Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
RECTIFICATIE d.d. 21 DECEMBER 2011 IN VERBAND MET HET TOEVOEGEN VAN EEN ABUSIEVELIJK WEGGEVALLEN ZIN IN OVERWEGING 22
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 10 / 445 en AWB 10 / 441
Uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2011 in de zaak tussen
[eiseres], te Weert, eiseres
(gemachtigde: mr. G.H.J. Heutink),
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Weert, verweerder
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende 1], te Weert
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen en mr. F.K. van den Akker);
en
[belanghebbende 2], te Weert.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2008 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 30 juli 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een projectbesluit om af te wijken van de bepalingen van het bestemmingsplan te verlenen, zoals bedoeld in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
Bij besluiten van 2 maart 2010 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van 3 juli 2008 en 30 juli 2009 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2011. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger eiseres] en mr. G.H.J. Heutink. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J.J. Aerts, mr. A.C. de Winter en
mr. W.D.W. van Aken. De derde-partijen [belanghebbende 1] zijn ter zitting verschenen, bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen en mr. F.K. van den Akker. Tevens is [belanghebbende 2] verschenen.
De beroepen van eiseres zijn gevoegd behandeld met de beroepen met zaaknummers
AWB 11 / 841 en AWB 11 / 822. Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. In de gedingen met zaaknummers AWB 11 / 841 en AWB 11 / 822 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. Aan eiseres is op 25 november 2003 bouwvergunning (met binnenplanse vrijstelling ten behoeve van afwijking van de goot- en bebouwingshoogte) verleend voor het oprichten van een bedrijfsruimte voor de verwerking van eieren afkomstig van de op het perceel [adres] te Weert aanwezige legkippenhouderij van eiseres en, volgens opgave van eiseres, incidenteel van andere bedrijven.
2. Uit een onderzoek in de periode van 29 februari 2008 tot en met 21 maart 2008, heeft verweerder geconstateerd dat op het bedrijf van eiseres gemiddeld 8,4 miljoen eieren per week zijn verwerkt die niet op het bedrijf zelf zijn geproduceerd, maar afkomstig zijn van derden. De productie en verwerking van op het bedrijf zelf geproduceerde eieren bedraagt 921.956 eieren per week. De verwerking van eieren van derden -eieren die dus niet op het bedrijf van eiseres zelf zijn geproduceerd- in deze omvang is volgens verweerder in strijd met artikel 7.1.1. van het vigerende bestemmingsplan “Artikel 30 WRO Pro Buitengebied 1998”. Ingevolge dit artikel is het betreffende perceel van eiseres bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden en zijn niet agrarische (neven)activiteiten niet toegestaan. Bij besluit van 3 juli 2008 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen en beëindigt te houden.
3. Op 19 december 2008 heeft eiseres op grond van artikel 3.10 van de Wro ontheffing verzocht van artikel 7.1.1. van het vigerende bestemmingsplan. De begunstigingstermijn van de bij besluit van 3 juli 2008 opgelegde last onder dwangsom is in afwachting van de besluitvorming omtrent dit verzoek opgeschort.
4. Bij besluit van 30 juli 2009 heeft verweerder het verzoek om een projectbesluit afgewezen. Verweerder heeft daarbij toepassing gegeven aan de op 21 juli 2009 vastgestelde beleidsregeling “Omschakeling naar en nieuwvestiging van agrarisch gerelateerde activiteiten”. De beleidsregeling houdt in dat verweerder niet meewerkt aan de ontwikkeling van industriële bedrijvigheid in een agrarische omgeving, tenzij:
a. een alternatieve vestigingsvariant op een bedrijventerrein ontbreekt;
b. er een alternatieve vestigingsvariant aanwezig is maar een reële verplaatsingsmogelijkheid ontbreekt en geen sectorale beperkingen zijn voor het initiatief, waardoor een goed woon en leefmilieu kan worden gegarandeerd;
c. er ruimtelijke vestigingscriteria zijn voor inpassing in het bestaande agrarische bouwblok (bv. Locatiegebondenheid) vanwege in en output en er geen sectorale beperkingen zijn voor het initiatief, waardoor een goed woon en leefmilieu kan worden gegarandeerd.
Volgens verweerder is een alternatieve vestigingsvariant voor deze omschakeling mogelijk en blijkt uit het overgelegde bedrijfsplan en het daarop uitgebrachte externe advies van Exitus van 28 mei 2009 dat een verplaatsing van de agrarisch gerelateerde activiteit op termijn reëel en economisch uitvoerbaar lijkt. Ook zijn er geen ruimtelijke vestigingscriteria voor de inpassing in het bestaande Agrarische Bouwblok.
