corruptie op topniveau in Limburg”. Dit stuk is in handen gekomen van dagblad “De Limburger”, dat daarna meermalen over de kwestie heeft gepubliceerd.
3. Het geschil
3.1. De provincie vordert bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
a. te verklaren voor recht dat uitlatingen van de gedaagde, gedaan in de periode maart-mei 2007, met de strekking dat hij een verband legt tussen de Provincie Limburg en/of het lid van Gedeputeerde Staten [gedeputeerde] enerzijds en anderzijds ambtsmisbruik en/of corruptie en/of chantage en/of omkoping, jegens de Provincie en [gedeputeerde] onrechtmatig zijn;
b. de gedaagde te verbieden vanaf de betekening van het in dezen te wijzen vonnis tegenover derden uitlatingen te doen, respectievelijk die openbaar te maken, met de strekking dat er een verband is tussen de Provincie Limburg en/of het lid der Gedeputeerde Staten [gedeputeerde] enerzijds en anderzijds ambtsmisbruik en/of corruptie en/of chantage en/of omkoping, één en ander in verband met grondaankopen te Grubbenvorst, zulks op straffe van een dwangsom van EUR 10.000,- per gehele of gedeeltelijke overtreding van dit verbod, zulks met een maximum van EUR 250.000,-;
c. de gedaagde te veroordelen tot vergoeding van schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
d. de gedaagde te veroordelen in de kosten van het geding, zulks met de bepaling dat wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na de datum van het in dezen te wijzen vonnis, en met de verklaring dat ook deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad zal zijn.
3.2. [gedaagde] voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. De rechtbank is van oordeel dat de vorderingen van de provincie moeten worden afgewezen en heeft daartoe als volgt overwogen.
4.2. Het gevorderde moet worden afgewezen (1) omdat de provincie ten aanzien van de feitelijke grondslag van haar vordering niet heeft voldaan aan haar stelplicht en (2) omdat de vordering zodanig is vorm gegeven dat deze leidt tot gevolgen die in strijd komen met de uitgangspunten van het burgerlijk procesrecht. De rechtbank zal dit oordeel hieronder verder toelichten.
4.2.1. het niet voldoen aan de stelplicht
Onderwerp van de vordering zijn uitlatingen van [gedaagde] die zouden zijn gedaan in de periode van maart tot en met mei 2007. In de dagvaarding en de conclusie van repliek heeft de provincie nagelaten om concrete uitlatingen te stellen, dat wil zeggen: er is geen citaat of zakelijke weergave of samenvatting van de concrete inhoud van uitlatingen gegeven. Verder ontbreekt een omschrijving van de context waarin uitlatingen zouden zijn gedaan en jegens wie of hoe die gedaan zouden zijn. Op de pleitzitting is dit aan de provincie voorgehouden waarna namens de provincie is aangevoerd, dat de door de provincie bedoelde uitlatingen kunnen worden gevonden in de door haar overgelegde producties. De provincie heeft in de procedure achttien producties overgelegd.
De rechtbank is van oordeel dat dit niet een aanvaardbare wijze van stelling nemen is. Een partij dient haar stellingen uitdrukkelijk te presenteren en mag het niet aan de rechtbank overlaten om de mogelijk relevante feitelijke stellingen uit de producties te selecteren. Een specifiek bezwaar daartegen komt hierna onder 4.2.2 nog nader aan de orde.
Daarnaast zijn er andere redenen die de onaanvaardbaarheid van de werkwijze van de provincie nog vergroten. Er is één stuk waarin zonder veel interpretatieproblemen uitlatingen van [gedaagde] zouden kunnen worden gevonden, namelijk de door [gedaagde] opgestelde notitie die als productie 4 bij de dagvaarding is overgelegd. Die notitie is echter hier niet relevant omdat deze is opgesteld vóór maart 2007 zodat het daarin dus niet kan gaan om uitlatingen in de periode van maart tot en met mei 2007. Dat maakt dit stuk voor de feitelijke onderbouwing van het gevorderde irrelevant. Datzelfde geldt voor de brief van 23 januari 2008 waarop zijdens de provincie bij pleidooi een uitdrukkelijk beroep is gedaan. Daarnaast is sprake van een transcriptie van een radio-uitzending van 4 april 2007 waarin een aantal uitlatingen van [gedaagde] te lezen zijn (productie 10 bij de dagvaarding). Het gaat daarbij echter slechts om enkele zinnen waarvan de context onvoldoende duidelijk is. Als voorbeeld noemt de rechtbank de zin: “Er is hier sprake van corruptie”. Of die zin betrekking heeft op de provincie of op [gedeputeerde] blijkt niet uit de overige tekst van de transcriptie. Op welke aangelegenheid de uitlating betrekking heeft blijkt daaruit evenmin. Kortom: er is sprake van niet meer dan enkele citaten waarvan niet duidelijk wordt op wie of welke gebeurtenis die betrekking hebben. Verder is een aantal krantenartikelen overgelegd. Van hetgeen in die krantenartikelen is geschreven, is niet althans onvoldoende duidelijk of en in hoeverre die gebaseerd zijn op uitlatingen van [gedaagde] laat staan op welk tijdstip die dan zijn gedaan.
