Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 09 / 1090
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[verzoeker 1],
[verzoekster 1]
[verzoekster 2],
[verzoeker 2],
gemachtigden mr. M.M. Janssen en D.W. van Putten-de Waard
tegen
[verweerder], verweerder,
gemachtigde mr. G.P.F. van Duren.
1. Procesverloop
1.1. Bij beslissing van 23 juli 2009 heeft verweerder het bestuur van de Stichting Akkoord! Primair Openbaar te Venlo met ingang van 23 juli 2009 ontslagen en bepaald dat zo spoedig als mogelijk in de benoeming van een nieuw bestuur zal worden voorzien.
1.2. Tegen deze beslissing is namens verzoekers, leden van het bestuur, bij schrijven van 31 juli 2009 een bezwaarschrift op grond van de Awb ingediend bij verweerder. Bij brief van eveneens 31 juli 2009 hebben verzoekers zich tot de rechtbank gewend met het verzoek ter zake een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb.
1.3. De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:83 van Pro de Awb ingezonden stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van verzoekers gezonden.
1.4. Het verzoek is behandeld ter zitting 18 augustus 2009, waar verzoekers, bijgestaan door hun gemachtigden, zijn verschenen. Verweerder is verschenen bij [naam] en werd bijgestaan door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Feiten
2.1.1. Naar aanleiding van besluiten van de raden van de gemeenten Beesel, Horst aan de Maas Maasbree, Sevenum en Venlo om het openbaar basisonderwijs te verzelfstandigen is met ingang van 29 januari 2003 de Stichting [naam] opgericht. Verzoekers hebben vanaf de oprichting deel uitgemaakt van het bestuur. De raden van de genoemde gemeenten hebben bij gemeenschappelijke regeling tevens [verweerder] ingesteld, dat een aantal taken en bevoegdheden heeft gekregen om toezicht uit te oefenen op het bestuur van de stichting.
2.1.2. Op 19 september 2008 heeft verweerder aan het bestuur een brief doen toekomen naar aanleiding van een aantal negatieve signalen met betrekking tot het functioneren van de algemeen directeur. Gelet op de ernst van de signalen heeft verweerder het bestuur gevraagd op korte termijn een onderzoek te verrichten naar het functioneren van de algemeen directeur.
2.1.3. Bij brief van 1 oktober 2008 heeft het bestuur aan verweerder laten weten dat de geuite klachten op dat moment geen aanleiding gaven tot het gevraagde onderzoek. Het bestuur herkent verweerders bezorgdheid met betrekking tot de verstandhouding van de stichting met andere schoolbesturen dan wel gemeenten. De klachten van het personeel herkent het bestuur niet. Er is geen reden te twijfelen aan het functioneren van de algemeen directeur, aldus het bestuur. Alvorens een onderzoek in te stellen wil het bestuur, gelet op de mogelijk verregaande arbeidsrechtelijke en rechtspositionele consequenties, eerst nader advies inwinnen van zijn juridisch adviseur.
2.1.4. Bij brief van 19 oktober 2008 heeft het bestuur verweerder in kennis gesteld van de stappen die het heeft genomen naar aanleiding van de brief van 19 september 2008. Er heeft een intern onderzoek plaatsgevonden. De door verweerder gebezigde kwalificaties met betrekking tot het functioneren van de algemeen directeur worden door het bestuur op basis van het onderzoek niet herkend. Het bestuur acht een verdergaand onderzoek niet noodzakelijk.
2.1.5. In de brief van 20 november 2008 heeft verweerder in reactie op de brief van het bestuur van 19 oktober 2008 geconcludeerd dat de standpunten van verweerder en het bestuur sterk uiteenlopen en heeft verweerder het bestuur uitgenodigd voor een gesprek. Dit gesprek heeft op 13 januari 2009 plaatsgevonden.
2.1.6. In dit gesprek heeft verweerder het bestuur vier verklaringen van
(ex-)personeelsleden overhandigd. Vervolgens heeft op 9 februari 2009 een gesprek plaatsgevonden tussen de juridisch adviseurs van verweerder en het bestuur, bij welke gelegenheid nog een vijfde verklaring is overgelegd.
