Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12 / 483
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 november 2012 in de zaak tussen
[eiser], te Echt, eiser
en
de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de verzoeken van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 29 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij beslissing van 25 mei 2012 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat beperking van de kennisneming van de in die beslissing aangeduide stukken gerechtvaardigd is. Door partijen is aan de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om mede op de grondslag van vermelde stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 augustus 2012, waar eiser is verschenen en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. [naam] en mr. [naam].
Overwegingen
1. Eiser heeft bij brieven van 2 en 3 december 2011 met een beroep op artikel 3, eerste lid, van de Wob de secretaris van de Raad voor de Rechtsbijstand (hierna: de Raad) verzocht om hem afschriften toe te zenden van de door de Raad [naam] (hierna: [naam]), drs. [naam] (hierna: [naam]), mr. drs. [naam] en mr. [naam] gesloten arbeidsovereenkomsten. Bij het primaire besluit heeft verweerder deze verzoeken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob afgewezen onder overweging dat openbaarmaking van de arbeidsovereenkomsten zodanig de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen raakt, dat het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De arbeidsovereenkomsten bevatten immers uitsluitend gegevens die in de privésfeer liggen en openbaarmaking daarvan leidt, aldus verweerder, tot een ontoelaatbare inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken medewerkers.
2. Eiser heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat het publiek belang met zich meebrengt dat gecontroleerd moet kunnen worden of genoemde personen op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht als staffunctionaris bij het Bureau Wet beëdigde tolken en vertalers van de Raad werkzaam zijn, en dat gecontroleerd moet kunnen worden dat hun salaris binnen de zogeheten Balkenende-norm ligt. Eiser heeft betoogd dat openbaarmaking van de desbetreffende arbeidsovereenkomsten – met weglating van de privéadressen en privébankgegevens van betrokkenen – een daartoe geëigend middel is. Eiser heeft verder betoogd dat sprake is van (de schijn van) belangenverstrengeling omdat het primaire besluit door [naam] als direct belanghebbende is ondertekend.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is onder meer gewezen op wat in de memorie van toelichting ten aanzien van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob is aangegeven. Verweerder heeft op grond daarvan geconcludeerd dat de arbeidsovereenkomsten niet openbaar gemaakt hoeven te worden. Verder heeft verweerder gesteld dat uit de aan eiser toegezonden stukken, te weten de CAO, afgeleid kan worden in welke schaal de betrokken medewerkers werkzaam zijn, welke salariëring daarbij behoort en dat de salarissen binnen de Balkenende-norm liggen. Wat de schijn van belangenverstrengeling betreft, heeft verweerder erop gewezen dat het primaire besluit door verweerder is genomen en slechts namens verweerder is ondertekend door [naam]. Van enige belangenverstrengeling is volgens verweerder dan ook geen sprake.
4. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat bij het bestreden besluit ten onrechte een non-existent besluit van 16 januari 2012 is gehandhaafd omdat op die datum geen enkel eiser betreffend en voor hem kenbaar besluit is genomen. Ten aanzien van de schijn van belangenverstrengeling heeft eiser betoogd dat [naam] op de hoorzitting heeft verklaard dat zij op grond van artikel 1 van het Besluit ondermandatering Raad voor de Rechtsbijstand het primaire besluit heeft genomen en ondertekend. Met betrekking tot de verwijzing naar de memorie van toelichting heeft eiser gesteld dat de rechtsopvattingen sinds 1986 zijn geëvolueerd, en dat uit recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) blijkt dat de AbRS de privacy van ambtenaren slechts in (zeer) beperkte mate ziet als uitzonderingsgrond bij de toepassing van de Wob, indien de informatie over het beroepshalve functioneren van ambtenaren gaat. Eiser heeft betoogd dat alleen privégegevens zoals bankrekeningnummer en huisadres onder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer vallen. Zoals in bezwaar al was aangevoerd, neemt eiser genoegen met een uittreksel uit de arbeidsovereenkomsten zonder vermelding van privégegevens. Bij de behandeling ter zitting heeft eiser desgevraagd verduidelijkt dat hij openbaarmaking wenst van de geslachtsnamen, voornamen, titulatuur, geboortejaren en data van in- en uitdiensttreding van de medewerkers. Eiser heeft betoogd dat de burger recht heeft op deze informatie en moet kunnen controleren wie bevoegd is namens de Raad brieven te schijven en beslissingen te nemen. Op voormelde gronden heeft verweerder volgens eiser bij het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd waarom openbaarmaking van de gevraagde gegevens met een beroep op de Wob kan worden geweigerd.