Kort samengevat heeft de provincie niet aan haar stelplicht voldaan, doordat zij (a) geen concrete uitlatingen heeft genoemd maar slechts heeft verwezen naar de producties, waarbij de provincie bovendien (b) de door haar bedoelde uitlatingen heeft omschreven aan de hand van een criterium – de strekking van die uitlatingen - dat voor meer dan één uitleg vatbaar is maar aan de hand waarvan de rechtbank dan kennelijk zelf maar de relevante uitlatingen zou moeten gaan selecteren, terwijl (c) de provincie een groot aantal producties heeft overgelegd waaruit niet valt op te maken welke uitlatingen [gedaagde] heeft gedaan in de periode maart tot en met mei 2007. Daarmee heeft de provincie in hoge mate haar stelplicht verzuimd en kunnen de stellingen de vordering niet dragen.
4.2.2. de strijd met uitgangspunten van het procesrecht
Het gevorderde sub a luidt als volgt:
“te verklaren voor recht dat uitlatingen van de gedaagde, gedaan in de periode maart-mei 2007, met de strekking dat hij een verband legt tussen de Provincie Limburg en/of het lid van Gedeputeerde Staten [gedeputeerde] enerzijds en anderzijds ambtsmisbruik en/of corruptie en/of chantage en/of omkoping, jegens de Provincie en [gedeputeerde] onrechtmatig zijn”.
Naar het oordeel van de rechtbank leidt de aldus geformuleerde vordering tot strijd met de uitgangspunten van het burgerlijk procesrecht, doordat – zoals hierboven al uiteengezet - in de tekst van de vordering noch in de daaraan ten grondslag gelegde stellingen wordt vermeld om welke uitlatingen het concreet zou gaan. Dat leidt dan tot de volgende consequenties.
In de tekst van de vordering worden geen concrete uitlatingen genoemd, maar wordt een omschrijving gegeven van de strekking die de door de provincie bedoelde uitlatingen zouden hebben. Een nadere afbakening ontbreekt. Als voorbeeld noemt de rechtbank dat de omschrijving – uitlatingen met een bepaalde strekking – dermate ruim is dat daaronder ook zouden zijn begrepen uitlatingen van [gedaagde] bij hem thuis tegen een naast familielid. Of misschien bedoelt de provincie dat ook niet. Hoe dan ook illustreert dit punt de interpretatiekwesties die hier opduiken.
De kern van het probleem is dat de door de provincie gekozen opzet impliceert dat van de rechtbank wordt verwacht om uit de door de provincie overgelegde producties uitlatingen van [gedaagde] te selecteren die voldoen aan die door de provincie omschreven strekking. Praktisch zou dat inhouden dat de rechtbank in de producties zou moeten zoeken welke uitlatingen van [gedaagde] daarin staan vermeld. Vervolgens zou de rechtbank moeten beoordelen van welke van de gevonden uitlatingen zou kunnen worden gezegd, dat die de strekking hebben zoals die in het gevorderde sub a is omschreven.
De door de provincie gegeven omschrijving van die strekking is voor meer dan een uitleg vatbaar. Dat is onder meer zo omdat de rechtsregels die van toepassing zijn bij de beantwoording van de vraag naar de toelaatbaarheid van uitlatingen van een burger – zoals [gedaagde] – over de overheid of functionarissen binnen de overheid – zoals de provincie en [gedeputeerde] – complex en genuanceerd zijn. Een juiste toepassing van die rechtsregels vergt dat de verweten uitlatingen zo nauwkeurig mogelijk worden vastgesteld. Dat ziet niet alleen op de inhoud daarvan maar ook op de omstandigheden waaronder jegens wie die uitlatingen zijn gedaan (tegen een journalist?, tegen een goede vriend?, tegen een gemeenteraadslid?, tegen een vergadering?), hoe die zijn gedaan (schriftelijk?, mondeling?, internet?), wanneer, waar (thuis, op een privé kantoor?, in een publieke ruimte?) en in welke context (naar aanleiding van wat?, in reactie waarop?). Een dergelijke inkadering zou niet kunnen worden gemaakt op basis van de formulering van de vordering of de stellingen van de provincie: het vaststellen en selecteren van al die aspecten wordt kennelijk aan de rechtbank overgelaten. Dit alles maakt, dat de provincie hier in feite aan de rechtbank laat de noodzakelijke feiten te selecteren die zouden kunnen rechtvaardigen dat het gevorderde wordt toegewezen. Aldus komt het gevorderde in strijd met het beginsel van de partij-autonomie en de lijdelijkheid van de rechter, zoals neergelegd in artikel 24 van Pro het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering (Rv). Partijen dienen de feiten aan te dragen; de rechtbank mag dat niet.