2.1.7. Bij brief van 6 maart 2009 heeft het bestuur verweerder medegedeeld dat het zelf een onderzoek heeft ingesteld naar het functioneren van de algemeen directeur. In dit onderzoek zijn de verklaringen van de (ex-) personeelsleden, hun personeelsdossiers en de dossiers van de betrokkenen bij de ingeschakelde externe casemanager alsmede de zienswijze van de algemeen directeur in deze betrokken. Op grond van dit onderzoek heeft het bestuur het eerder ingenomen standpunt gehandhaafd dat er geen aanleiding is voor het door verweerder voorgestane onderzoek.
2.1.8. Op 28 april 2009 heeft verweerder gereageerd op de brief van 6 maart 2009. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat de overleggen niet het gewenste resultaat hebben opgeleverd. De uitkomsten van het door het bestuur verrichte onderzoek acht verweerder onbevredigend. Verweerder heeft geconcludeerd dat verweerder en bestuur in een patstelling zijn terechtgekomen. Verweerder wil nog niet zover gaan dat het vertrouwen in het bestuur wordt opgezegd. Wel heeft verweerder, aldus de brief, vanuit zijn zorg voor het openbaar onderwijs, een serieus signaal willen afgeven, welk signaal een (eventuele) volgende keer zwaar zal wegen. Op 4 juni 2009 heeft het bestuur gereageerd op voornoemde brief van 28 april 2009.
2.1.9. Nadat verweerder kennis had genomen van het schrijven van de voorzitter van het Beleidsoverleg Primair Onderwijs gemeente Venlo, waarin deze mededeelt met name vanwege de opstelling van de algemeen directeur zijn werkzaamheden neer te leggen, heeft verweerder het bestuur de brief van 2 juli 2009 doen toekomen. Verweerder heeft hierin het bestuur uitgenodigd voor nader overleg, welk overleg op 9 juli 2009 heeft plaatsgevonden.
2.1.10. In zijn brief van 10 juli 2009 heeft verweerder naar aanleiding van dit overleg geconcludeerd dat het bestuur niet voornemens is een onafhankelijk onderzoek in te stellen naar het functioneren van de algemeen directeur en dat het bestuur geen aanleiding ziet om andere acties te ondernemen met betrekking tot het functioneren van de algemeen directeur. Verweerder verzoekt het bestuur dit standpunt schriftelijk te bevestigen dan wel stappen te ondernemen naar aanleiding van de meest recente ontwikkelingen inzake het functioneren van de algemeen directeur. Op 17 juli 2009 heeft het bestuur een reactie gestuurd op verweerders brief van 10 juli 2009.
2.1.11. Eveneens op 10 juli 2009 heeft het bestuur verweerder een brief doen toekomen als antwoord op de brief van 2 juli 2009 en het overleg van 9 juli 2009. Het bestuur komt tot de conclusie dat de instandhouding en de toegankelijkheid van het openbaar onderwijs niet in gevaar is, er geen sprake is van ernstige taakverwaarlozing of het handelen in strijd met de wet en dat de financiële huishouding van de scholen op orde is. Het bestuur vraagt verweerder niet langer het bestuur te dwingen tot het nemen van maatregelen waartoe het zelf geen aanleiding ziet en waarvoor het geen verantwoording wenst te nemen .
2.1.12. Vervolgens heeft verweerder op 23 juli 2009 de nu bestreden beslissing genomen, welke beslissing verweerder bij afzonderlijke brieven van 12 augustus 2009 aan de leden van het bestuur heeft doen toekomen, onder verwijzing naar het gestelde in artikel 8 van Pro de statuten van de stichting en mede gelet op het bepaalde in artikel 3, tweede lid, onder b, van de “Regeling Toezicht op het Primair Onderwijs”.
Bij brieven van 28 juli 2009 heeft verweerder de leden van het interim-bestuur op de hoogte gebracht van het benoemingsbesluit en hun taken.
2.2. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht ter zake van de beslissing van 23 juli 2009 een voorziening te treffen.
