Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/132
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 augustus 2012 in de zaak tussen
Vereniging Milieudefensie, Stichting ter bevordering van Natuur en Rust in de gemeenten Venray en Deurne e.a., te Amsterdam, eisers
(gemachtigde: mr. B.J. Meruma),
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Venray, verweerder
(gemachtigde: mr. M.W.H. Verheijen).
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen een op 21 september 2011 gehouden evenement op de locatie aangeduid als het in aanleg zijnde circuit “De Peel” afgewezen.
Bij besluit van 20 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
SMC Venray is door de rechtbank gevraagd of zij als partij aan het geding wil deelnemen. Zij heeft daar niet op gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juli 2012. Van eisers is verschenen [naam], bijgestaan door zijn gemachtigde die tevens de andere eisers heeft vertegenwoordigd. Namens verweerders is zijn gemachtigde verschenen.
Overwegingen
1. Verweerder heeft bij besluit van 18 augustus 2011 op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Venray (APV) een evenementenvergunning verleend. Die vergunning is gegeven voor het op 24 en 25 september 2011 houden van het evenement “Raceweekend september 2011” op de locatie aangeduid als het in aanleg zijnde circuit “De Peel”. Tegen eerder voor soortgelijke evenementen verleende vergunningen hebben eisers vruchteloos rechtsmiddelen aangewend. Laatstelijk heeft deze rechtbank bij uitspraak van 1 maart 2012 (LJN: BV7738) het beroep van eisers betreffende een eerdere evenementenvergunning ongegrond verklaard en het beroep betreffende de evenementenvergunning van 18 augustus 2011 niet-ontvankelijk verklaard. Tegen die uitspraak is hoger beroep ingesteld.
2. Bij brief van 9 september 2011 hebben eisers verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen het voor 24 en 25 september 2011 voorgenomen evenement, omdat daarvoor geen omgevingvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is verleend. Zodanige vergunning is volgens eisers in de eerste plaats nodig omdat het houden van het evenement in strijd is de voorschriften van het ter plaatse vigerende bestemmingsplan “Buitengebied 1985” op grond waarvan op de betrokken locatie de bestemming “agrarisch gebied met hoge landschappelijke waarde” rust. In de tweede plaats is volgens eisers sprake van overtreding van het verbod om zonder omgevingsvergunning een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder e ten derde, van de Wabo (omgevingsvergunning voor milieu) in werking te hebben.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen dat voor het evenement een vergunning op grond van de APV is verleend, zodat geen sprake is van strijd met de APV. Voorts heeft verweerder overwogen dat op 6 januari 2009 een, inmiddels onherroepelijke, bouwvergunning is verleend op basis van het destijds vigerende bestemmingsplan “Circuit De Peel”. Daardoor is volgens verweerder het gebruik conform het gebruiksdoel van de bouwvergunning gelegaliseerd, ook al heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) nadien het goedkeuringsbesluit vernietigd waardoor het bestemmingsplan “Buitengebied 1985 is herleefd. Subsidiair heeft verweerder overwogen dat het gaat om een kortdurende en incidentele activiteit waartegen het bestemmingsplan zich niet verzet. Ten slotte heeft verweerder in dat besluit het standpunt ingenomen dat de bedrijvigheid voor het evenement niet is te beschouwen als een inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet Milieubeheer nu het gaat om een incidentele activiteit zodat niet voldaan is aan het in die bepaling opgenomen criterium dat sprake is van een “bedrijvigheid die (…) pleegt te worden verricht”.
4. In bezwaar hebben eisers de gronden van hun handhavingsverzoek verder uitgewerkt. Zij hebben daaraan onder meer toegevoegd dat in de verleende bouwvergunning een aantal voorschriften zijn opgenomen waarin wordt verwezen naar de in 2008 verleende milieuvergunning voor Circuit De Peel die later in beroep door de Afdeling is vernietigd, zodat die bouwvergunning onvolledig is en niet kan worden beschouwd als impliciete toestemming voor het gebruiken van het circuit. Eisers hebben erop gewezen dat het wegdek en de tribunes wel zijn aangelegd maar de geluidswerende voorzieningen nauwelijks en zij hebben betoogd dat pas na volledige uitvoering van het bouwplan de planologische gebruiksmogelijkheid is voltooid.
5. Conform het advies van de Commissie bezwaarschriften heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Het advies van de commissie komt erop neer dat het handhavingsverzoek is toegespitst op het verhinderen van het evenement in september 2011 en dat eerst in bezwaar is gepoogd om het verzoek te verbreden tot alle strijdigheden met regels die verband houden met het gebruik van het circuit. De tekst van het verzoek zou echter geen aanknopingspunten bieden voor een dergelijke ruime lezing. Derhalve dient het handhavingsverzoek te worden gerelateerd aan het evenement dat is gereguleerd en gelegaliseerd door de op basis van de APV verleende vergunning. De commissie heeft voorts overwogen dat het milieu-aspect in het kader van de evenementenvergunning is afgewogen, nu de bescherming van het milieu een in de desbetreffende APV-bepaling opgenomen toetsingsgrond is en dat dusdoende is geconstateerd dat het evenement voldoet aan de geluidsnormen van de vernietigde milieuvergunning.
