Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Bestuursrecht
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 oktober 2012 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen:
AWB 12 / 1416
[verzoekers], te [plaatsnaam], verzoekers
(gemachtigde: mr. T.J.H.M. Linssen)
en
De burgemeester van de gemeente Maasgouw, verweerder (hierna: de burgemeester)
(gemachtigde: mr. D. van Tilborg)
AWB 12 / 1441
[verzoekers], te [plaatsnaam], verzoekers
(gemachtigde: mr. T.J.H.M. Linssen)
en
Het College van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder (hierna: GS)
(gemachtigde: mr. D. van Tilborg)
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2012 heeft GS verzoekers een last onder bestuursdwangbesluit opgelegd.
Op 17 augustus 2012 heeft de burgemeester een noodverordening vastgesteld en een noodbevel gegeven.
Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De burgemeester en GS hebben een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting op 18 oktober 2012. Verzoekers zijn verschenen bij gemachtigden [gemachtigde] en mr. T.J.H.M. Linssen. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Smeets-Sanders, werkzaam bij de gemeente Maasgouw, en mr. D. van Tilborg, advocaat te Breda. GS heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.P.T. Rongen en mr. J.J.A.G. Werkhoven, beiden werkzaam bij de provincie Limburg, en mr. E.T. Sillevis Smitt, advocaat te Rotterdam.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting is op 19 oktober 2012 namens GS en de burgemeester een brief met bijlagen ingestuurd met het verzoek het onderzoek te heropenen. De voorzieningenrechter heeft daarin aanleiding gezien het onderzoek te heropenen en verzoekers om een reactie gevraagd. Bij brief van 24 oktober 2012 heeft de gemachtigde van verzoekers zich verzet tegen de heropening en op de ingezonden nadere stukken gereageerd.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter heeft naar aanleiding van de brief met bijlagen van GS en de burgemeester van 19 oktober 2012 het onderzoek heropend. De reactie van verzoekers daarop geeft de voorzieningenrechter evenwel aanleiding om alsnog de op 19 oktober 2012 ingezonden stukken in het belang van een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
2. Voor zover de voorzieningenrechter hierna een inhoudelijk oordeel geeft over de bezwaargronden van verzoekers heeft dat oordeel een voorlopig karakter en bindt het noch GS en de burgemeester in de bezwaarprocedure noch de rechtbank in de, eventueel na afhandeling van de bezwaren dienende, bodemgedingen.
3. GS heeft bij besluit van 16 augustus 2012 verzoekers de last onder bestuursdwang opgelegd per direct de exploitatie van de inrichting op de in het besluit vermelde kadastrale percelen aan de [adres] te [plaatsnaam] te staken en niet meer te hervatten mede door middel van fysieke afsluiting en feitelijke sluiting van de inrichting door deze te verzegelen, alsmede per direct de inrichting af te sluiten en afgesloten te houden door het plaatsen van een hek(werken) en/of herstel van (reeds aanwezige) hekwerken op de locaties zoals aangegeven op de bij het besluit gevoegde bijlage, op een wijze dat voornoemde percelen niet voor derden toegankelijk zijn. Vanwege de ernst van de ontstane situatie is geen begunstigingstermijn gegeven om aan de twee lasten uitvoering te geven. Daartoe heeft GS - kort samengevat - overwogen dat verzoekers in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 1 en 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een inrichting in werking hebben zonder geldige vergunning. Verder wordt, aldus GS, in strijd gehandeld met artikel 10.1 van de Wet milieubeheer (zorgplicht) en met artikel 1a Woningwet en de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012.
4. Op 17 augustus 2012 heeft de burgemeester een noodverordening vastgesteld en een noodbevel gegeven. Op grond van de noodverordening is het voor eenieder verboden om het terrein te betreden of zich daar op te houden. Van dit verbod kan op aanvraag ontheffing worden verleend. Het noodbevel ziet op afsluiting met hekwerken en bewaking van het terrein om te voorkomen dat onbevoegden het terrein kunnen betreden. Daartoe is onder meer overwogen dat uit de ter zake uitgebrachte rapportages blijkt dat sprake is van een zodanige situatie dat de kans op calamiteiten met acuut gevaar voor mens en milieu groot is, hetgeen direct ingrijpen noodzakelijk maakt.