2.3. In artikel 8:81 van Pro de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover de toetsing aan het in dit artikel neergelegde criterium mee brengt dat een beoordeling van het geschil in de hoofdzaak wordt gegeven, heeft het oordeel van de rechter een voorlopig karakter en is dat niet bindend in die procedure.
2.4. Karakter van de bestreden beslissing
2.4.1. De vraag die in de eerste plaats ter beantwoording voorligt, is of de beslissing waar het bezwaar zich tegen richt en ter zake waarvan de voorlopige voorziening is gevraagd, is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De gemachtigde van verweerder heeft zich op het standpunt gesteld, dat de bestreden beslissing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, kort gezegd omdat gekozen is voor een privaatrechtelijke rechtsvorm, de stichting, en dat daardoor de bevoegdheid tot benoeming en ontslag van de leden van het bestuur, opgenomen in de artikelen 6 en 8 van de statuten, privaatrechtelijk van aard is. De voorzieningenrechter overweegt daarover als volgt.
2.4.2. Zoals uit de stukken en de toelichting van de zijde van verweerder ter zitting moet worden begrepen, behelst de beslissing van verweerder het ontslag van de leden van het bestuur onder toepassing van artikel 8, eerste lid van de statuten van de stichting en het voorlopig zelf voorzien in het bestuur onder toepassing van artikel 48, elfde lid van de Wet op het primair Onderwijs (WPO).
In artikel 8, eerste lid, van de statuten is onder meer bepaald dat de raad een bestuurslid, dat naar zijn oordeel in ernstige mate door handelen of nalaten afbreuk doet aan het functioneren van het bestuur, kan ontslaan. Met raad wordt ingevolge artikel 2, onder b, van de Statuten bedoeld het gemeenschappelijk orgaan als bedoeld in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. In casu is dit [verweerder], verweerder.
Artikel 48, elfde lid van de WPO geeft de gemeenteraad of gemeenteraden de bevoegdheid in geval van ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet zelf te voorzien en in bestuur van de scholen.
2.4.3. Artikel 48, eerste lid van de WPO geeft de gemeenteraad bevoegdheid te besluiten dat een of meer openbare scholen in de gemeente in stand worden gehouden door een stichting die zich ten doel stelt het in stand houden van een of meer openbare scholen. Ingevolge het vierde lid is het statutaire doel van de stichting uitsluitend het geven van openbaar onderwijs overeenkomstig artikel 46. Artikel 48, vijfde lid bepaalt dat de stichting met uitzondering van de besluitvorming over de opheffing van een openbare school alle taken en bevoegdheid van het bevoegd gezag uitoefent. Ingevolge het zesde lid van dit artikel dienen de statuten van de stichting in ieder geval te voorzien in een regeling omtrent samenstelling, werkwijze en inrichting van het bestuur en in een regeling omtrent de wijze van benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van de bestuursleden, met dien verstande dat de leden van het bestuur worden benoemd door de gemeenteraad of gemeenteraden. Verder dienen de statuten te voorzien in een regeling omtrent de wijze waarop de gemeenteraad of gemeenteraden toezicht op het bestuur uitoefenen.
2.4.4. Verweerder heeft op grond van de gemeenschappelijke regeling bevoegdheden die de WPO aan de raden van de onderscheiden gemeenten heeft toegekend. Hij is daarmee een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van Pro de Awb.
Hoewel de stichting is opgericht bij notariële akte, zijn de in artikel 48 van Pro de WPO genoemde vereisten omtrent statutair doel, uitoefening van taken, bevoegdheden, toezicht en inhoud van de statuten dermate uitvoerig en dwingend te achten dat de notariële akte niet anders kan worden gezien dan als een uitvoeringshandeling van het besluit van de gemeenteraad om toepassing te geven aan de wettelijke regeling.
De uitoefening van taken en bevoegdheden als beschreven in artikel 48 van Pro de WPO door organen van de stichting heeft daarom een publiekrechtelijke grondslag die prevaleert boven de privaatrechtelijke aspecten van de stichtingsvorm. .