6. Eisers hebben zich in beroep gekeerd tegen de door verweerder aan het advies van de commissie bezwaarschriften ontleende visie op de reikwijdte van het handhavingverzoek. Verder hebben eisers verwezen naar de gronden van het bezwaar.
7. De rechtbank ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of verweerder er, in navolging van de commissie bezwaarschriften, in het bestreden besluit op goede gronden van uit is gegaan dat het handhavingsverzoek enkel betrekking had op het voorkomen van het evenement op 24 en 25 september 2011 en dat dit derhalve uitsluitend door de evenementenvergunning wordt gereguleerd. De rechtbank volgt verweerder daarin niet. Nu eisers het verzoek hebben gedaan naast het maken van bezwaar tegen de evenementenvergunning en eisers uitdrukkelijk de strijdigheid met het bestemmingsplan en het ontbreken van een omgevingsvergunning voor milieu als grondslag voor hun verzoek hebben genoemd, had verweerder kunnen en moeten begrijpen dat dit verzoek betrekking had op alle gebruik van het circuit in verband met motorsport dat strijdig zou zijn met het bestemmingsplan of onderdeel zou vormen van een vergunningplichtige inrichting. Dat in het handhavingsverzoek slechts het evenement op 24 en 25 september 2011 expliciet is genoemd, acht de rechtbank onvoldoende reden om het verzoek zo beperkt te zien als verweerder, althans in het bestreden besluit, heeft gedaan. Ter zitting hebben eisers een overtuigende verklaring voor de verwijzing naar 24 en 25 september 2011 gegeven door uit te leggen dat zij het verzoek hebben toegespitst op een aangekondigd en concreet omschreven evenement waardoor discussie over de vraag of er feitelijke grondslag was voor een te verwachten overtreding, kon worden vermeden.
8. Uit voormeld oordeel over de reikwijdte van het handhavingsverzoek vloeit in de eerste plaats, in het kader van de ambtshalve door de rechtbank te beoordelen aspecten, voort dat het feit dat het evenement op 24 en 25 september 2011 inmiddels heeft plaatsgevonden niet in de weg staat aan het procesbelang van eisers. In de tweede plaats betekent dat oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Dat verweerder, zoals zijn gemachtigde ter zitting heeft betoogd, in het primaire besluit wel de stellingen van eisers over het ontbreken van een omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken en om een inrichting op te richten en in werking te hebben heeft meegewogen, maakt dat niet anders, nu in het bestreden besluit in het geheel geen aandacht is besteed aan de aangevoerde gronden van het bezwaar en deze niet louter een herhaling vormden van de gronden van het handhavingsverzoek. Het bestreden besluit komt daarom wegens een ondeugdelijke motivering voor vernietiging in aanmerking.
9. Uit het oogpunt van finale geschillenbeslechting zal de rechtbank niet volstaan met gegrondverklaring van het beroep. Gelet op verweerders stellige standpunten in deze procedure en het lopende hoger beroep betreffende de evenementenvergunning, verwacht de rechtbank van het toepassen van een zogeheten bestuurlijke lus niet dat dit tot een snellere finale beslechting van het geschil zal leiden dan een einduitspraak. Wel acht de rechtbank het daartoe dienstig om hierna inhoudelijke overwegingen te wijden aan de door partijen ingenomen standpunten. Dit ter beoordeling van de mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten dan wel verweerder opdracht te geven om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
10. Dat -meer dan incidenteel- gebruik van het circuit voor het houden van races in strijd is met het bestemmingsplan Buitengebied 1985, is op zichzelf niet in geschil. Evenwel is, zoals verweerder op zichzelf terecht heeft aangevoerd, op 6 januari 2009 bouwvergunning (thans te beschouwen als omgevingsvergunning voor bouwen) ten behoeve van het oprichten van de bebouwing van het circuit verleend. Die vergunning is afgegeven onder vigeur van het bestemmingsplan Circuit De Peel waarvan de werking nadien is vervallen omdat de goedkeuring daarvan door de Afdeling is vernietigd. Eisers betogen dat die bouwvergunning, doordat daaraan voorschriften zijn verbonden die verwijzen naar de -eveneens- vernietigde milieuvergunning en die deels (nog) niet zijn gerealiseerd, het strijdige gebruik van het circuit voor races niet legaliseert. Voor zover eisers bedoelen dat de bouwvergunning bij gebreke van een milieuvergunning in het geheel geen basis voor legaal gebruik vormt, is voor dat standpunt geen juridische basis aanwezig. Voor zover eisers doelen op het specifieke voorschrift waarin met verwijzing naar de milieuvergunning is bepaald dat alle doorgangen in het geluidsscherm zodanig worden afgesloten dat wordt voldaan aan de akoestische eisen van de milieuvergunning, ligt dat echter anders. Voorop moet worden gesteld dat het in strijd zou zijn met de rechtszekerheid als na verlening van een bouwvergunning, waarbij mede dient te worden getoetst aan het gebruiksdoel, een conform die vergunning gerealiseerd