Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11 / 970 en 11/1703
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2012 in de zaken tussen
[eiseres], te Maastricht, eiseres
(gemachtigden: C.W.M. Pingen, R.J.E. Vleugels en T. Kusters)
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Venlo, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Killaars en J. Steegh),
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2010 (primair besluit 1) heeft verweerder het verzoek van eiseres om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) documenten betreffende de voormalige wethouder van verweerders gemeente [ex-wethouder] (hierna: de ex-wethouder) openbaar te maken deels toegewezen en deels afgewezen.
Bij besluit van 16 juni 2011 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 17 mei 2011 (primair besluit 2) heeft verweerder een ander verzoek in het kader van de Wob afgewezen. Bij besluit van 15 november 2011 (bestreden besluit 2) heeft verweerder ook het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld.
De ex-wethouder is in de gelegenheid gesteld om als derde-partij aan de gedingen deel te nemen, maar hij heeft te kennen gegeven daar geen gebruik van te willen maken.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft - gevoegd - plaatsgevonden op 21 mei 2012. Namens eiseres zijn haar gemachtigden verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Ter zitting heeft verweerder verzocht een document over te mogen leggen waarvan met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen de rechtbank daar kennis zou mogen nemen. Nadat eiseres had aangegeven op voorhand de toestemming te geven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, heeft de rechtbank dat document aan de gedingstukken toegevoegd en bepaald dat alleen de rechtbank van dat document kennis mag nemen.
Overwegingen
1. Bij brief van 14 oktober 2010 heeft de [plaatsvervangend chef nieuwsdienst van een omroep] aan verweerder verzocht om openbaarmaking van documenten betreffende het wachtgeld (lees: de uitkering op grond van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers [Appa]) dat de ex-wethouder heeft ontvangen in de jaren 2006 tot en met 2010 en de neveninkomsten die hij in verband daarmee (mogelijk) aan verweerders gemeente heeft opgegeven. Ter motivering van dat verzoek is erop gewezen dat een journalist vanuit zijn controlerende taak moet kunnen onderzoeken of een oud-bestuurder al dan niet terecht gebruikmaakt van een wachtgeldregeling.
2. Bij primair besluit 1 heeft verweerder melding gemaakt van de bruto bedragen van de uitkering op grond van de Appa, waarop de ex-wethouder in de jaren 2006 (vanaf
27 april) tot en met 2010 (tot en met oktober) recht had. Het verzoek om openbaarmaking van de inkomsten uit nevenfuncties heeft verweerder bij dat besluit afgewezen.
3. Naar aanleiding van het tegen primair besluit 1 gemaakte bezwaar heeft op
29 maart 2011 een gesprek plaatsgevonden tussen (een vertegenwoordiger van) verweerder en de ex-wethouder. Deze heeft bij die gelegenheid aangeboden om eiseres een kopie te verstrekken van alle gevraagde gegevens en tevens inzage te geven in zijn administratie en belastingaangiften en die van het bedrijf waarvoor hij werkzaam was, mits hem de gelegenheid zou worden gegeven om een toelichting te geven op de verstrekte informatie. Nadat dit aanbod aan eiseres was doorgegeven, is van haar kant te kennen gegeven dat zij niet op dat voorstel wilde gaan, omdat zij juist wilde kennisnemen van de bij verweerders gemeente aanwezige gegevens.
4. Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder besloten alsnog kopieën van de fiscale jaaropgaven van de betaalde Appa-uitkeringen te verstrekken onder vermelding dat deze opgaven de werkelijke betaalde uitkering betreffen. Het bezwaar is in zoverre gegrond verklaard. Ten aanzien van de door eiseres gevraagde openbaarmaking van documenten over neveninkomsten is verweerder evenwel bij zijn standpunt gebleven en is het bezwaar ongegrond verklaard. Aan die ongegrondverklaring heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de ex-wethouder bij eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling van de ex-wethouder en diens werkgever. Daartoe is verwezen naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en onder g, van de Wob. Verweerder heeft daarbij tevens overwogen dat in artikel 41b, vierde lid, van de Gemeentewet een bewuste en uitputtend bedoelde keuze is gemaakt om alleen wethouders die hun ambt niet in deeltijd vervullen, te verplichten hun neveninkomsten openbaar te maken. Verder heeft verweerder in zijn motivering vermeld dat er op andere wijze de gelegenheid is gegeven om van de gevraagde gegevens kennis te nemen en dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de juistheid van de door de ex-wethouder verstrekte inkomstengegevens, te minder omdat daarvan controle heeft plaatsgevonden zowel bij de ex-wethouder als bij diens werkgever. Ten slotte heeft verweerder erop gewezen dat er geen korting op de uitkering heeft plaatsgevonden, waaruit kan worden afgeleid dat de neveninkomsten zijn gebleven binnen de geldende marges van 20% tijdens het eerste jaar en 30% gedurende de jaren daarna.
