Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Procedurenummer: AWB 09 / 1858
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
Sint Lambertus Parochie Nederweert te Nederweert, eiseres,
gemachtigde mr. B.A.P. Sijben,
tegen
de Burgemeester van de gemeente Nederweert, verweerder.
1. Procesverloop
1.1. Bij besluit van 10 november 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 28 juli 2009, bekend gemaakt op 29 juli 2009, ingevolge artikel 29 van Pro de Wet op de Lijkbezorging (Wlb), ongegrond verklaard. Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
1.2. Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26 lid 1 van Pro de Awb is [belanghebbende] (hierna: [belanghebbende]) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Zij heeft daarvan gebruik gemaakt.
1.3. De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres en aan [belanghebbende] toegezonden.
1.4. Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 24 maart 2010, waar namens eiseres zijn verschenen [naam 1], pastoor, en [naam 2], secretaris-penningmeester, bijgestaan door mr. B.A.P. Sijben. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door M. Rijnen en mr. J.H.T. van de Gazelle. Namens [belanghebbende] is verschenen mr. W. van der Meer de Walcheren.
2. Overwegingen
2.1. Op 5 januari 2007 is de heer [overledene] (hierna: [overledene]), overleden.
Op 9 januari 2007 is zijn stoffelijk overschot begraven op de begraafplaats van eiseres in het graf met [nummer locatie 1]. Ten tijde van de begrafenis lag er tussen het graf met [nummer locatie 1] en het graf met [nummer locatie 2] een tegelpad. Op 2 april 2007 is dat tegelpad verwijderd waardoor er een ruimte van 36 centimeter tussen de beide graven is ontstaan.
2.2. Gelet op de vrijgekomen ruimte naast het graf van [overledene], heeft zijn weduwe eiseres om toestemming verzocht om de grafplek en het stoffelijk overschot van [overledene] te verplaatsen, zodanig dat [overledene] in het midden van de aanpalende graven begraven zal zijn.
2.3. Bij vonnis van 18 juni 2008 heeft de rechtbank te Roermond (sector civielrecht)
- op vordering van [belanghebbende] - eiseres veroordeeld [belanghebbende] toe te staan en daarvoor de nodige voorzieningen te treffen en medewerking te verlenen tot het verplaatsen/opschuiven van de lijkkist van [overledene] op de begraafplaats van eiseres, zodanig dat het stoffelijk overschot komt te liggen midden tussen de huidige aanpalende graven. Tegen dat vonnis heeft eiseres hoger beroep ingesteld dat thans nog loopt.
2.4. [Belanghebbende] heeft een incidentele vordering ingesteld bij het gerechtshof ’s-Hertogenbosch, tot uitvoerbaar bij voorraadverklaring van het civiele vonnis van de rechtbank van 18 juni 2008. Bij arrest van 17 februari 2009 heeft het gerechtshof de vordering van [belanghebbende] afgewezen.
2.5. Op 19 mei 2009 heeft [belanghebbende] bij verweerder een vergunning op grond van de Wlb aangevraagd voor verplaatsing van de grafkist van haar overleden echtgenoot, in die zin dat de kist recht onder de nog te plaatsen gedenksteen begraven zal zijn indien die gedenksteen in het midden van de aanpalende graven [nummer locatie 2] en [nummer locatie 3] wordt geplaatst.
2.6. Bij besluit van 22 juli 2009 heeft verweerder aan [belanghebbende] vergunning verleend tot het opgraven en herbegraven van het stoffelijk overschot van [overledene]. Voornoemd besluit is bij besluit van 28 juli 2009 ingetrokken en met tekstuele aanpassingen vervangen door een nieuwe vergunning, verzonden 29 juli 2009. Het namens eiseres tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 10 november 2009, onder verbetering van de motivering, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit richt zich het beroep.
2.7. Eiseres heeft onder verwijzing naar haar bezwaarschrift - samengevat - de volgende beroepsgronden aangevoerd. Het kerkbestuur is ten onrechte niet gehoord voorafgaand aan de vergunningverlening. Voorts heeft verweerder ten onrechte geen advies gevraagd aan de VROM-inspectie, maar slechts aan VROM gemeld dat hij voornemens was een vergunning tot opgraving te verlenen.
Eiseres is voorts van mening dat de wettelijke termijn van grafrust van 10 jaar met de vergunningverlening wordt geschonden en dat dit belang voor de overledene dient te prevaleren boven het belang van de nabestaanden. Het besluit berust volgens eiseres op een ondeugdelijke belangenafweging nu de belangen van de overledene en de belangen van de parochie niet zijn meegewogen.
