Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Procedurenummer: AWB 10 / 848
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eiseres] te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. T.G. van Laarhoven,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor deze: de teammanager Recht en Rechtsbescherming Dienst Regelingen, verweerder.
1. Procesverloop
In deze uitspraak wordt onder verweerder tevens verstaan de rechtsvoorgangers van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
Bij besluit van 24 maart 2010 heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd op grond van de Meststoffenwet.
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 16 juni 2010 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting op 17 november 2010. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. T.G. van Laarhoven en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
F. Nijnuis.
2. Overwegingen
2.1. Op 24 maart 2010 heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete van € 300,00 opgelegd omdat eiseres niet heeft voldaan aan het verzoek van verweerder om vóór 1 februari 2010 het formulier ‘Aanvullende gegevens landbouwbedrijven meststoffen en dieren 2009’ aan te leveren. Op 8 april 2010 heeft verweerder alsnog de voornoemde gegevens van eiseres ontvangen.
2.2. In beroep verwijst eiseres naar artikel 35 lid 2 van Pro het Uitvoeringbesluit Meststoffen waarin staat dat de landbouwer desgevraagd gegevens verstrekt. Zonder een dergelijk verzoek kan er geen sprake zijn van handelen in strijd met de regelgeving op het gebied van meststoffen. Eiseres voert aan dat zij een dergelijk verzoek nooit heeft ontvangen en dat het bewijs dat zo’n verzoek is verzonden, ontbreekt. Eiseres treft geen enkele schuld en dus kan haar geen boete worden opgelegd. Subsidiair voert eiseres aan dat zij niet bekend was met de verplichting om de gegevens aan te leveren. Meer subsidiair stelt eiseres dat er hooguit sprake is van niet binnen de gestelde termijn verstrekken waarop slechts een boete van € 100,00 staat. Uiterst subsidiair voert eiseres aan dat op grond van het evenredigheidsbeginsel de boete gematigd dient te worden. Eiseres verzoekt om veroordeling van verweerder in de proceskosten, de in bezwaar gemaakte kosten en het griffierecht. Voorts acht eiseres het besluit van verweerder om af te zien van het horen in bezwaar onjuist maar eiseres verzoekt de rechtbank om zelf in de zaak te voorzien.
2.3. Verweerder voert aan dat uit de Gecombineerde Opgave 2009 bleek dat het bedrijf van eiseres de in artikel 42 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet genoemde hoeveelheid van 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond overschreed. Verweerder stelt dat daarom aan eiseres op 11 december 2009 een brief is gestuurd waarin zij werd verzocht om de ‘Aanvullende gegevens landbouwbedrijven meststoffen en dieren 2009’ vóór 1 februari 2010 in te sturen. Op 22 maart 2010 heeft verweerder geconstateerd dat eiseres niet heeft voldaan aan haar verplichting. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de brief van 11 december 2009 is gestuurd naar het door eiseres opgegeven en dus juiste adres. Naar dit adres zijn in de loop der tijd ook andere brieven van verweerder gestuurd die eiseres hebben bereikt. Bovendien wist of had eiseres moeten weten van de verplichting omdat zij als landbouwer op de hoogte dient te zijn van de voor het bedrijf relevante wet-en regelgeving. Voorts is de verwijtbaarheid van de overtreding geen bestanddeel en nu niet in geschil is dat de gegevens niet binnen de termijn zijn aangeleverd, staat daarmee het daderschap vast. Tot slot is er geen reden om af te wijken van het boetebeleid noch voor vergoeding van de gemaakte kosten van het bezwaarschrift. Verweerder heeft op grond van artikel 7:3, onderdeel b, van de Awb afgezien van het horen van eiseres.
2.4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
2.5. Gelet op het legaliteitsbeginsel dat van openbare orde is, toetst de bestuursrechter ambtshalve of het bestuursorgaan bevoegd is het (primaire) besluit te nemen. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Meststoffenwet kan Onze Minister een overtreder van de artikelen 34 en/of 35 van die wet, een bestuurlijke boete opleggen. Voorts is in artikel 6 van Pro het Mandaatbesluit LNV Dienst Regelingen bepaald dat de algemeen directeur, de directeur Financiën, de directeur Uitvoering en de unitmanagers van de Dienst Regelingen gemachtigd zijn om namens de minister te beslissen en stukken te ondertekenen betreffende het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 51 van Pro de Meststoffenwet.