5. Tijdens de hoorzitting betreffende het bezwaar tegen primair besluit 1 heeft eiseres een aanvullend verzoek op basis van de Wob gedaan. Dat verzoek is bij brief van 1 maart 2011 schriftelijk geformuleerd. Daarbij is gevraagd om openbaarmaking van:
-alle documenten in relatie tot controles op de wachtgelden en neveninkomsten van de ex-wethouder;
-alle documenten inzake de jaaropgaven;
-alle correspondentie met de ex-wethouder in welke relatie dan ook tot het eerdere Wob-verzoek.
6. Bij primair besluit 2 heeft verweerder het nadere verzoek van eiseres grotendeels afgewezen. Verweerder heeft daartoe verwezen naar de bedenkingen van de ex-wethouder, erop neerkomend dat deze van mening is dat zijn persoonlijke levenssfeer wordt aangetast en dat de openbaarmaking nadelige gevolgen zou hebben voor het bedrijf waarvoor hij werkt. Gelet op de aan verweerder vertrouwelijke verstrekte informatie acht verweerder het onevenredig nadelig dat, behalve de fiscale jaaropgaven van de Appa-uitkering, de over zijn inkomsten aan verweerder verstrekte gegevens openbaar worden gemaakt. Over de gevraagde documenten in relatie tot de controle van wachtgeld/neveninkomsten en over de correspondentie met de ex-wethouder over het eerste Wob-verzoek heeft verweerder in primair besluit 2 gesteld dat er geen documenten onder hem berusten. In bestreden besluit 2 heeft verweerder vermeld dat alsnog een ambtelijke notitie over het controle-onderzoek boven water is gekomen. Die notitie is echter bedoeld voor intern beraad en bevat een beleidsmatige controle in het kader van juridische kwaliteitszorg en betreft daarmee een persoonlijke beleidsopvatting van een ambtenaar, reden waarom het gevonden document toch niet openbaar wordt gemaakt. Verweerder baseert dit standpunt op de wettelijke beperking van artikel 11, eerste lid, van de Wob. In bestreden besluit 2 is voorts gesteld dat er wat betreft de opgevraagde correspondentie slechts brieven bestaan waarbij afschriften van de besluiten betreffende de Wob-verzoeken van eiseres aan hem zijn toegezonden. Kopieën van die brieven zijn als bijlage bij bestreden besluit 2 gevoegd.
7. De tegen beide bestreden besluiten aangevoerde beroepsgronden houden
- samengevat - het volgende in. In de eerste plaats heeft verweerder miskend dat de vraag van eiseres om openbaarmaking betrekking heeft op alle correspondentie, schriftelijke verantwoordingen, rekeningen, vormen van vastlegging in boekhouding en controlerapporten van boekhouders of accountants, waaronder de datering van die documenten, betreffende de ex-wethouder over de jaren 2006 en volgende. Het antwoord op die vraag in de primaire en bestreden besluiten is volgens eiseres incompleet en niet deugdelijk gemotiveerd. Eiseres is van mening dat verweerder zich ten onrechte op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de ex-wethouder beroept. Voorts wordt volgens eiseres het belang van de privacy ontkracht door het feit dat de ex-wethouder zich bereid heeft verklaard om openheid van zaken te geven. Eiseres kan zich ook niet verenigen met de uitleg die verweerder in dit verband aan artikel 41b, vierde lid, van de Gemeentewet geeft. Ten aanzien van de weigering om het alsnog gevonden controlerapport openbaar te maken, heeft eiseres betoogd dat controle op financiële gegevens per definitie openbaar is en dat zodanige controle uit de aard van de zaak geen persoonlijke beleidsopvatting betreft. Voorts is in elk geval onvoldoende gemotiveerd waarom verstrekking in beperkte of samengevatte vorm niet mogelijk zou zijn, aldus eiseres.
8. Ter beoordeling van de tegen beide bestreden besluiten aangevoerde beroepsgronden stelt de rechtbank allereerst vast dat in geschil zijn: a. de openbaarmaking van alle ten tijde van belang onder verweerder berustende documenten waarop gegevens zijn vermeld over inkomsten van de ex-wethouder in de jaren 2006 tot en met 2010 en b. de openbaarmaking van het document betreffende de interne controle van de rechtmatigheid van de door de ex-wethouder opgegeven inkomsten.
9. Verweerders weigering om de in overweging 8 onder a. bedoelde documenten te verstrekken is, naar ter zitting door verweerders gemachtigde is bevestigd en toegelicht, primair gebaseerd op het standpunt dat de Wob moet wijken voor de bijzondere openbaarmakingsregeling van artikel 41b, vierde lid, van de Gemeentewet, in samenhang met het ontbreken van zodanige regeling in de Appa. De rechtbank kan verweerder niet volgen in dat betoog, waartoe zij het volgende overweegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan de Wob worden opzijgezet door een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter neergelegd in een wet in formele zin. Zo’n regeling is uitputtend indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Artikel 41b, vierde lid, van de Gemeentewet betreft evenwel wethouders in functie. Niet is in te zien dat de werkingssfeer van die bepaling zich mede uitstrekt over voormalige wethouders zodat in zoverre ook geen sprake kan zijn van een uitputtend karakter. In de Appa ontbreekt voorts een openbaarmakingsregeling, zodat die wet evenmin afbreuk kan doen aan de werking van de Wob.
