Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: Wet 97/4302 W2
Uitspraak
in het geding tussen
de vennootschap onder firma A, gevestigd te B, eiser I,
C, wonende te D, eiser II,
E, wonende te B, eiser III,
F, wonende te G, eiser IV,
gemachtigde: mr T.H. Tanja - van den Broek
en
de Commissie voor gebiedsaanwijzing in de provincie Zuid-Holland, verweerder.
Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen
H, wonende te I, vergunninghoudster, gemachtigde: mr J.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 16 december 1996, verzonden op 20 februari 1997,
heeft verweerder vergunninghoudster vergunning verleend ex artikel 6, vijfde lid, van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening (verder te noemen: de wet).
Tegen dit besluit hebben eisers I. II en IV bij brief van 25 april 1997 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 1 september 1997, verzonden op 28 oktober 1997, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft de gemachtigde van eisers I, II en III bij brief van 3 december 1997, beroep ingesteld bij deze rechtbank. Bij brief van eveneens 3 december 1997 heeft de gemachtigde van eiser IV beroep ingesteld bij de rechtbank te Middelburg. De rechtbank aldaar heeft gelet op het bepaalde in artikel 8:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bij haar aanhangig gemaakt zaak verwezen naar de rechtbank te Rotterdam.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend dat op 23 december 1997 bij de rechtbank is ingekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juni 1999. Van de zijde van eisers was eiser II aanwezig, alsmede de gemachtigde. Verweerder heeft zich zonder bericht niet laten vertegenwoordigen. Vergunninghoudster was aanwezig, bijgestaan door haar gemachtigde.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid.
Door de gemachtigde van vergunninghoudster is een tweetal problemen opgeworpen met betrekking tot de ontvankelijkheid van het op 9 december 1997 ingestelde beroep en het op 25 april 1997 gemaakte bezwaar.
De rechtbank zal daar eerst op ingaan.
Ingevolge het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt tegen het oorspronkelijke besluit.
Gelet daarop heeft de gemachtigde terecht aangevoerd, dat het beroep van eiser III niet ontvankelijk verklaard dient te worden aangezien geen geldige reden is aangewezen, waarom hij tegen verweerders besluit van 16 december 199G geen bezwaar gemaakt heeft.
De gemachtigde van vergunninghoudster heeft voorts gesteld, dat een vennootschap onder firma in een bestuursrechtelijk geding niet als partij kan optreden, omdat zij geen rechtspersoonlijkheid heeft.
De rechtbank kan de gemachtigde in deze zienswijze niet volgen. Zij verwijst dienaangaande kortheidshalve naar de uitspraak van de Afdelincr bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 mei 1996, gepubliceerd in AB 1996, 312. Aan die uitspraak verbindt de rechtbank de conclusie, dat de vennootschap onder firma in rechte kan optreden, als de gezamenlijke vennoten dat ook kunnen. Daarom valt de beoordeling van de ontvankelijkheid samen met de beoordeling van de ontvankelijkheid van eisers II en IV. Namens vergunninghoudster is ook hun ontvankelijkheid betwist, omdat in een geschil als hier aan de orde naar haar mening slechts de beherend apotheker rechtstreeks belanghebbende in de zin van de Awb kan zijn.
De rechtbank kan vergunninghoudster in deze stelling niet volgen. Ook degene, die als eigenaar van een apotheek slechts een financieel belang kan aanwijzen, dat bij een besluit als het bestreden besluit rechtstreeks betrokken is, kan als die relatie maar rechtstreeks geacht kan worden als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb gelden.
Voorts is nog aangevoerd, dat eisers ook feitelijk geen belang hebben, omdat de patiënten te Z, waarop het geschil betrekking heeft, bij gegrondverklaring van het beroep toch hun geneesmiddelen niet van de apotheek van eisers zullen betrekken, doch patiënt zullen worden bij een andere aldaar gevestigde apotheekhoudende arts. Eisers hebben er daartegenover op doen wijzen, dat zulks niet met zekerheid gezegd kan worden.
De rechtbank overweegt dienaangaande, dat het voor de beoordeling van het belang in gevallen als het onderhavige voldoende is, dat het gaat om patiënten, voor wie het gebruik maken van de diensten van de betrokken apotheek een reële optie kan zijn. Aan dat vereiste is in dit geval voldaan, zodat eisers I, II en IV als belanghebbenden bij het onderhavige geschil kunnen worden aangemerkt.
De gemachtigde van vergunninghoudster heeft er daarnaast op gewezen, dat in het zevende lid van artikel 6 van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening (hierna: de wet) bepaald is, dat de geneeskundige die het aangaat tegen de weigering of intrekking van een vergunning ingevolge het vijfde lid bij de Minister in beroep kan komen. Waar in het onderhavige geval de gevraagde vergunning zonder enig voorbehoud verleend is, heeft dan ook nimmer enig beroep opengestaan.