De bestuurlijke boete is aan eiseres opgelegd door de teammanager Uitvoering Dienst Regelingen en dus niet door één van de in het Mandaatbesluit genoemde personen. Aangezien de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2002, LJN AD8986) dat een aan het primaire besluit klevend bevoegdheidsgebrek geacht kan worden te zijn hersteld, indien de beslissing op bezwaar door het bevoegde orgaan is genomen, leidt dit niet tot gegrondheid van het beroep.
2.6. Eiseres heeft betoogd dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb en eisers ten onrechte niet heeft gehoord, alvorens op de bezwaren te beslissen.
2.7. Naar vaste rechtspraak vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en kan daarvan slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b Awb worden afgezien, indien er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Bij een volledige heroverweging van de bezwaren van eiseres op de voet van artikel 7:11 Awb Pro had het bestuursorgaan tot de conclusie kunnen komen dat de bestuurlijke boete onbevoegd dan wel onterecht was gegeven. Daarbij merkt de rechtbank op dat het hier om een boetebesluit gaat dat te kwalificeren is als een bestraffende sanctie en daarmee als een “criminal charge” in de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De strekking van het horen in geval van een criminal charge is dat de betrokkene zijn standpunt over hetgeen hem wordt verweten en over zijn vervolging naar voren kan brengen. Die mogelijkheid heeft eiseres niet gehad en zulks klemt des te meer nu zij evenmin is gehoord voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit.
2.8. Gezien vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het niet horen van eiseres in bezwaar in strijd is met artikel 7:2 van Pro de Awb. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. Aangezien eiseres in de loop van de procedure voldoende in de gelegenheid is gesteld om haar grieven tegen het boetebesluit naar voren te brengen en gelet op de wijze van toetsing in geval van een punitieve sanctie, zal de rechtbank met het oog op de proceseconomie en gelet op het verzoek van eiseres, onderzoeken of er grond is de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Daartoe word het volgende overwogen.
2.9. Het opleggen van een bestuurlijke boete op grond van artikel 51 van Pro de Meststoffenwet is een discretionaire bevoegdheid van verweerder maar het betreft tegelijkertijd een bestraffende sanctie. Dat betekent dat de rechter hierin niet terughoudend dient te toetsen. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder aldus dat eiseres ongeacht of zij daartoe uitgenodigd was, op grond van artikel 35, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffen (hierna: het Besluit) verplicht was om de aanvullende gegevens aan verweerder te doen toekomen. Eiseres heeft, zo blijkt uit de ter zitting overgelegde pleitnotitie, het standpunt van verweerder eveneens zo opgevat en stelt zich op het standpunt dat in deze zaak artikel 35, tweede lid, van het Besluit van toepassing is. In geschil is derhalve de vraag naar de toepasselijkheid van artikel 35 van Pro het Besluit.
2.10. Artikel 35 van Pro het Besluit luidt, voor zover hier relevant, als volgt:
1. Uit de administratie worden jaarlijks gegevens verstrekt aan Onze Minister door:
a. landbouwers die in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen produceren dan 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond; en
b. de bij ministeriële regeling aangewezen categorieën van landbouwers.
2. De landbouwer verstrekt desgevraagd door Onze Minister gegevens uit de administratie, binnen een door Onze Minister bepaalde termijn en op een door Onze Minister bepaalde wijze.
2.11. In artikel 42 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Regeling), voor zover hier relevant, is bepaald dat een landbouwer als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder a, van het Besluit jaarlijks vóór 1 februari aan de Dienst Regelingen met betrekking tot het voorgaande kalenderjaar gegevens uit de administratie verstrekt over:
a. de aan het eind van het kalenderjaar op het bedrijf aanwezige hoeveelheid meststoffen;
c. het gemiddelde aantal in het kalenderjaar op het bedrijf gehouden dieren, anders dan varkens, schapen, geiten en runderen.
2.12. Verweerder heeft aan de hand van de door eiseres aangeleverde Gecombineerde Opgave 2009 vastgesteld dat eiseres in 2009 een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen dan 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond heeft geproduceerd. Uit artikel 35, eerste lid, onder a, van het Besluit in combinatie met artikel 42 van Pro de Regeling volgt dat eiseres aan verweerder de ‘Aanvullende gegevens meststoffen en dieren 2009’ vóór 1 februari 2010 had moeten verstrekken. Dat aan eiseres door verweerder is gevraagd om die gegevens in te sturen, betekent niet dat eiseres dient te worden aangemerkt als een landbouwer als bedoeld in artikel 35, tweede lid, van het Besluit die enkel desgevraagd gegevens dient te verstrekken.
