Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 2010 / 1635
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 september 2011 in de zaak tussen
[eiseres], statutair gevestigd te Linne (Maasgouw), eiseres
(gemachtigde: L.W. Dubbelaar)
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om de Heilige Michaëlkerk te Landgraaf, hierna de H. Michaëlkerk of de kerk, aan te wijzen als beschermd monument als bedoeld in artikel 3 van de Monumentenwet 1988 (Mw) afgewezen.
Bij besluit van 18 oktober 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover het verzoek tot aanwijzing enkel is getoetst aan de Tijdelijke beleidsregel 2007 en het bezwaar voor het overige onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 maart 2011. Eiseres is verschenen bij haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Knoop.
Overwegingen
1. Op 18 december 2008 heeft eiseres verzocht de H. Michaëlkerk te Landgraaf aan te wijzen als beschermd monument als bedoeld in artikel 3 van de Mw. Op 17 juni 2009 heeft de gemeente Landgraaf advies uitgebracht aan verweerder. Op 12 april 2010 heeft de Raad voor Cultuur advies uitgebracht aan verweerder. Bij besluit van 11 juni 2010 heeft verweerder het verzoek tot aanwijzing afgewezen.
2. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover het verzoek tot aanwijzing enkel is getoetst aan de Tijdelijke beleidsregel 2007 en het bezwaar voor het overige onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het gaat om een discretionaire bevoegdheid tot aanwijzing van onroerende monumenten als beschermd monument. Voor de invulling van die bevoegdheid heeft verweerder beleid ontwikkeld, neergelegd in de Tijdelijke beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2007 (hierna: Tijdelijke beleidsregel 2007), geldend tot 1 januari 2009, en de Beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2009 (hierna: Beleidsregel 2009), geldend vanaf 1 januari 2009 (tot en met 31 december 2012). Op basis van de Tijdelijke beleidsregel 2007, het negatieve advies van de gemeente Landgraaf, en het ontbreken van een positief behoudsperspectief is verweerder van mening dat er onvoldoende reden is om tot aanwijzing te besluiten. Dat er ook een positief advies van de Raad voor Cultuur lag, heeft verweerder niet anders doen besluiten. Ook in het nieuw geformuleerde beleid in de Beleidsregel 2009 ziet verweerder geen reden om anders te besluiten. Op grond van die beleidsregel dient het bij aanwijzing te gaan om objecten van vergelijkbare monumentale waarde als de objecten die behoren tot de ongeveer 100 reeds aangewezen gebouwen uit de periode 1940-1958 onder het regiem van de Tijdelijke beleidsregel 2007. Bij de aanwijzing als beschermd monument dient verweerder rekening te houden met de mate waarin een monument een technisch en functioneel positief behoudsperspectief heeft. Nu dat perspectief ontbreekt, acht verweerder ook op grond van de Beleidsregel 2009 voldoende reden aanwezig om af te wijken van het positieve advies van de Raad voor Cultuur. Verweerder betoogt voorts dat er geen gronden zijn aangevoerd die tot een andere afweging en tot afwijking van verweerders beleid zouden moeten leiden. Verder betoogt verweerder dat met betrekking tot de vraag of de H. Michaëlskerk vergelijkbare monumentale waarde heeft als de objecten die behoren tot de ongeveer 100 reeds aangewezen gebouwen uit de periode 1940 tot en met 1958, die toets niet is uitgevoerd nu er voor de kerk geen positief behoudsperspectief is, waardoor het niet in verweerders beleid past om de kerk aan te wijzen als beschermd monument.
3. Eiseres voert aan dat de bezwaarprocedure niet zorgvuldig is verlopen nu er geen onafhankelijke bezwarencommissie is ingeschakeld en eiseres niet heeft kunnen nagaan of het horen, bij het niet inschakelen van een adviescommissie, wel plaats vindt door niet bij de totstandkoming van het primaire besluit betrokken ambtenaren. Bovendien ontbrak er een verweerschrift van de zijde van verweerder waarop ter hoorzitting gereageerd had kunnen worden.
4. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het bezwaar op zorgvuldige wijze is behandeld. Het inschakelen van een onafhankelijke bezwarencommissie is in de wettelijke systematiek van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een keuze en geen plicht van het bestuursorgaan. De voor verweerder geldende regeling behandeling bezwaarschriften OCW schrijft inschakeling van een onafhankelijke bezwarencommissie enkel voor in bijzondere gevallen. Niet gesteld of gebleken is dat het hier om een bijzonder geval gaat als bedoeld in die regeling.
In de Awb zijn waarborgen opgenomen om de bezwaarprocedure, ook zonder de inschakeling van een onafhankelijke bezwarencommissie, zorgvuldig te laten verlopen. Voor zover eiseres heeft betoogd dat bij het horen niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7:5 van de Awb, mist die stelling feitelijke grondslag nu eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de haar geboden gelegenheid te worden gehoord en mitsdien van een schending van de voorwaarden uit artikel 7:5 van de Awb reeds daarom geen sprake is.