Ten onrechte hebben verweerder en eisers zich dan ook op het standpunt gesteld, dat de mogelijkheid voor eisers om bezwaar te maken tegen het besluit van 16 december 1996 pas na het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn zou zijn komen open te staan.
Gelet daarop had het bezwaar van eisers wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
De rechtbank onderschrijft de zienswijze van de gemachtigde van vergunninghoudster dat in dit geval voor vergunninghoudster geen beroep heeft opengestaan, aangezien de gevraagde vergunning zonder voorbehoud conform de aanvraag verleend is.
De rechtbank overweegt vervolgens, dat een belanghebbende in beginsel echter steeds mag afgaan op door het betrokken bestuursorgaan voor het einde van de beroepstermijn verstrekte informatie over aanvang, duur en einde van die termijn. Dat is niet anders als de belanghebbende wordt bijgestaan door een terzake kundige raadsman.
Dit leidt tot de conclusie, dat redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden, dat eisers door pas na afloop van de termijn gedurende welke de mogelijkheid bestaan zou hebben om administratief beroep in te stellen, bezwaar te maken, in verzuim zijn geweest.
Er bestond dan ook - gelet op het bepaalde in artikel 6:11 van de Awb - geen grond het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk te verklaren.
Inhoudelijke beoordelinq.
Ingevolge artikel 6, vijfde lid, van de wet kan aan een geneeskundige op zijn verzoek door verweerder in het belang van de geneesmiddelenvoorziening vergunning worden verleend de geneesmiddelen, ten behoeve van de door hem behandelde patiënten voorgeschreven, in een apotheek van een apotheekhoudend geneeskundige met wie hij gezamenlijk de praktijk uitoefent, te bereiden en af te leveren, mits deze patiënten hun woonplaats in de zin van het Burgerlijk Wetboek hebben in het gebied, waarin deze apotheekhoudend geneeskundige bevoegd is tot het uitoefenen der artsenijbereidkunst.
Uit de wet en de geschiedenis van haar totstandkoming blijkt dat aan de wet de doelstelling ten grondslag ligt dat de geneesmiddelenvoorziening, in het belang van de volksgezondheid, in de eerste plaats en bij voorkeur door een apotheker dient te geschieden. Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis dat is beoogd de arts een aanvullende taak op het gebied van de geneesmiddelenvoorziening toe te kennen, en wel in die gevallen waarin die voorziening door de apotheker niet of onvoldoende is gewaarborgd.
Gezien de tekst en de strekking van artikel 6, vijfde lid, van de wet dient te worden aangenomen dat de wetgever het wenselijk heeft geacht dat in geval van een gezamenlijke praktijkuitoefening door artsen geen onderscheid zou behoeven te bestaan tussen de bevoegdheden welke die artsen ten aanzien van de artsenijbereidkunst toekomen.
De bepaling dwingt er echter niet toe aan te nemen dat in alle gevallen van een gezamenlijke praktijkuitoefening de verplichting bestaat om door vergunningverlening zulk een gelijkheid in bevoegdheden te bewerkstelligen. Deze wetsbepaling biedt integendeel ruimte om naast en tegenover vorenbedoelde wenselijkheid andere belangen, betrekking hebbend op de geneesmiddelenvoorziening, in aanmerking te nemen.
In het kader van die belangenafwegi ng dient met name ook bekeken te worden of de geneesmiddelenvoorziening voldoende is gewaarborgd vanuit de dichtstbijzijnde apthotheek/apotheken.
Bij het beantwoorden van de vraag of de geneesmiddelenvoorziening al dan niet voldoende gewaarborgd is, past verweerder beleidsuitgangspunten toe, inhoudende dat de afstand tussen de (dichtstbij wonende) patiënt in het betrokken gebied en de apotheek in aanmerking wordt genomen.
Is deze afstand:
3, 5 kilometer of minder, dan wordt de geneesmiddelenvoorziening vanuit de apotheek voldoende gewaarborgd geacht;
4.5 kilometer of meer, dan wordt de geneesmiddelenvoorziening vanuit de apotheek niet voldoende gewaarborgd geacht;
gelegen tussen de 3.5 en 4.5 kilometer dan spelen ook andere factoren, zoals in het bijzonder de bereikbaarheid per openbaar vervoer, een rol.
De beslissing, die op de aldus in de beschouwing betrokken afstand gebaseerd wordt, geldt vervolgens voor het hele gebied of de hele wijk, waarvan de betrokken woning deel uitmaakt, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn - zoals lintbebouwing - die tot een afwijking van dit beleidsuitgangspunt nopen.