5. Tegen de besluiten van 3 juli 2008 en 30 juli 2009 heeft eiseres bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht ter zake een voorlopige voorziening te treffen.
6. Bij uitspraak van 11 september 2009 (zaaknummers 09/1127, 09/1128 en 09/1236) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Wel heeft de voorzieningenrechter in rechtsoverweging 2.10.3. en 2.10.4 overwogen dat een verhuizing van het bedrijf op korte termijn niet haalbaar is en dat verweerder door enkel te stellen dat eiseres zich op een termijn van enkele jaren op een bedrijventerrein kan vestigen, niet adequaat heeft gereageerd, zodat het besluit van 30 juli 2009 nadere motivering behoeft.
7. Bij besluit van 2 maart 2010 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 30 juli 2009 ongegrond verklaard. Verweerder heeft in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 september 2009 aanleiding gezien om de belangenafweging die aan het besluit van 30 juli 2009 ten grondslag ligt, te herzien. Volgens verweerder is in dat besluit ten onrechte volstaan met de overweging dat een verplaatsing van de agrarisch gerelateerde activiteit op termijn reëel lijkt. Ten aanzien van de verplaatsingsmogelijkheid op korte termijn heeft verweerder overwogen dat dit niet mogelijk is. Daarmee zou zijn voldaan aan een voorwaarde waaronder toestemming kan worden gegeven voor de uitvoering van de onderhavige niet-agrarische activiteit. De financiële argumentatie voor de mogelijkheid van verplaatsing houdt echter verband met door het bedrijf gemaakte keuzen in het verleden voor de uitvoering van activiteiten op een plaats waar deze planologisch niet zijn toegestaan. Daarmee kan volgens verweerder geen rekening worden gehouden. Volgens verweerder bestaat er om deze reden aanleiding om op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van de in de beleidsregeling opgenomen ‘nee, tenzij regeling’.
8. Bij besluit van eveneens 2 maart 2010 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 3 juli 2008 ongegrond verklaard
9. De begunstigingstermijn van het dwangsombesluit is in verband met een (voorwaardelijke) aanvraag van eiseres voor een tijdelijke ontheffing als bedoeld in
artikel 3.22 van de Wro, bij besluiten van 1 oktober 2010, 12 november 2010,
15 februari 2011 en 21 april 2011 telkens opgeschort, uiteindelijk tot 25 mei 2011.
10. Door eiseres is in beroep gemotiveerd betoogd dat verweerder in strijd met
artikel 4:84 van Pro de Awb heeft gehandeld door ten nadele van eiseres van de beleidsregeling af te wijken. Indien het gemeentelijk beleid buiten toepassing had moeten worden gelaten, had verweerder de aanvraag moeten beoordelen op grond van het vigerende provinciale beleid. Volgens eiseres ondersteunt het provinciale beleid de aanvraag in alle opzichten.
Ten aanzien van de strijdigheid met het bestemmingsplan
11. Op het perceel van eiseres gelegen aan de Koenderstaat 9 te Weert is het bestemmingsplan “Artikel 30 WRO Pro Buitengebied 1998” (vastgesteld op 13 september 2001 en in werking getreden op 13 juni 2002) van toepassing. Het perceel heeft daarin de bestemming “Agrarisch bouwblok”, zonder de aanduiding dat een niet agrarische nevenactiviteit is toegestaan. In artikel 7.1.1. van het bestemmingsplan is onder meer het volgende bepaald: “De als “Agrarisch bouwblok” op kaart 1: bestemmingen aangewezen gronden zijn bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden. Voor zover de agrarische bouwblokken zijn voorzien van een aanduiding dat een niet agrarische nevenactiviteit is toegestaan, mag de vermelde nevenactiviteit op het betreffende agrarische bouwblok worden uitgeoefend”. In artikel 7.2, sub a van het bestemmingsplan is bepaald: “Op de tot “Agrarisch bouwblok” bestemde gronden zijn uitsluitend toegestaan bouwwerken ten behoeve van de in 7.1. omschreven doeleinden”.
12. Ingevolge het bepaalde in artikel 1 van Pro het bestemmingsplan wordt in de planvoorschriften verstaan onder agrarisch bouwblok: een op de kaart aangegeven bestemmingsvlak waarop bebouwing ten behoeve van een agrarisch bedrijf is toegestaan, voor zover de overige in dit plan opgenomen bepalingen zich daar niet tegen verzetten. Onder agrarisch bedrijf wordt voor zover hier van belang verstaan: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van dieren en dierlijke producten.