Voor zover eiseres heeft betoogd dat van de zijde van verweerder in de bezwaarfase ten onrechte een verweerschrift ontbrak, is de rechtbank van oordeel dat het indienen van een verweerschrift niet verplicht is en ook overigens geen aanleiding geeft voor de conclusie dat de bezwaarprocedure niet voldoende zorgvuldig is verlopen. Deze grond slaagt dan ook niet.
5. Ingevolge artikel 1, onderdeel b, onder 1, van de Monumentenwet 1988 (hierna: de Monumentenwet), worden onder monumenten verstaan alle vóór tenminste vijftig jaar vervaardigde zaken, welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet kan verweerder op aanvraag onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument, indien het betreft monumenten als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, onder 1, die zijn vervaardigd na 31 december 1939.
Ingevolge het derde lid van dat artikel vraagt verweerder, voordat hij ter zake een beschikking geeft, advies aan het college van burgemeester en wethouders (hierna ook: het college) van de gemeente waarin het monument is gelegen en, indien de monumenten zijn gelegen buiten de krachtens de Wegenverkeerswet 1994 vastgestelde bebouwde kom, tevens aan het college van gedeputeerde staten.
Ingevolge het zevende lid, voor zover thans van belang, beslist de minister na de Raad voor Cultuur (hierna: de Raad) te hebben gehoord.
6. Bij besluit van 18 december 2008 (Stcrt. 2009, 169) heeft verweerder de Beleidsregel 2009 vastgesteld. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel 2009 zijn de artikelen 4 tot en met 9 van die Beleidsregel 2009 niet van toepassing op een monument ten aanzien waarvan voor 1 januari 2009 de procedure als bedoeld in artikel 3 van de wet, zoals dat artikel op 31 december 2008 luidde, is aangevangen. Ingevolge het tweede lid van artikel 10 is het bepaalde in de Tijdelijke beleidsregel 2007 van overeenkomstige toepassing op een monument als bedoeld in het eerste lid. Nu de in geding zijnde aanvraag om aanwijzing is ingediend op 18 december 2008, zijn op grond van deze overgangsregeling de artikelen 4 tot en met 9 van de Beleidsregel 2009 niet van toepassing. De overige artikelen van de Beleidsregel 2009 geven geen aanspraken op aanwijzing als beschermd monument.
7. Op grond van artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel 2007 wijst verweerder geen monumenten aan als bedoeld in artikel 1, onder b, sub 1, van de Monumentenwet 1988, die zijn vervaardigd vanaf 1940, tenzij het monument vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde kan worden aangemerkt als een nationaal of internationaal erkend kenmerkend monument van de Nederlandse architectuur, stedenbouw, landinrichting, bouwtechniek of ruimtegebonden kunst, en het monument in verband met de genoemde kwaliteiten behoort tot de ongeveer 100 meest waardevolle monumenten die zijn gebouwd in de periode 1940 tot en met 1958 (“topmonumenten”).
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel 2007 past verweerder bij de selectie, bedoeld in artikel 3, de volgende criteria toe;
a. het monument is een evidente mijlpaal in de ontwikkeling van de architectuur, stedenbouw, landinrichting, bouwtechniek of ruimtegebonden kunst in Nederland, wat onder meer blijkt uit een vooraanstaande positie en duiding in de nationale en internationale vakliteratuur; of
b. het monument is een essentieel toonbeeld van de belangrijkste cultuurhistorische of sociaalhistorische ontwikkelingen van de wederopbouwperiode in Nederland.
Op grond van artikel 4, tweede lid, houdt verweerder bij de selectie bedoeld in artikel 3, rekening met de mate waarin het monument een positief behoudsperspectief heeft, zowel technisch als functioneel, en een positieve invloed heeft op de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving.
8. Eiser voert aan dat afwijking van het positieve advies van de Raad voor Cultuur niet is gemotiveerd en dat de kerk is opgenomen in een boek over de Monumenten in Limburg dat door de Rijksdienst is uitgegeven. Eiser betoogt dat uit het advies van de Raad voor Cultuur volgt dat de kerk een topmonument is en verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Breda van 10 december 2010 (LJN: BO6944). Eiser betoogt verder dat niet is onderzocht of de kerk behouden kan worden en dat het ontbreken van een positief behoudsperspectief niet is gemotiveerd, waarbij kan meewegen dat door aanwijzing als rijksmonument rijksgelden voor onderhoud ter beschikking komen. Volgens eiser dient verweerder de nodige moeite te doen om te komen tot behoud van bedreigd erfgoed en om eigenaren juist te stimuleren tot behoud van topmonumenten.