2.13. De rechtbank wijst in dit verband op de wetgeschiedenis waaruit blijkt dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om van bedrijven met een lager risico op overschrijding van de gebruiksnormen dan bedrijven die op dit punt meer risico geven, een minder frequente en gedetailleerde verantwoording te verlangen terwijl bedrijven die meer risico geven – onder andere overschotbedrijven – een verplichting tot stelselmatige gegevensverstrekking hebben. In dat verband wijst de rechtbank tevens op de opmerkingen bij artikel 35 van Pro het Besluit in de Nota van Toelichting bij het Besluit (Staatsblad 2005, 645):
“Artikel 35, eerste lid, onderdeel a, voorziet in het licht van het bovenstaande in een verplichting tot verstrekking van gegevens door landbouwers die dierlijke meststoffen moeten afvoeren om te voldoen aan de reguliere gebruiksnormen. Voor de gegevens die aan de Dienst Regelingen verstrekt moeten worden, zal jaarlijks een formulier worden toegestuurd aan de desbetreffende landbouwer. Het om welke reden dan ook niet toesturen van een dergelijk formulier aan de landbouwer, ontslaat de landbouwer echter niet van de verplichting tot gegevensverstrekking”.
2.14. Op grond van vorenstaande kan derhalve in het midden blijven of voldoende aannemelijk is gemaakt dat verweerder het formulier heeft verzonden dan wel dat eiseres het formulier heeft ontvangen. Eiseres was immers op grond van bovengenoemde regelgeving verplicht uit eigen beweging vóór 1 februari 2010 de betreffende gegevens aan verweerder te verstrekken. Nu vaststaat dat eiseres dat niet heeft gedaan, heeft verweerder haar terecht de bestuurlijke boete opgelegd en aldus kan hetgeen eiseres primair heeft betoogd, niet slagen.
2.15. Voor zover eiseres subsidiair heeft betoogd dat haar geen verwijt treft aangezien zij niet op de hoogte was van de betreffende regelgeving, overweegt de rechtbank dat zij als landbouwer op de hoogte had dienen te zijn van de toepasselijke wet-en regelgeving voor landbouwers, zoals de regelgeving omtrent dierlijke meststoffen. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
2.16. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder bij het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete aansluiting heeft gezocht bij bijlage M behorende bij het per 1 januari 2011 te wijzigen artikel 130 van Pro de Regeling. Het boetebedrag dat ingevolge bijlage M is gesteld op een beboetbaar feit op grond van artikel 35 van Pro het Besluit bedraagt € 300,00. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat op het moment waarop werd gecontroleerd of eiseres aan haar verplichting had voldaan en op het moment waarop de boete werd opgelegd, er sprake was van het niet aanleveren van gegevens en niet van het niet binnen de termijn verstrekken van gegevens. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om de boete te matigen. De meer en de meest subsidiaire beroepsgrond slagen niet.
2.17. Het vorengaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand zal laten. Een vergoeding van de kosten van het bezwaar kan op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, enkel aan de orde zijn indien het primaire besluit wordt herroepen, wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De schending van de hoorplicht leidt er op zichzelf dan ook niet toe dat om die reden de kosten van het bezwaar dienen te worden vergoed. Gelet op het feit dat het primaire besluit door de rechtbank niet wordt herroepen, gaat de rechtbank niet over tot vergoeding van de kosten van het bezwaar.
2.18. De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten (indienen beroepschrift en verschijnen ter zitting) toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1. Ook de reiskosten van eiseres à € 8,60 komen voor vergoeding in aanmerking.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 882,60 (waarvan € 874,00 wegens kosten van rechtsbijstand en
€ 8,60 aan reiskosten) te betalen aan eiseres;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door of namens haar betaalde griffierecht van
€ 150,00 volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. P.M.S. Dijks, in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 15 december 2010.
w.g. M.B.G. Cox-Vorage
griffier w.g. mr. P.M.S. Dijks
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 15 december 2010.
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.