De onderhavige beslissing van verweerder is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op publiekrechtelijk rechtsgevolg gericht en een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
2.5. Spoedeisend belang
Omtrent de voorwaarde van de onverwijlde spoed hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder het voltallige bestuur heeft ontslagen en een interim-bestuur heeft benoemd. Voorkomen dient te worden, aldus verzoekers, dat het interim-bestuur besluiten neemt die onomkeerbaar zijn. Hoewel niet het voltallige bestuur een verzoek om een voorlopig voorziening heeft ingediend, maar slechts vier van de vijf leden van het bestuur, dient naar het oordeel van de voorzieningenrechter te worden onderkend dat verzoekers, ieder afzonderlijk als individueel lid van het bestuur, een hem of haar toekomend belang hebben dat het beleid van het bestuur waarvan zij deel uitmaakten, wordt voortgezet. De rechter acht, gelet op het hiervoor overwogene, het spoedeisend belang voldoende aangetoond. De rechter zal een voorlopig oordeel hebben te geven over de rechtmatigheid van verweerders besluit.
2.6. Voorlopige beoordeling van het geschil
2.6.1. De besluiten van verweerder berusten op een hem toekomende discretionaire bevoegdheid. Dit houdt in dat de voorzieningenrechter dient te respecteren dat verweerder een zekere mate van vrijheid heeft om naar eigen inzicht uitvoering te geven aan de genoemde bevoegdheid. Gelet hierop dient de voorzieningenrechter te beoordelen of verweerder bij de uitoefening van die bevoegdheid in strijd heeft gehandeld met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig rechtsbeginsel.
2.6.2. In de Regeling Toezicht op het Primair Onderwijs hebben de deelnemende gemeenten een aantal taken en bevoegdheden ten behoeve van het toezicht op het bestuur neergelegd. In de statuten is het besturen van de stichting opgedragen aan het bestuur en is ook neergelegd dat het bestuur verantwoording aflegt aan verweerder. Daarmee is duidelijk, dat verweerder alsmede het bestuur ieder een eigen verantwoordelijkheid hebben.
Beoordeeld dient te worden of verweerder zich, met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur, op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het bestuur te kort is geschoten in het uitoefenen van zijn bestuurstaak en verweerder op grond daarvan in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het ontslag van het bestuur.
2.6.3. Zoals hiervoor vermeld, heeft verweerder, en dit in het kader van zijn taken en bevoegdheden ten behoeve van het toezicht op het bestuur, in diverse brieven en door middel van gesprekken zijn visie gegeven op de rol van de algemeen directeur bij een aantal gebeurtenissen. Daaruit blijkt dat de gang van zaken bij verweerder twijfel heeft doen rijzen over de wijze waarop de algemeen directeur zijn taken opvat en zijn functie uitoefent. De signalen die verweerder heeft ontvangen waren voor verweerder dermate ernstig, dat hij aan het bestuur, de werkgever van de algemeen directeur, in zijn brief van 19 september 2008 heeft gevraagd een onderzoek te starten naar het functioneren van de algemeen directeur. Zoals uit diverse reacties van het bestuur blijkt, onder meer de brieven van 19 oktober 2008, 6 maart 2009, 28 april 2009 en 10 juli 2009, heeft het bestuur op basis van eigen (dossier)onderzoek het door verweerder voorgestane onderzoek bij herhaling afgewezen. Het bestuur heeft in de door verweerder bij diverse brieven afgegeven signalen geen aanleiding gezien tot het instellen van een onderzoek naar het functioneren van de algemeen directeur en heeft aangegeven geen stappen te zullen ondernemen. Door het bestuur is gesteld dat er geen sprake is van ernstige taakverwaarlozing of een handelen in strijd met de wet door de algemeen directeur.