13. De op 25 november 2003 verleende bouwvergunning (met vrijstelling) is in hoger beroep door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) in stand gelaten. De Afdeling heeft daarbij in haar uitspraak van 21 september 2005 (LJN: AU2967) geoordeeld dat, ervan uitgaande dat niet meer dan 10% van de te verwerken eieren afkomstig is van derden (zoals destijds door eiseres aangegeven), de verwerking van bijgekochte eieren ondergeschikt is aan de eigen productie daarvan. Van strijd met het vigerende bestemmingsplan, dat ter plaatse slechts een agrarisch bedrijf toelaat, is in dat geval volgens de Afdeling geen sprake.
14. De rechtbank is van oordeel dat de verwerking van door derden aangeleverde eieren in de omvang zoals gebleken tijdens het door verweerder uitgevoerde onderzoek in de periode van 29 februari 2008 tot en met 21 maart 2008, niet kan worden aangemerkt als een agrarische activiteit. Eiseres gebruikt het perceel hiermee onmiskenbaar in strijd met
artikel 7.1.1. van het bestemmingsplan.
15. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat met de verlening van de bouwvergunning (met binnenplanse vrijstelling voor de goot- en bebouwingshoogte) voor het bouwen van een bedrijfsruimte en een milieuvergunning (van 15 juli 2003) deze situatie is gelegaliseerd, overweegt de rechtbank het volgende. Blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder andere: LJN: AQ9919) kan van een impliciete vrijstelling als waarop eiseres kennelijk doelt, sprake zijn als uit de aanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van dat voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend. De rechtbank acht zodanige situatie in dit geval niet aanwezig. Uit de uitspraak van de rechtbank van 2 november 2004 en uit de bevestigende uitspraak van de Afdeling van 21 september 2005 volgt onmiskenbaar dat bij het verlenen van de bouwvergunning en de toetsing daarvan expliciet juist van de zijde van eiseres steeds is benadrukt dat het bouwwerk waarvoor vergunning is verleend, niet in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt. Meermaals is uitdrukkelijk gesteld dat aanvoer van eieren van derden tot 10% van de eigen productie alleen plaats zou vinden voor zover de eigen eierproductie - tijdelijk niet voldoende zou zijn.
16. Een milieuvergunning biedt voorts geen grondslag om op basis daarvan afwijking van de bestemmingsplanvoorschriften mogelijk te maken. Dat, zoals gesteld, voor de aanvoer van de geconstateerde hoeveelheid eieren van derden niet meer vervoersbewegingen nodig zouden zijn dan binnen de milieuvergunning is toegestaan, leidt niet tot de conclusie dat de omschakeling van agrarische bedrijvigheid naar bedrijfsmatige activiteiten voor eierverwerking op die grond blijven binnen hetgeen het bestemmingsplan op die locatie mogelijk maakt.
Ten aanzien van de weigering een projectbesluit op grond van artikel 3.10 van de Wro te verlenen (10/445)
17. Het bedrijf van eiseres is gelegen in een gedeelte van het buitengebied met een agrarische functie. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met het inwilligen van verzoeken om ontheffing voor nieuwvestiging van of omschakeling naar niet-agrarische bedrijven uiterst terughoudend wordt omgegaan. Verweerder hanteert daarbij het zogenaamde “nee, tenzij-principe”, dat is uitgewerkt in de beleidsregel “Omschakeling naar en nieuwvestiging van agrarisch gerelateerde activiteiten”. Anders dan eiseres, acht de rechtbank niet aannemelijk dat deze beleidsregel enkel is geschreven met het oog op de aanvraag van eiseres om ontheffing van de bepalingen van het bestemmingsplan. Het betreft een beleidsregel ter invulling van verweerders bevoegdheid om op grond van artikel 3.10 van de Wro af te wijken van het bestemmingsplan. In het geval een bestaand agrarisch bedrijf in het buitengebied wil omschakelen naar agrarisch gerelateerde activiteiten is dit volgens de beleidsregel niet mogelijk, tenzij aan de daarin genoemde voorwaarden wordt voldaan.