Bovendien berust het besluit op een onjuiste feitelijke grondslag, gelet op het vonnis van de civiele rechter. Verweerder heeft de civielrechtelijke aspecten ten onrechte niet betrokken bij de besluitvorming. [overledene] ligt volgens eiseres begraven op de afgesproken plek. Bij het plaatsen van een gedenksteen op de voorgeschreven wijze en op de overeengekomen plek, zal hij recht onder zijn steen liggen. Het door [belanghebbende] gestelde belang is er volgens eiseres derhalve niet. Voorts is er geen toestemming van het kerkbestuur voor verplaatsing van het graf en is er geen afspraak gemaakt met betrekking tot het vergroten van de grafplek. Tot slot verzet het kerkhofreglement zich tegen het vergroten van de grafplek.
2.8. De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Vooreerst dient echter ambtshalve de vraag aan de orde te komen of eiseres als belanghebbende bij het bestreden besluit in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb kan worden aangemerkt.
2.9. Eiseres heeft dienaangaande aangevoerd dat zij eigenaar is van de begraafplaats en dus belanghebbende. Het is volgens eiseres nog nooit voorgekomen dat een parochie in dergelijke gevallen niet als belanghebbende is aangemerkt. Eiseres dient er als beheerder van de begraafplaats voor zorg te dragen dat de grafrust gerespecteerd wordt, aldus heeft zij een rechtstreeks betrokken en persoonlijk belang. Tot slot stelt eiseres dat zij het algemene belang - dat gediend is met de grafrust - dient.
Verweerder heeft aangevoerd dat artikel 29 van Pro de Wlb is geschreven in het belang van de overledene en dat eiseres in die zin geen belang van de overledene behartigt.
De rechtbank overweegt dat eiseres eigenaar en beheerder van de begraafplaats is en dat de aan de weduwe verleende vergunning het zakelijk recht van eiseres en haar taak van beheerder raakt. Reeds om die reden is eiseres naar het oordeel van de rechtbank als belanghebbende aan te merken.
2.10. Voor de beoordeling zijn de volgende (wettelijke) bepalingen van belang.
2.10.1. Artikel 29, eerste lid, van de Wlb luidt:
Geen lijk wordt opgegraven dan, indien het een graf betreft waarop een uitsluitend recht berust, met toestemming van de rechthebbende op het graf en voorts met vergunning van de burgemeester der gemeente, binnen welker gebied het begraven is, nadat deze de daartoe door Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangewezen ambtenaar heeft gehoord.
2.10.2. Artikel 31, tweede lid, van de Wlb luidt:
Het ruimen geschiedt niet dan op last van de houder van de begraafplaats en na verloop van tien jaren, nadat in het graf laatstelijk een lijk is geplaatst, en, indien het een graf betreft waarop een uitsluitend recht berust, met toestemming van de rechthebbende. Van het voornemen om graven te ruimen geeft de houder van de begraafplaats tenminste twee maanden tevoren kennis aan de daartoe door Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangewezen ambtenaar. Deze kan bepalen, dat het ruimen onder geneeskundig toezicht geschiedt.
2.10.3. In paragraaf 6.6 van de Inspectierichtlijn Lijkbezorging van het Ministerie van VROM staat onder het kopje ‘Opgraven en herbegraven’ onder meer het volgende.
“Onder opgraven wordt verstaan het uit een graf halen van een stoffelijk overschot met de
bedoeling dit te herbegraven of te cremeren.
Onder herbegraven wordt verstaan het opnieuw begraven van stoffelijke resten in een lijkkist of ander lijkomhulsel.
Opgraving van lijken is in de praktijk dikwijls een handeling die geschiedt binnen deze
wettelijke termijn van grafrust. Het is dus mogelijk dat bij opgraving onvolledig of niet-verteerde lijken worden aangetroffen. In het algemeen is het daarom gewenst terughoudendheid te betrachten bij het honoreren van verzoeken om opgraving.
(…)
De verantwoordelijkheid voor opgravingen berust bij de burgemeester; deze bepaalt eveneens of toch een speciaal advies van de inspecteur wordt gevraagd.
(…)
Het is aan de burgemeester, om bij een eventueel besluit om toe te stemmen in een opgraving, een goede afweging te maken tussen de milieuhygiënische belangen en belangen van de verzoekers.
In de praktijk blijken opgravingen vaak plaats te vinden op verzoek van nabestaanden om
uiteindelijk het lijk alsnog een andere bestemming te geven (een ander graf en/of een andere begraafplaats of crematie). Het lijkt een taak van de begraafplaatsbeheerders en de uitvaartondernemers om via goede voorlichting te trachten deze gevallen tot een minimum te beperken. De inspecteurs voor de milieuhygiëne zullen, tenzij volledige skelettering mag worden verwacht, dan ook in het algemeen niet positief adviseren.”
2.11. De rechtbank stelt voorop dat zij -anders dan in de civiele procedure is geoordeeld- van oordeel is dat in het onderhavige geval een vergunning op grond van de Wlb is vereist, nu het stoffelijk overschot van [overledene] niet verplaatst kan worden zonder het op te graven. Voor het opgraven van een lijk uit een graf is ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wlb een vergunning van de burgemeester vereist.
2.12. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder, voorafgaand aan de besluitvorming, ten onrechte geen advies heeft gevraagd aan de VROM-inspectie, maar slechts aan VROM heeft gemeld dat hij voornemens was een vergunning tot opgraving te verlenen.