10. Als subsidiaire grond om openbaarmaking van de documenten over neveninkomsten te weigeren heeft verweerder gehanteerd artikel 11, tweede lid, aanhef en onder e. en g. van de Wob, luidende:
”Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. (…)”
Verweerder beroept zich wat die weigeringsgronden betreft in de eerste plaats op de wens van de ex-wethouder om zelf inzage te geven in zijn administratie en daarbij een toelichting te kunnen geven. Eiseres betoogt dat daarmee nog geen sprake is van openbaarmaking van de bij verweerder aanwezige documenten en wijst er voorts op dat de opstelling van de betrokkene diens beroep op eerbiediging van zijn privacy sterk ontkracht.
De rechtbank onderschrijft dat betoog in grote lijnen. Van instemming met openbaarmaking in strikte zin is geen sprake, maar de bereidheid om inzage te geven in de eigen administratie over zijn inkomsten in de desbetreffende jaren doet afbreuk aan het inroepen van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat de ex-wethouder daarbij een mondelinge toelichting wenst te verstrekken maakt dat niet anders, nu niet is in te zien dat hij die toelichting niet ook zou kunnen geven na openbaarmaking van de door hem aan verweerder verstrekte inkomensgegevens. De rechtbank is van oordeel dat reeds om deze reden verweerders standpunt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer moet prevaleren, geen stand kan houden.
11. Over de weigeringsgrond dat de werkgever van de ex-wethouder onevenredig wordt benadeeld, overweegt de rechtbank als volgt. In de bestreden besluiten beroept verweerder zich enkel op niet nader omschreven, door de ex-wethouder vertrouwelijke verstrekte informatie. Ter zitting heeft verweerder daar een toelichting op gegeven welke erop neerkomt dat de ex-wethouder het niet wenselijk vindt om gegevens betreffende minder gunstige bedrijfsresultaten openbaar te maken. De rechtbank begrijpt daaruit dat het belang van de werkgever, althans voor een deel, parallel loopt aan dat van de ex-wethouder en dat de door hem beoogde toelichting ook op dat belang betrekking heeft. De rechtbank stelt voorts vast dat niet alle bedrijfsresultaten bekend hoeven te worden gemaakt, maar alleen de gegevens die betrekking hebben op de inkomsten van de ex-wethouder. Ter zitting is er door eiseres nog op gewezen dat over de ontwikkeling van het bedrijf in kwestie ook openbare informatie bestaat. Verweerder heeft deze elementen niet in de vereiste afweging betrokken. De rechtbank acht verweerders standpunt dat er sprake is van onevenredige benadeling van de werkgever niet toereikend gemotiveerd. Het betoog van eiseres treft doel.
12. Over de weigering om het eerdergenoemde ambtelijke controlerapport openbaar te maken overweegt de rechtbank als volgt. Die weigering berust op artikel 11, eerste lid, van de Wob, luidende:
“In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen”
Eiseres heeft dienaangaande betoogd dat niet is in te zien dat hier sprake zou kunnen zijn van een persoonlijke beleidsopvatting. Na kennisneming van het desbetreffende document met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb, stelt de rechtbank vast dat dit document de beschrijving van een aantal feiten betreffende de door de ex-wethouder opgegeven inkomsten bevat, waaraan een conclusie is verbonden omtrent de rechtmatigheid van de gegevensverstrekking door de ex-wethouder. Ter zitting is van verweerder kant desgevraagd verklaard dat het controlerapport is uitgebracht aan de voorzitter van verweerder. Dat rapport heeft een financieel-technisch en overwegend objectief karakter. Voor zover dat rapport een interpretatie van de opsteller bevat is deze in het rapport niet expliciet verwoord. De rechtbank is derhalve van oordeel dat het rapport geen persoonlijke beleidsopvatting in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob bevat. Het betoog van eiseres slaagt.
13. Ook ten aanzien van het controlerapport heeft verweerder - subsidiair - het standpunt ingenomen dat het belang van openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en dat de werkgever daardoor onevenredig wordt benadeeld. Na kennisneming van dit document ziet de rechtbank geen reden om daarover anders te oordelen dan in de eerdere overwegingen over de door de ex-wethouder verstrekte gegevens over zijn inkomsten.
14. Uit het voorgaande volgt dat beide bestreden besluiten in rechte geen stand kunnen houden. Verweerder dient een nieuw besluit op beide bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,00 bestaande uit bijstand ter zitting van de rechtbank in elk van beide zaken (2 x € 437,00).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op beide bezwaren neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedures bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 874,00;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van twee maal € 302,00 volledig vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.P. Letschert (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en mr. C.M. Nollen, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2012.
w.g. mr. F.A. Timmers,
griffier w.g. mr. A.W.P. Letschert,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 20 juni 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.