5. Verzoekers voeren aan dat zij niets van doen hebben met verwerking of opslag van afvalstoffen op het terrein van [X] (hierna: [X]) en dat de activiteiten van [verzoeker] (hierna: [verzoeker]) niet tot de door [X] gedreven inrichting behoren. Bij de behandeling ter zitting zijn de verzoeken om voorlopige voorziening in die zin verduidelijkt dat hiermee (alleen) wordt beoogd dat verzoekers in staat worden gesteld om twee ruimtes van de op het terrein aanwezige loods, die aan de ingang van het terrein aan de zijde van de Sint Antoniusstraat is gelegen, als winkel voor de verkoop van verfproducten en de daarmee samenhangende administratie te gebruiken. Deze ruimtes kunnen goed afzonderlijk worden afgesloten en zijn voorzien van gecertificeerd alarm. Ten behoeve van de klanten, die de winkel van [verzoeker] bezoeken, zou een door verzoekers aangegeven klein deel van het terrein bij de ingang met een door [verzoeker] te plaatsen, deugdelijk hekwerk, kunnen worden afgezet, zodat wordt voorkomen dat onbevoegden het terrein van [X] kunnen betreden en in aanraking kunnen komen met de daar opgeslagen stoffen. Nu vanuit [verzoeker] geen gevaar voor het milieu of gezondheid van de mens, dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat, wordt betoogd dat [verzoeker] onevenredig wordt getroffen door het met onmiddellijke ingang sluiten van het gehele terrein aan de [adres] te [plaatsnaam]. Verder is overigens betwist dat van een gevaarlijke situatie op het terrein sprake was omdat dit (al) van een goed sluitend hekwerk was voorzien en voor iedereen duidelijk was en is dat niemand het terrein mag betreden, terwijl hierop adequaat toezicht werd gehouden. Tevens wordt betwist dat er op het terrein daadwerkelijk nog steeds gevaarlijke, dat wil zeggen ontvlambare of brandbare, (afval)stoffen in slechte verpakkingen aanwezig zijn en wordt overigens het gevaar dat onbevoegden met gevaarlijke stoffen in aanraking kunnen komen, illusoir geacht. Eveneens wordt betwist dat de afdichting van de op het terrein aanwezige bekkens defect zou zijn en dat deze vrij toegankelijk zijn voor publiek. Op grond daarvan betogen verzoekers dat van enig acuut gevaar voor de gezondheid geen sprake is. Daartoe wordt verder verwezen naar het rapport Bevindingen luchtmonsters [X] te Maasgouw van de provincie Limburg van augustus 2012 en het rapport van de GGD van 31 augustus 2012, waarin steun voor die stelling wordt gevonden. Ten slotte hebben verzoekers nog aangevoerd dat GS en de burgemeester tegen de opslag zonder de vereiste vergunning al vanaf 1995 niet handhavend hebben opgetreden en dat de toestand sindsdien alleen maar is verbeterd, omdat sindsdien veel gevaarlijke stoffen zijn afgevoerd. Ten aanzien van de door de burgemeester vastgestelde noodverordening betogen verzoekers dat die aangemerkt dient te worden als een appellabel besluit van algemene strekking. Verzoekers voeren in dit verband verder aan dat aan de voorwaarden voor het vaststellen van een noodverordening en het geven van een noodbevel, gebaseerd op de artikelen 172, derde lid, artikel 175 en artikel 176 van de Gemeentewet, in het onderhavige geval niet is voldaan. Het betreft zeer ingrijpende bevoegdheden die alleen in (dreigende) noodsituaties die een zeer ernstige inbreuk maken op de openbare orde en veiligheid van de gemeente, kunnen worden uitgeoefend. Volgens verzoekers is geen sprake van een grote kans op calamiteiten met acuut, groot gevaar voor mens en milieu, dat direct ingrijpen door de burgemeester noodzakelijk maakt.