5. Naar aanleiding van het beroepschrift heeft verweerder de rechtbank meegedeeld dat in het bestreden besluit abusievelijk de datum van eisers bezwaarschrift is vermeld als datum van het primaire besluit, hetgeen een kennelijke verschrijving is. Verder heeft verweerder opnieuw verwezen naar het citaat van de memorie van toelichting en herhaald wat in het bestreden besluit is vermeld. Bij de behandeling ter zitting heeft verweerder gesteld dat weliswaar gekozen is voor de afwijzingsgrond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob, maar dat primair het standpunt is dat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Daarbij is erop gewezen dat de betrokken medewerkers van de Raad geen ambtelijke aanstelling hebben.
6. De rechtbank is allereerst van oordeel dat de vermelding van een verkeerde datum van het primaire besluit op de tweede bladzijde van het bestreden besluit, een (kennelijke) verschrijving is en dat van handhaving van een non-existent besluit geen sprake is. Uit de eerste alinea van het bestreden besluit blijkt immers duidelijk dat naar aanleiding van eisers bezwaren het primaire besluit onderwerp van heroverweging is geweest, en dat verweerder bedoeld heeft het primaire besluit te handhaven.
7. Naar aanleiding van eisers beroep op schending van het in artikel 2:4 van de Awb vervatte gebod van onpartijdigheid, overweegt de rechtbank als volgt.
8. Artikel 2:4, tweede lid, van de Awb strekt blijkens de uitspraak van de AbRS van
7 augustus 2001 (LJN: AE6228) ertoe de burger een waarborg te bieden voor naleving van de in het eerste lid van die bepaling neergelegde norm. Daartoe wordt, niet aan de in de bepaling bedoelde personen individueel doch aan het tot besluiten bevoegde bestuursorgaan, een zorgplicht opgelegd die in elk geval inhoudt dat door het orgaan wordt voorkomen dat, ten gevolge van vermenging van persoonlijke en bestuurlijke belangen bij de betrokken personen, de besluitvorming niet meer voldoet aan de in het eerste lid neergelegde norm. Daartoe kunnen het orgaan verschillende middelen ter beschikking staan: uitsluiting van personen van de besluitvorming is daar een van, doch dit is niet slechts het enige middel.
Met de uitdrukking persoonlijk is blijkens de memorie van toelichting gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. Gelet op de wetsgeschiedenis heeft de wetgever niet een beperkte uitleg van het begrip persoonlijk belang voor ogen gehad. De AbRS heeft in deze uitspraak verder geoordeeld dat, nu in artikel 2:4 van de Awb een waarborg is neergelegd voor de burger, ingevolge het tweede lid ook de schijn van belangenverstrengeling dient te worden vermeden.
9. Zowel het primaire besluit als het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, zijn conform de geldende (onder)mandaatregeling van 9 december 2008 (Staatscourant 2008, 250) en 19 februari 2009 (Staatscourant 2009, 67) genomen. [naam] heeft blijkens de ondertekening van het primaire besluit immers in de hoedanigheid van stafmedewerker het primaire besluit namens verweerder genomen. Daarnaast heeft [naam] in de hoedanigheid van Hoofd Bureau beëdigde tolken en vertalers in het bestreden besluit namens verweerder op het bezwaar beslist. De rechtbank stelt voorts vast dat beide personen tot de medewerkers behoren ten aanzien van wie het Wob-verzoek is gedaan. Op grond hiervan concludeert de rechtbank dat de besluiten genomen zijn door medewerkers wier persoonlijk belang bij de besluitvorming is betrokken. Verweerder meent niettemin dat geen sprake is van (schijn van) vooringenomenheid omdat het in het bestreden besluit ingenomen standpunt strookt met het standpunt dat verweerder in dit soort zaken in het algemeen inneemt. Betrokkenen konden dan ook tot geen ander besluit komen dan zij hebben genomen, aldus verweerders gemachtigden ter zitting. De rechtbank volgt verweerder daarin niet. In dat verband is van belang dat namens verweerder desgevraagd ter zitting ook is verklaard dat verweerder niet eerder op een gelijk verzoek zoals eiser dat heeft gedaan, een beslissing als hier in geding heeft genomen zodat van een al ingenomen standpunt van verweerder in dit soort zaken (nog) niet gebleken is. Het betoog dat de betreffende medewerkers in de voorliggende zaak niet tot een andere beslissing konden komen en daarom geen sprake kan zijn van de (schijn van) vooringenomenheid, kan reeds om die reden niet slagen.
10. Op grond van de onder 8 en 9 gegeven overwegingen is de rechtbank van oordeel dat eisers beroepsgrond, dat verweerder in strijd met artikel 2:4 van de Awb heeft gehandeld door zowel het primaire besluit als het bestreden besluit te laten nemen door medewerkers ten aanzien van wie het Wob-verzoek is gedaan, slaagt.