4.3. Op grond van het vorenoverwogene dient de vordering al te worden afgewezen. De rechtbank is van oordeel, dat de vordering ook los van het vorenoverwogene zou moeten worden afgewezen voor zover deze betrekking heeft op de materiële positie van de provincie en wel op de volgende grond.
De provincie heeft op de pleitzitting desgevraagd bevestigd, dat de provincie in paragraaf 12 van de dagvaarding uitdrukkelijk en exclusief aan haar vordering ten grondslag legt dat de door de provincie bedoelde uitlatingen van [gedaagde] een onrechtmatige daad jegens de provincie vormen doordat die uitlatingen een inbreuk met zich brengen op het in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) neergelegde grondrecht van de provincie.
Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de provincie geen beroep toe op artikel 8 EVRM Pro. De rechtbank heeft daartoe als volgt overwogen.
Uit het debat van partijen blijkt dat de achterliggende feiten kort samengevat op het volgende neerkomen. Er is sprake van een voornemen van overheidswege om te komen tot de ruimtelijke inrichting dan wel ontwikkeling van een bepaald gebied. Hierbij zijn in de loop van de tijd zowel de betrokken gemeente, een aan de gemeente gelieerde vennootschap, de provincie als een onder de minister van landbouw ressorterende ambtelijke dienst betrokken geweest. In deze onderscheiden verschijningsvormen is van overheidswege onderhandeld met [gedaagde] over de aankoop van gronden gelegen in het te ontwikkelen gebied. Dat betekent dat sprake is van overheidsoptreden dat is gericht op de uitoefening van een overheidstaak te weten de ruimtelijke ordening. Er is met andere woorden sprake van optreden van de overheid als zodanig. Dat sprake is van de aankoop van grond en dus van optreden van de overheid in haar hoedanigheid als rechtspersoon naar privaatrecht – als bedoeld in artikel 2:1 BW Pro – maakt dat niet anders. Het optreden van de overheid is hier gericht op [gedaagde] dat wil zeggen een burger. Dat maakt dat de voorliggende verhouding is die van overheid tot burger. In een dergelijke verhouding is geen plaats voor een beroep door de overheid op een grondrecht jegens een burger. Een dergelijk beroep is in strijd met de kerngedachte die aan grondrechten ten grondslag ligt, namelijk dat deze de burger moeten beschermen tegen de overheid en niet omgekeerd.
Door de provincie is een aantal argumenten aangevoerd op grond waarvan de provincie stelt dat haar een dergelijk beroep wel toekomt. Die argumenten zijn naar het oordeel van de rechtbank niet geldig. Dit oordeel wordt hieronder meer in het bijzonder toegelicht.
De provincie heeft een beroep gedaan op het arrest van de Hoge Raad van 22 januari 1993, NJ 1994/734, dat is bekend geworden als het Rost van Tonningen-arrest. In dat arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat aan de regering het recht op vrijheid van meningsuiting toekomt. Dat arrest kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gelezen als een algemeen geldende erkenning van de overheid als subject van grondrechten. Daarvoor bestaan verschillende argumenten. In de eerste plaats is dit het enige arrest waarin de Hoge Raad een oordeel van deze strekking heeft gegeven. In de tweede plaats kan het arrest niet los worden gezien van de zeer uitzonderlijke omstandigheden van dat geval. Die bijzondere omstandigheden komen er kort gezegd op neer dat sprake was van een politiek gevoelige kwestie waarbij waren betrokken de regering, organisaties van oud-verzetsstrijders en de weduwe van de NSB-voorman Rost van Tonningen. Om deze redenen dient dit arrest naar het oordeel van de rechtbank te worden gezien als een uitzondering op de hoofdregel welke uitzondering vermoedelijk is ingegeven door de uitzonderlijke omstandigheden van het specifieke geval. Dergelijke uitzonderlijke omstandigheden doen zich hier niet voor.