bouwwerk niet zou mogen worden gebruikt voor het met die vergunning beoogde doel. Voor dat oordeel is niet alleen steun te vinden in de door verweerder genoemde uitspraken over de rechtsfiguur van de zogeheten impliciete vrijstelling, maar ook in de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie (21 december 1999, AA4296) en andere uitspraken van de Afdeling zoals die van 2 november 2005 (AU5397). Nadat het bestemmingsplan Circuit De Peel door de vernietingsuitspraak van de Afdeling zijn werking had verloren, vormt derhalve die vergunning de basis voor legaal gebruik als racecircuit, althans indien en voor zover de bouwwerken op het circuit zijn gerealiseerd conform de bouwvergunning. Dat laatste is echter juist niet het geval, nu ter zitting is gebleken is dat eerdergenoemd geluidsscherm nog niet is opgericht, zodat derhalve op dit, voor het gebruiksdoel niet van ondergeschikt belang te achten, punt geen uitvoering gegeven is aan de bouwvergunning. De rechtbank is daarom van oordeel dat in dit geval nog geen sprake kan zijn van legaal gebruik van het circuit voor races zolang aan bedoeld voorschrift van de bouwvergunning geen uitvoering is gegeven.
11. Het subsidiaire standpunt van verweerder dat er geen strijd is met het bestemmingsplan wegens het incidentele en kortdurende karakter van de race-activiteiten, acht de rechtbank niet staande te houden. Naar ter zitting is bevestigd zijn of worden in 2011 en 2012 vier keer per jaar, veelal meerdaagse, racesportevenementen op het circuit georganiseerd.
12. Over het betoog van eisers dat een omgevingsvergunning voor het oprichten en instandhouden van een inrichting ontbreekt, overweegt de rechtbank als volgt. In het primaire besluit heeft verweerder het standpunt ingenomen dat er geen sprake is van een inrichting nu het om een incidentele bedrijvigheid gaat. Verweerder heeft daarbij kennelijk slechts het oog op het evenement op 24 en 25 september 2011, terwijl het -zoals eerder overwogen- eisers te doen is om het gebruik van het circuit in ruimere zin. Ook in dit verband is van belang dat er op het circuit enkele keren per jaar meerdaagse motorsportevenementen worden georganiseerd waartoe telkens ook voorbereidende activiteiten op het circuit zullen plaatsvinden. Dit duidt erop dat sprake is “bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht” zodat is voldaan aan de maatstaf van artikel 1.1 van de Wet Milieubeheer. Zowel het feit dat verweerder in 2008 een milieuvergunning voor het circuit heeft afgegeven als het feit dat thans een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor deze activiteit in behandeling is, geeft steun aan de conclusie dat ook overigens voldaan is aan de voorwaarden voor vergunningplicht. Dat (lang) niet alle activiteiten waarop de vernietigde vergunning en de nieuwe aanvraag betrekking hebben (al) worden verricht doet daar niet aan af, nu een relevant aantal daarvan wel al plaatsvindt.
13. Ter zitting is van verweerders kant aangevoerd dat de behandeling van de aanvraag om een nieuwe milieuvergunning al in een stadium is dat er concreet zicht op legalisatie is. Verweerders gemachtigde heeft erop gewezen dat volgens de jurisprudentie van de Afdeling daarvan in beginsel reeds sprake is, als er een ontvankelijke aanvraag is ingediend. Nog daargelaten of in een geval als dit waarin wel regelmatig maar niet permanent activiteiten plaatsvinden, concreet zicht op legalisatie een voldoende zwaarwegend belang van de drijver van de inrichting vormt om van handhaving af te zien, kan de rechtbank op basis van de in het dossier aanwezige gegevens niet concluderen dat van concreet zicht op legalisatie sprake is. In de stukken is immers vermeld dat Gedeputeerde Staten geen verklaring van geen bedenkingen afgeven zolang het bestemmingsplan waarin het toetsingskader voor geluid moet worden opgenomen, nog niet is vastgesteld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder ook wat betreft het ontbreken van een omgevingsvergunning voor milieu niet op basis van een deugdelijke motivering heeft geweigerd om tot handhaving over te gaan.
14. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is, dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, dat er geen grond is om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar zal moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,--
Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 874,-- (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen aan eisers;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door dezen betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 volledig vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzitter, en mr. A.W.P. Letschert en mr. P.J. Voncken, leden, in aanwezigheid van mr. G.L.M. Verstegen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 augustus 2012.
w.g. mr. G.L.M. Verstegen,
griffier
w.g. mr. T.M. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 16 augustus 2012.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.