11. Met betrekking tot de vraag of sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob in verbinding met artikel 1, onder b, van de Wob overweegt de rechtbank dat ingevolge vaste rechtspraak van de AbRS (in onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007, LJN: BB4735) de term ‘bestuurlijk’ bij de toepassing van de Wob ruim moet worden opgevat en dat deze betrekking heeft op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het informatieverzoek van eiser, zoals ter zitting toegelicht, heeft vooral betrekking op de beoordeling van de vraag of de betreffende medewerkers op grond van hun aanstelling bevoegd zijn om namens de Raad besluiten te nemen. Het verzoek ziet dan ook op het beroepshalve functioneren van die medewerkers. Dit betreft een aspect van het openbaar bestuur en dient als een bestuurlijke aangelegenheid te worden aangemerkt. De omstandigheid dat die medewerkers geen ambtelijke aanstelling hebben, maar op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht voor de Raad werkzaam zijn, maakt dit niet anders nu zij op basis van die overeenkomst werkzaam zijn voor een bestuursorgaan en binnen dat kader bestuursrechtelijke handelingen verrichten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de Wob op zijn verzoek van toepassing is.
12. Met betrekking tot de toepassing van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob overweegt de rechtbank dat, waar het gaat om beroepshalve functioneren van ambtenaren, slechts een beperkt beroep kan worden gedaan op het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. In beginsel kan ten aanzien van zodanig functioneren geen beroep worden gedaan op artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Zo vormt de datum waarop een werknemer bij een bepaald dienstonderdeel is gaan werken, behoudens bijzondere omstandigheden, een aspect van het beroepshalve functioneren (zie de uitspraak van AbRS van 14 juli 2004, LJN: AQ1360). De enkele omstandigheid dat deze datum is opgenomen in het personeelsdossier van de desbetreffende medewerker maakt dit blijkens die uitspraak niet anders, nu het gevraagde gegeven kan worden verstrekt zonder documenten uit dit dossier openbaar te maken. De rechtbank is van oordeel dat het vorenstaande ook van toepassing is op de betreffende medewerkers die weliswaar niet een ambtelijke aanstelling, maar een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst hebben, aangezien zij op grond daarvan voor een bestuursorgaan werkzaam zijn en binnen dat kader bestuursrechtelijke handelingen verrichten.
13. In de hier voorliggende zaak is de rechtbank allereerst van oordeel dat verweerder ontoereikend heeft gemotiveerd dat eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betreffende medewerkers zich tegen openbaarmaking van de gevraagde documenten verzet indien daarbij strikt persoonlijke gegevens zoals geboortedata, adresgegevens en bankrekeningnummers worden doorgehaald. De rechtbank verwijst wat dat betreft naar de hiervoor vermelde uitspraak van de AbRS van 14 juli 2004.
14. Wat de openbaarmaking van de namen van de betrokken medewerkers op de gevraagde documenten betreft, is namens verweerder ter zitting verwezen naar de uitspraak van de AbRS van 4 juni 2008 (LJN: BD3114), rechtsoverweging 2.5. Volgens verweerder verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich, gezien die uitspraak, tegen openbaarmaking van de namen van de medewerkers in de gevraagde documenten. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Blijkens rechtsoverweging 2.4 van die uitspraak was in die zaak verzocht om openbaarmaking van onder meer namen van ambtenaren die niet zelfstandig namens het bestuursorgaan besluiten hadden genomen ten aanzien van de bestuurlijke aangelegenheid in kwestie. In de hier ter beoordeling voorliggende zaak is echter verzocht om openbaarmaking van documenten opdat gecontroleerd kan worden dat de betreffende medewerkers daadwerkelijk zelfstandig bevoegd zijn om namens de Raad besluiten te nemen die zien op een publiekrechtelijke aangelegenheid. Het betreft hier dan ook een andere situatie dan die in de uitspraak van
4 juni 2008. Nu het verzoek om openbaarmaking van de gevraagde documenten mede verband houdt met de vraag of die medewerkers op grond van hun aanstelling bevoegd zijn namens de Raad zelfstandig besluiten te nemen, heeft verweerder dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van de namen van die medewerkers in de gevraagde documenten.
15. Op grond van de onder 10 tot en met 14 gegeven overwegingen zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en het beroep tegen dat besluit wegens strijd met de artikelen 2:4 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Gelet op de aard van de gebreken ziet de rechtbank geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72 van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in te stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet vanwege de strijd met artikel 2:4 van de Awb evenmin aanleiding om tot toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus over te gaan. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak.
16. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
17. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,00 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, rechter, in aanwezigheid van mr.mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2012.
w.g. mr. F.A. Timmers,
griffier w.g. mr. M.C.M. Hamer,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 29 november 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.