2.6.4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter waren de door verweerder gemelde signalen met betrekking tot het functioneren van de algemeen directeur zowel binnen de stichting tegenover het personeel alsook naar buiten toe dermate ernstig dat het bestuur nadrukkelijk had moeten ingaan op deze signalen. De voorzieningenrechter denkt daarbij onder meer aan de verklaringen van personeelsleden en aan de verklaring van de voorzitter van het Beleidsoverleg Primair Onderwijs gemeente Venlo naar aanleiding van het neerleggen van zijn functie. Zowel uit de stukken als uit hetgeen namens verzoekers door de gemachtigde en door de voorzitter van het bestuur ter zitting is medegedeeld, kan onmiskenbaar worden afgeleid dat het bestuur niet bereid was medewerking te verlenen aan een (extern) onderzoek naar het functioneren van de algemeen directeur, zoals verweerder gevraagd had. Door (volharding in) zijn opstelling heeft het bestuur het onderzoek geblokkeerd en heeft daarmee zijn verantwoordelijkheid met betrekking tot de functievervulling van de algemeen directeur niet naar behoren genomen. De stelling van verzoekers dat met het door verweerder voorgestane onderzoek de belangen van de algemeen directeur en privacy van personen geschaad zouden kunnen worden, kan de voorzieningenrechter niet overtuigen, aangezien hieromtrent voorafgaand aan het onderzoek door middel van duidelijke afspraken in voorzien zou kunnen worden. Op grond van het voorgaande mocht verweerder concluderen dat verzoekers hun rol en verantwoordelijkheid als lid van het bestuur hebben miskend en wel in die mate dat verweerder kon spreken van een vertrouwensbreuk.
2.6.5. Uit de diverse gesprekken en brieven in de periode van september 2008 tot en met 10 juli 2009 kan niet worden geconcludeerd dat verweerder op zodanige van zijn toezichthoudende taak gebruik heeft gemaakt dat verweerder had moeten afzien van de hem gegeven bevoegdheid om het bestuur en daarmee verzoekers als lid van het bestuur te ontslaan. Verweerder heeft met respect voor de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur aangedrongen op een onderzoek door het bestuur. Uit de brief van 28 april 2009 blijkt dat verweerder, na diverse malen tevergeefs te hebben aangedrongen op een onderzoek, een constructieve medewerking van het bestuur verwachtte en dat verweerder heeft gewaarschuwd dat, indien het bestuur niet zou meewerken, overwogen zou worden om het vertrouwen in de leden van het bestuur op te zeggen. Het bestuur deelt in de brief van 10 juli 2009 echter mee dat het niet terugkomt op zijn standpunt. Het ontslag van het bestuur dient dan ook te worden gezien als het sluitstuk van een over lange tijd voortdurend proces, waarin verweerder uiteindelijk mocht concluderen, dat het bestuur afbreuk heeft gedaan aan zijn taakopvatting en dat er sprake is van een ernstige vertrouwensbreuk tegenover het gemeenschappelijk orgaan als toezichthouder. Het thans bestreden besluit, voor zover het betrekking heeft op het ontslag van het bestuur, en daarmee de ontslagen van de individuele leden van het bestuur kunnen dan ook de terughoudende toets van de rechter doorstaan.
2.7. Uit het vorenstaande kon verweerder ook concluderen dat er sprake is van een ernstige taakverwaarlozing door het bestuur en beslissen zelf voorlopig te voorzien in het bestuur. Ook ten aanzien van dit onderdeel kan het besluit van 23 juli 2009 de rechterlijke toets doorstaan.
2.8. Tot slot merkt de rechter op dat het thans gaat om een besluit tot ontslag van vier individuele bestuursleden, waartegen door verzoekers één bezwaarschrift is ingediend en ten aanzien waarvan één verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend. Op grond van artikel 8:82, juncto 8:41, derde lid, onder b, van de Awb is EUR 150,- griffierecht verschuldigd indien door een natuurlijk persoon om een voorlopige voorziening wordt gevraagd. Aangezien verzoekers natuurlijke personen zijn, en er niet zoals aanvankelijk is aangenomen beroep is ingesteld anders dan door een natuurlijk persoon (het bestuur van de stichting), betekent dit dat teveel griffierecht is geheven. Verzoekers zijn één maal EUR 150,- in plaats van EUR 297,- verschuldigd. De rechtbank zal het teveel betaalde griffierecht terugstorten.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gedaan door mr. P.J. Voncken in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Utteren-Hoving als griffier en in het openbaar uitgesproken op 28 augustus 2009.
w.g. mr. M.M. van Utteren-Hoving,
griffier
w.g. mr. P.J. Voncken,
voorzieningenrechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 28 augustus 2009.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.