De hoofdregel is hierboven al door de rechtbank kort geformuleerd: de overheid kan zich niet tegenover een burger op een grondrecht beroepen. Dat die regel geldend recht is, is niet alleen de heersende opvatting in de staatsrechtelijke literatuur maar is ook in een eerder arrest van de Hoge Raad te vinden, namelijk het arrest van 6 februari 1987, NJ 1988/926, dat bekend is geworden als het ARAL-arrest. Aan dat arrest komt meer betekenis toe, omdat de casus niet uitzonderlijke omstandigheden betrof zoals in het Rost van Tonningen-arrest.
Verder heeft de provincie een beroep gedaan op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 23 april 1992, NJ 1994/102 (Castells-arrest). Dat arrest is naar het oordeel van de rechtbank hier niet relevant. Het Castells-arrest betrof de vraag of een parlementslid zich kan beroepen op de vrijheid van meningsuiting waar hij kritiek uit op de regering. Deze casus betreft aldus de interne verhouding tussen (functionarissen van) organen van de staat en alleen al op die grond is die casus niet relevant voor de onderhavige waarin sprake is van een verhouding tussen overheid en burger. Bovendien had Castells buiten het parlement kritiek geuit, zodat de zaak ook kan worden gezien als het beroep op een grondrecht door een burger die tevens volksvertegenwoordiger was. Zo beschouwd past het naadloos in de hierboven geformuleerde hoofdregel.
Ook heeft de provincie gewezen op een arrest waarin is geoordeeld, dat ook de in die procedure betrokken rechtspersoon – een privaatrechtelijke vennootschap naar Engels recht - zich kon beroepen op een grondrecht (EHRM 26 april 1979, NJ 1980/146). Ook dat arrest is naar het oordeel van de rechtbank hier niet van belang, omdat de aard van de betrokken rechtspersonen de zaken niet vergelijkbaar maakt. In genoemd arrest is sprake van een beroep op een grondrecht door een privaatrechtelijke rechtspersoon, dat wil zeggen een rechtspersoon waarvan de organisatie en inrichting worden beheerst door het civiele recht. De betrokken rechtspersoon was ook niet uitgerust met publiekrechtelijke bevoegdheden en had evenmin een overheidstaak. Kortom: een private partij. De provincie is dat niet. De provincie is een openbaar lichaam dat op grond van artikel 2:1, eerste lid, BW rechtspersoonlijkheid naar burgerlijk recht bezit. Dat maakt de provincie niet tot een privaatrechtelijke rechtspersoon of anders gezegd: dat maakt de provincie niet tot een burger of tot een organisatorisch samenwerkingsverband van burgers. De provincie blijft ook in haar privaatrechtelijke verschijningsvorm onderdeel van de overheid. De provincie is in die zin een publiekrechtelijke rechtspersoon doordat haar inrichting en organisatie worden beheerst door het publiekrecht namelijk de Provinciewet. Dit onderscheid is hier van belang, omdat in het aangehaalde arrest weliswaar sprake is van een beroep op een grondrecht door een rechtspersoon, maar die rechtspersoon is van privaatrechtelijke aard, is te zien als organisatorisch verband van burgers, zodat in de in dat arrest aan de orde zijnde verhouding nog steeds sprake is van de verhouding tussen overheid en burger waarbinnen het het organisatorisch verband van burgers is, dat een beroep doet op een grondrecht. Hier is dat fundamenteel anders aangezien het de overheid – de provincie - is die zich op een grondrecht beroept jegens een burger, namelijk [gedaagde].
4.4. Het gevorderde sub c dient bovendien te worden afgewezen omdat de provincie niet heeft gesteld dat de provincie en/of [gedeputeerde] schade hebben geleden.
4.5. De hierboven genoemde overwegingen dragen de hierna te noemen beslissingen. Hetgeen overigens door partijen naar voren is gebracht kan als niet langer ter zake doende verder buiten beschouwing worden gelaten.
4.6. De provincie zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van [gedaagde] worden begroot op:
- vast recht EUR 251,00
- salaris advocaat 1.808,00 (4,0 punten × tarief EUR 452,00)
Totaal EUR 2.059,00
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. wijst de vorderingen af,
5.2. veroordeelt de provincie in de proceskosten, aan de zijde van [gedaagde] tot op heden begroot op EUR 2.059,00,
5.3. verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R. Kluin, mr. H.T.J.F. Verhappen en mr. J.M.E. Derks en in het openbaar uitgesproken op 5 november 2008.?