6. De voorzieningenrechter (hierna: de rechter) weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt.
7. Met betrekking tot het verzoek om schorsing van het door GS genomen bestuursdwangbesluit, voor zover dat ziet op het hiervoor aangeduide deel van de loods en deel van het terrein bij de loods, overweegt de rechter als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat [X] niet beschikt over een vergunning voor opslag van afvalstoffen. Op 16 mei 1995 is voor het laatst een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend aan [X] voor het op het terrein aan de Sint Antoniusstraat in werking zijn van een inrichting voor onder andere het be- en verwerken van afvalstoffen van buiten de inrichting afkomstig. Blijkens de aanvraag maakten de activiteiten van [verzoeker], waaronder de productie van latex verven en het toepassen van obsidiaan, afkomstig van bewerking van fotografisch afval van [X], daarvan deel uit. Deze (laatste) revisievergunning is per 1 oktober 2004 van rechtswege geëxpireerd. Nu uit de in opdracht van GS gehouden controles blijkt dat de daarin genoemde stoffen in augustus 2012 nog op het terrein waren opgeslagen, heeft GS zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat op het terrein van [X] opslag en het op of in de bodem brengen van afvalstoffen plaatsvindt zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo van kracht is. GS was dan ook bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
8. Gelet op de inhoud van het verzoek om voorlopige voorziening verschillen partijen in de eerste plaats van mening over de vraag of [X] en [verzoeker] als één inrichting moeten worden aangemerkt en of GS ook tegen laatstgenoemde handhavend mag optreden. Ingevolge het bepaalde in artikel 1.1, vierde lid, tweede volzin, van de Wm, wordt als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Hiervoor is niet noodzakelijk dat alle soorten bindingen aanwezig zijn. Verder is voor de beantwoording van de vraag of zich één inrichting in voormelde zin voordoet, de feitelijke situatie bepalend en niet of de activiteiten worden verricht door verschillende rechtspersonen. Van belang is dat de bedrijfsactiviteiten van [verzoeker] plaatsvonden op hetzelfde terrein als [X] en dat bezoekers van dezelfde toegangsweg tot het terrein gebruik maakten. Verder vielen de activiteiten van [verzoeker], zolang er milieuvergunningen hebben gegolden, onder de aan [X] verleende vergunning. Ook in de daarna aangevraagde (niet verleende) vergunningen waren de activiteiten van [verzoeker] opgenomen. In de aanvraag die [X] in 2004 heeft ingediend, is aangegeven dat die mede betrekking heeft op de activiteiten van [verzoeker], gezien de fysieke bindingen met [X]. Een deel van die activiteiten bestond uit de vergunningplichtige productie van verf. Hierbij werd synthetisch obsidiaan gebruikt, afkomstig van de opslag van [X]. Hierdoor is sprake van een functionele binding. GS heeft verder toereikend onderbouwd dat sprake was van enige organisatorische binding tussen [X] en [verzoeker], omdat is gebleken dat de bestuurder van [X],
[naam bestuurder], in de praktijk reële zeggenschap had over de werkzaamheden van [verzoeker]. Verder waren er ook technische bindingen doordat onder meer de loods, waarin [verzoeker] haar activiteiten ontplooide, tevens werd gebruikt door [X] en doordat beiden van daarin aanwezige gezamenlijke voorzieningen, waaronder een fax, gebruik maakten. Verder is gebleken dat een aantal bassins van [X] tevens bij [verzoeker] in gebruik zijn geweest. Gelet op het vorenstaande heeft GS zich naar het voorlopig oordeel van de rechter terecht op het standpunt gesteld dat er zodanige bindingen tussen beide vennootschappen bestaan dat de activiteiten van beiden op het betrokken terrein tezamen als één inrichting in de zin van de Wm moeten worden beschouwd.
9. Uit het voorgaande volgt dat GS [verzoeker] op goede gronden als mededrijver van de inrichting en als overtreder van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder 3, sub 1 en 3, van de Wabo heeft aangemerkt. Dat [verzoeker] wellicht geen bemoeienis heeft gehad met de bedrijfsvoering van het gedeelte van de inrichting, waar voorheen de be- en verwerking en thans de opslag van afvalstoffen plaatsvindt, kan daaraan niet afdoen (Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (AbRS) 31 juli 1998, LJN: AN5836).
10. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (AbRS 27-10-2004, LJN: AR4609 en vele andere). Van een concreet zicht op legalisatie van de inrichting als geheel is in het onderhavige geval geen sprake. Uit de door Van Gansewinkel en de toezichthouders van de provincie Limburg opgemaakte rapporten blijkt verder voldoende dat, gezien de aanwezige (brand)gevaarlijke afvalstoffen en de toestand van de afrastering, sprake was van een zodanig acuut gevaarlijke situatie, dat onmiddellijk ingrijpen met bestuursdwang zonder daarbij een begunstigingstermijn te hanteren, gerechtvaardigd was. De rechter verwijst daarvoor naar het gestelde in het verweerschrift en het zijdens GS ter zitting gehouden betoog. Ook het betoog van verzoekers dat GS sinds 2005 en in elk geval sinds medio 2009 onnodig lang heeft stilgezeten, kan – wat daar verder ook van zij – er niet toe leiden dat GS om die reden thans niet meer handhavend zou mogen optreden op de wijze waarop hij dat heeft gedaan. Van een bewust gedogen van de aanwezige situatie is nooit sprake geweest en verzoekers hebben aan het tijdsverloop sinds het vervallen van de milieuvergunning niet het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat van handhavend optreden zou worden afgezien.