9. Verweerders besluit om niet over te gaan tot aanwijzing van de H. Michaëlskerk tot beschermd monument berust op een hem toekomende discretionaire bevoegdheid. Zulks betekent dat de rechtbank dient te respecteren dat verweerder in beginsel over een zekere vrijheid beschikt om naar eigen inzicht uitvoering te geven aan die bevoegdheid. De rechtbank kan echter wel beoordelen of verweerder bij de uitoefening van de bevoegdheid in strijd heeft gehandeld met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank neemt in aanmerking dat blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Monumentenwet en de toelichting op artikel 3 van die wet het weliswaar de bedoeling van de wetgever is geweest dat grote betekenis wordt toegekend aan het advies van de gemeenteraad, doch dat verweerder bij de uitoefening van zijn bevoegdheid een eigen afweging dient te maken, waarvan niet alleen het advies van de gemeenteraad, maar ook dat van de Raad voor Cultuur en, voor zover van toepassing, gedeputeerde staten onderdeel dient uit te maken. Daarbij dient verweerder na te gaan of op grond van het door hem geformuleerde en uitgevoerde beleid een aanwijzing als rijksmonument dient te geschieden
10. Ten aanzien van het door verweerder aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegde beleid acht de rechtbank geen grond aanwezig om te oordelen dat dit beleid niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling blijft. Tussen partijen is niet in geding dat de kerk niet op de lijst met 100 topmonumenten is opgenomen die is bedoeld in artikel 3, aanhef en onder b, van de Tijdelijke beleidsregel 2007. In het primaire besluit heeft verweerder verklaard dat er geen sprake is van omstandigheden die zouden moeten leiden tot afwijking van de Tijdelijke beleidsregel 2007. In het bestreden besluit heeft verweerder, in reactie op de stelling van eiseres dat ook getoetst moet worden aan de Beleidsregel 2009, zich op het standpunt gesteld dat daarin evenmin grond is gevonden om in afwijking van het beleid op grond van de Tijdelijke beleidsregel 2007 de kerk aan te wijzen als beschermd monument nu zowel bij de Tijdelijke beleidsregel 2007 als de Beleidsregel 2009 van belang is in hoeverre er sprake is van een positief behoudsperspectief ter voorkoming, aldus de toelichting bij beide beleidsregels, van nieuwe restauratie-achterstanden.
11. Verweerder heeft voor de beantwoording van de vraag of de kerk in afwijking van het beleid in aanmerking komt om te worden aangewezen als beschermd monument een afweging gemaakt tussen het negatieve advies van het college van burgemeester en wethouders, het positieve advies van de Raad voor Cultuur en het ontbreken van een positief behoudsperspectief, zowel technisch als functioneel.
Als resultaat van die afweging heeft verweerder doorslaggevende betekenis toegekend aan het advies van het college van burgemeester en wethouders en aan het ontbreken van een positief behoudsperspectief.
Dat daarmee de waardering van de verschillende wegingsfactoren die verweerder in aanmerking heeft genomen anders is uitgevallen dan eiseres voor ogen heeft, maakt niet dat het resultaat de beperkte rechterlijke toets niet kan doorstaan. De Raad voor Cultuur heeft de argumenten benoemd die spreken voor een beschermde status, te weten dat de kerk een belangwekkend gebouw is met architectonische waarde als voorbeeld van overgangswerk, zowel in het algemeen tijdsbeeld als in het oeuvre van de architect J.J. Fanchamps, dat de kerk cultuurhistorisch van grote betekenis is en van nationaal belang nu het bouwwerk naar de mening van de Raad voor Cultuur niet onderdoet voor de kerken die zijn geselecteerd voor de lijst met 100 meest waardevolle gebouwen. Uit het advies van het college van burgemeester en wethouders en het ontbreken van een positief behoudsperspectief volgen de argumenten die tegen de aanwijzing als beschermd monument pleiten. Ter zitting van de rechtbank is door verweerder aangegeven dat bij de beoordeling van het behoudsperspectief betekenis toekomt aan aspecten als de technische staat van een gebouw, het functionele perspectief, de bestemming van het gebouw en het al dan niet aanwezig zijn van draagvlak voor het behoud. Het advies van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landgraaf bespreekt aspecten van bouwkundige en financiële aard, architectonische en cultuurhistorische waarden, en parochiale argumenten. Volgens de aan het college adviserende welstands- en monumentencommissie heeft de kerk weliswaar een zeer hoge cultuurhistorische waarde op lokaal niveau en wordt het criterium van de situering van het object hoog gewaardeerd, maar worden de schoonheid, de betekenis voor de wetenschap, de gaafheid en de bouwkundige staat van het object als gemiddeld gewaardeerd. Door aan de tegenargumenten in het onderhavige geval meerwaarde toe te kennen, worden de argumenten die de Raad voor Cultuur aandraagt niet ontkend of gebagatelliseerd, maar slechts van minder gewicht geacht. Het advies van het college geeft, in tegenstelling tot het advies van de Raad voor Cultuur, een breder perspectief door de –daarmee zeker niet ontkende- waarde van de kerk te beoordelen mede in het licht van financiële aspecten en maatschappelijk draagvlak. Het resultaat van de besluitvorming doorstaat daarmee de aan de rechter toekomende beperkte toets. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt dan ook niet.
12. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat niet gebleken is van bijzondere feiten of omstandigheden, die niet ook al zijn meegewogen bij de vaststelling van het beleid, die dwingen tot afwijking van het door verweerder gehanteerde beleid. Die beroepsgrond slaagt evenmin.
13. Voor een veroordeling van één van de partijen in de proceskosten van een andere partij is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.H. Machiels, rechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 september 2011.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier w.g. mr. F.H. Machiels,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 14 september 2011.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.