De rechtbank overweegt dienaangaande dat de Inspectie Milieuhygiëne van het Directoraat Generaal Milieubeheer van VROM invulling geeft aan haar adviestaak in het kader van de Wlb door het uitbrengen van de Inspectierichtlijn Lijkbezorging. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder volstaan met het raadplegen die Inspectierichtlijn, waarin is opgenomen dat het aan de burgemeester is om te bepalen of (toch) een speciaal advies van de inspecteur wordt gevraagd. Eén en ander vloeit ook voort uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij de wijziging van de Wet op de lijkbezorging (Kamerstukken 30 696, nr.3) welke in werking is getreden op 1 januari 2010 en waarbij de adviestaak van de VROM-inspectie op grond van artikel 29 van Pro de Wlb is komen te vervallen. De beroepsgrond van eiseres faalt derhalve.
2.13. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat het bestreden besluit berust op een ondeugdelijke belangenafweging, nu de wettelijke termijn van grafrust van 10 jaar wordt geschonden en dat dit belang dient te prevaleren boven het belang van de nabestaanden. In dat verband heeft eiseres erop gewezen dat aan het door de nabestaanden gestelde belang eenvoudig tegemoet gekomen kan worden door de - nog niet geplaatste - grafsteen te situeren bovenop de plaats waar [overledene] thans begraven is. Het besluit berust volgens eiseres bovendien op een ondeugdelijke belangenafweging nu de belangen van de parochie niet zijn meegewogen.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij zich persoonlijk en zorgvuldig vergewist heeft van de motieven van [belanghebbende] en vanwege de ernstige psychische en emotionele problemen die zij ondervindt van het feit dat haar echtgenoot niet recht onder de gedenksteen zal zijn begraven, wanneer deze in het midden tussen de aanpalende graven geplaatst zal zijn, en heeft geconcludeerd dat het belang van [belanghebbende] in deze situatie dient te prevaleren boven andere belangen, waaronder de grafrust.
2.14. De rechtbank overweegt dat verweerder blijkens constante jurisprudentie van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 29, eerste lid van de Wlb slechts gebruik mag maken indien er redenen bestaan die zwaarder wegen dan het in deze bepaling vervatte algemene verbod tot schending van de grafrust. Het is aan verweerder om daarbij een goede afweging te maken tussen de milieuhygiënische belangen en belangen van de verzoeker(s). Daaruit volgt dat - anders dan eiseres heeft gesteld - de eigen belangen van de begraafplaatsbeheerder bij die belangenafweging geen rol spelen.
2.15. De rechtbank ziet zich voorts gesteld voor de vraag of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de hem toekomende bevoegdheid.
2.16. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de besluitvorming en bij de belangenafweging een belangrijk aspect buiten beschouwing heeft gelaten, namelijk het feit dat de gedenksteen geplaatst kan worden op de plek waar het lichaam van [overledene] thans begraven ligt, zodat hij alsdan recht onder de gedenksteen begraven zal zijn. Het door de weduwe aangevoerde belang dat zij ernstige psychische en emotionele problemen ondervindt als haar echtgenoot niet recht onder de gedenksteen begraven ligt, komt dan ook geen gewicht toe. Nu verweerder dit aspect buiten beschouwing heeft gelaten bij de belangenafweging komt het besluit reeds wegens een motiveringsgebrek voor vernietiging in aanmerking.
2.17. Met het oog op het nieuwe besluit op bezwaar dat verweerder zal moeten nemen overweegt de rechtbank voorts dat artikel 29 van Pro de Wlb bij wijze van uitzondering de mogelijkheid biedt tot het verlenen van vergunning tot opgraven. Zoals hiervoor onder 2.14 reeds is overwogen volgt uit het stelsel van de Wlb dat van deze bevoegdheid slechts gebruik mag worden gemaakt, indien er redenen bestaan die zwaarder wegen dan die de wetgever tot het in deze bepaling vervatte algemene verbod hebben geleid. Tot deze redenen behoort de eerbied voor de stoffelijke overblijfselen van gestorvenen en, in verband daarmee, voor de grafrust.
Verweerder heeft de psychische en emotionele problemen van [belanghebbende] van doorslaggevend belang geacht bij het nemen van het bestreden besluit. Hoewel de rechtbank er niet aan twijfelt dat [belanghebbende] te kampen heeft met emoties als gevolg van de ontstane situatie, is zij van oordeel dat het niet tot verweerders deskundigheid behoort om op grond van eigen waarneming een standpunt in te nemen over mogelijk psychische problematiek van betrokkene.
2.18. De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen word en 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 874,00 (wegens kosten van rechtsbijstand) te betalen aan eiseres;
bepaalt voorts, dat verweerder aan eiseres het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. T.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 29 april 2010.
w.g. M.B.G. Cox-Vorage,
griffier
w.g. mr. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 29 april 2010.
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.