18. In het verweerschrift en ter zitting is van de zijde van verweerder uitdrukkelijk verklaard dat het beleid niet is geschreven voor illegale situaties, maar voor legale situaties waarin een bestaand bedrijf wil uitbreiden of een nieuw bedrijf zich wil vestigen in het buitengebied. De rechtbank acht die uitleg in het licht van het achterliggende principe voor de hand liggend en verbindt daaraan de conclusie dat de beleidsregel in het geval sprake is van een illegale situatie niet van toepassing is, zodat er geen reden is om af te wijken van het uitgangspunt. De rechtbank is van oordeel dat het bedrijf van eiseres activiteiten heeft ontplooid die in strijd zijn met de bepalingen van het bestemmingsplan. Zij heeft willens en wetens geïnvesteerd in illegale activiteiten en daardoor een situatie gecreëerd die niet meer als uitgangspunt kan dienen voor toetsing aan de beleidsregel, waardoor de beleidsregel op dit geval niet van toepassing is. Zulks brengt tevens mee dat hetgeen verweerder heeft overwogen over afwijking van de beleidsregel op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb geen betekenis toekomt.
19. Namens eiseres is betoogd dat het buiten toepassing laten van het gemeentelijk beleid dient te leiden tot een beoordeling van de aanvraag op grond van het toepasbare provinciale beleid, waarbij eiseres zich op het standpunt stelt dat toepassing van het provinciale beleid zou moeten leiden tot verlening van de gevraagde ontheffing.
20. De rechtbank overweegt dat verweerder bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing rekening dient te houden met het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL). Het POL is een plan op hoofdlijnen. Het biedt een samenhangend overzicht van de provinciale visie van de ontwikkeling van de kwaliteitsregio Limburg, en de ambities, rol en werkwijze op een groot aantal beleidsterreinen. Volgens het POL behoort het plangebied tot het perspectief Stedelijke ontwikkelingszone (P8). De concrete invulling van de ontwikkelingen in dit gebied en de daarbij behorende individuele afwegingen zijn ter beoordeling van verweerder. Het POL staat er dan ook niet aan in de weg dat de onderhavige aanvraag wordt afgewezen op grond van het achter de beleidsregel liggende uitgangspunt.
21. Gelet op voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid het gevraagde projectbesluit heeft kunnen weigeren. Dat verweerder hiermee zou hebben gehandeld in strijd met het vertrouwen dat hij zou hebben gewekt over het waarborgen van de continuïteit van de onderneming, zoals door eiseres gesteld, kan de rechtbank niet volgen. Verweerder is van meet af aan duidelijk geweest over de ongewenstheid van de door eiseres ontplooide industriële bedrijvigheid in het agrarisch gebied. Het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit omtrent weigering van een projectbesluit zal dan ook ongegrond worden verklaard.
Ten aanzien van de last onder dwangsom (10/441)
22. Zoals hiervoor onder 11 tot en met 15 is overwogen, is sprake van een overtreding van het bestemmingsplan, zodat verweerder bevoegd is handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Ten tijde van het bestreden besluit was van concreet zicht op legalisatie geen sprake. (na rectificatie d.d. 21 december 2011) Verweerder had immers het verzoek om een projectbesluit op grond van artikel 3.10 van de Wro afgewezen en een aanvraag om een tijdelijke ontheffing was toen nog niet ingediend.
23. Naar het oordeel van de rechtbank is ook overigens geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling is de financiële situatie van een overtreder geen aanleiding om van handhaving af te zien. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden.
24. Het voorgaande betekent de tegen het bestreden besluit over de last onder dwangsom aangevoerde gronden niet slagen. De beroepen zijn derhalve ongegrond.
25. De rechtbank ziet geen aanleiding om een partij te veroordelen in de kosten van een andere partij.
26. De rechtbank overweegt ten overvloede nog het volgende.
De begunstigingstermijn van de bij het bestreden besluit opgelegde last onder dwangsom is op 25 mei 2011 verlopen. Op dat moment was sprake van een legale situatie door het besluit van 20 mei 2011 tot verlening van een tijdelijke ontheffing. Nu dat besluit bij uitspraak van deze rechtbank van heden in de zaken 11/841 en 11/822 wordt vernietigd, is van een legale situatie niet langer sprake en geldt wederom het in vaste rechtspraak neergelegde beginsel dat handhavend moet worden opgetreden tegen illegale situaties. Verweerder dient dan ook in beginsel de opgelegde last onder dwangsom in stand te laten, waarbij uit hoofde van de rechtszekerheid wel een nieuwe begunstigingstermijn waarbinnen aan de last moet worden voldaan, moet worden gesteld. In een situatie als deze kan de rechtbank zich voorstellen dat een begunstigingstermijn van 6 maanden redelijk is.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout (voorzitter), A.W.P. Letschert en C.M. Nollen, leden, in aanwezigheid van mr. N.F.M. Beurskens-Roelofs, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2011.
w.g. mr. N.F.M. Beurskens-Roelofs,
griffier w.g. mr. Th.M. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 16 december 2011.
Rechtsmiddel
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.