11. Er bestaat verder ook geen grond voor het (voorlopig) oordeel dat GS had moeten besluiten tot het partieel gedogen van de winkelactiviteiten van [verzoeker]. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de rechter van oordeel is dat GS er op goede gronden van uitgaat dat alle bedrijfsactiviteiten van [X] en [verzoeker] ten tijde van het bestreden besluit deel uitmaakten van één vergunningplichtige inrichting en dat daartegen handhavend mocht worden opgetreden op de wijze als GS gedaan heeft. De rechter sluit overigens hiermee niet bij voorbaat uit dat [verzoeker], al dan niet in het kader van het lopende bezwaar, GS ervan zal kunnen overtuigen dat het, in afwijking van de voorheen bestaande situatie, louter verkopen van verfproducten in de twee ruimten waarop de verzoeken om voorlopige voorziening betrekking hebben, mogelijk is in de vorm van een afzonderlijke, niet milieuvergunningplichtige en ook overigens in alle opzichten legale, inrichting en dat het eveneens mogelijk is deze zonder enig risico af te sluiten van de rest van het terrein. In dat geval zou GS ertoe kunnen besluiten om de toegepaste bestuursdwang voor de toekomst, zodra aan alle wettelijke voorwaarden daarvoor is voldaan, te wijzigen in de door verzoekers beoogde zin. De thans voorhanden gegevens bieden evenwel onvoldoende grond om te oordelen dat redelijkerwijs is te verwachten dat GS binnen afzienbare tijd bereid zal zijn om de toegepaste bestuursdwang te wijzigen, laat staan dat GS daartoe verplicht zal zijn. Derhalve vormt de zojuist genoemde mogelijkheid eveneens geen reden om het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen.
12. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechter van oordeel dat het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het door GS genomen bestuursdwangbesluit moet worden afgewezen.
13. Met betrekking tot het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van de door de burgemeester vastgestelde noodverordening en het gegeven noodbevel overweegt de rechter als volgt.
14. Ten aanzien van het bezwaar van verzoekers gericht tegen de noodverordening heeft de burgemeester er terecht op gewezen dat dit bezwaar, gelet op het bepaalde in artikel 8:2, aanhef en onder a, in verbinding met de artikelen 7:1, eerste lid, en 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Bij de noodverordening zijn algemeen verbindende voorschriften vastgesteld, waarvan in genoemde artikelen is bepaald dat daartegen geen ontvankelijk bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. Voor zover het verzoek om voorlopige voorziening ziet op (gedeeltelijke) schorsing van de noodverordening, komt dit reeds daarom niet voor toewijzing in aanmerking.
15. Met betrekking tot het verzoek gericht op schorsing van het gegeven noodbevel, stelt de rechter vast dat het noodbevel ten opzichte van het door GS genomen bestuursdwangbesluit en de noodverordening geen aanvullende betekenis heeft voor verzoekers als rechthebbenden op het terrein. Door het bestuursdwangbesluit is het terrein van [X] fysiek afgesloten en op grond van de noodverordening is het voor een ieder verboden het terrein te betreden. Niet is gebleken dat het noodbevel in het licht van hetgeen verzoekers met hun verzoek proberen te bereiken andere, verdergaande gevolgen voor hen heeft dan voormeld bestuursdwangbesluit en de noodverordening. Nu de rechter hiervoor tot het oordeel is gekomen dat het tegen het bestuursdwangbesluit en de noodverordening gerichte verzoek moet worden afgewezen, hebben verzoekers geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gericht tegen het noodbevel. Ook dat verzoek moet dan ook worden afgewezen en de rechter kan en zal hier verder in het midden laten of beide verzoekers belanghebbende zijn bij dat besluit en of de daartegen ingebrachte gronden in de hoofdzaak kans van slagen hebben.
16. Op grond van voorgaande overwegingen wijst de voorzieningenrechter de verzoeken af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslist wordt daarom als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2012.
w.g. mr. F.A. Timmers,
griffier w.g. mr. Th.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 26 oktober 2012.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.