De voormalige Afdeling rechtspraak heeft meermalen uitgesproken geen aanleiding te zien om te oordelen dat bestuursorganen als verweerder niet in redelijkheid tot voormelde beoordelingsuitgangspunten hebben kunnen komen.
Hetgeen partijen in dit geding verdeeld houdt is de vraag of verweerder de door hem gehanteerde afstandscriteria in dit geval met betrekking tot Z op de juiste wijze heeft toegepast.
Nu door eisers een nadere meting van de afstanden door ingenieursbureau 'Oranjewoud' B.V. is overgelegd spitst het geschil zich toe op de vraag of het moet gaan om de afstand tussen de apotheek en de dichtstdaarbij gelegen woning in de aaneengesloten bebouwing van Z of om de dichtst bij de apotheek gelegen woning, waar een patiënt van vergunninghoudster woont.
De rechtbank gaat er op basis van de stukken van uit dat beantwoording van die vraag beslissend is voor het al dan niet overschrijden van 4,5 kilometer grens; de dichstbij wonende patiënt woont meer dan 4,5 kilometer van de apotheek, maar de eerste woning in de aaneengesloten bebouwing ligt minder dan 4, 5 kilometer van de apotheek.
Verweerder heeft in dit geval de patiënt beslissend geacht en vergunninghoudster ook voor Z vergunning verleend. Verweerder heeft deze keuze niet nader toegelicht. Eisers achten de eerste woning beslissend en bepleiten, dat bij de dan aan de orde zijnde beoordeling - gelet op de aan de normen voldoende openbaar vervoersituatie - in redelijkheid niet tot vergunningverlening besloten kan worden.
De rechtbank overweegt, dat het in beginsel aan verweerder is om zijn beleid met betrekking tot de uitoefening van zijn bevoegdheid ex artikel 5, vijfde lid, van de wet te bepalen.
Het is dan ook aan verweerder om dit beleid in voorkomend geval nader te preciseren en/of in te vullen.
In dit geval moet echter vastgesteld worden, dat het door verweerder gehanteerde beleid niet door hemzelf geformuleerd is. Het gaat om een beleid, dat ook door de Minister in beroepszaken op grond van artikel 6, zevende lid, van de wet gevolgd wordt en deshalve niet beperkt is tot de provincie Zuid-Holland.
Dit beleid is ontleend aan het (ingetrokken) wetsontwerp no. 18884.
Van belang is voorts dat de vergunning aan de arts toestaat om voor al zijn patiënten, die in het gebied, waarin de apotheekhoudende arts bevoegd is tot het uitoefenen van de artsenijbereidkunst, hun woonplaats in de zin van het Burgerlijk Wetboek hebben, geneesmiddelen te bereiden en af te leveren.
In de jurisprudentie over de toepassing van de afstandscriteria worden de begrippen patiënt en inwoner zonder onderscheid door elkaar gebruikt.
Bij een beoordeling waarbij niet per individuele patiënt, maar voor een heel gebied of een hele wijk aan de hand van de woonplaats van de dichtstbijwonende patiënt besloten wordt, past het naar het oordeel van de rechtbank niet, om de afstand te berekenen vanuit de dichtstbijzijnde feitelijk bij een arts ingeschreven patiënt, maar veeleer om uit te gaan van de gedachte, dat in iedere woning een potentiële patiënt woont.
Zulks temeer, daar het beoordelingsmoment meestal zal liggen bij de vestiging van een nieuwe arts, wiens patiëntenbestand na verkrijging van de vergunning nog een beduidende ontwikkeling kan doormaken.
Gelet daarop komt het de rechtbank voor, dat een beoordeling aan de hand van de afstand van de woning van een feitelijke patiënt tot de apotheek een te vluchtig criterium oplevert, waarmee praktisch niet op een zinnige manier gewerkt kan worden.
Een en ander leidt de rechtbank tot de conclusie, dat verweerder ten onrechte aan de woonplaats van de dichtstbijzijnde feitelijke patiënt doorslaggevende betekenis heeft toegekend. Het besluit is derhalve niet draagkrachtig gemotiveerd en komt wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Abw voor vernietiging in aanmerking.
Verweerder zal op basis van het inzicht dat de apotheek minder dan 4,5 kilometer van de woning van de (dichtsbijwonende potentiële) patiënt verwijderd is, opnieuw een beslissing op het bezwaarschrift van eisers moeten nemen.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs hebben moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op f 1420,-- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten, waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank, recht doende:
verklaart het beroep, voorzover ingediend namens eiser III, niet-ontvankelijk,
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder binnen tien weken weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser I het door hem betaalde griffierecht van f 420,-- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van f 1420, - - en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eisers I, II en IV gezamenlijk moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr W.E. Doolaard .
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr M. Traousis van Wingaarden als griffier, uitgesproken in het openbaar op 29 juli 1999
De griffier: De rechter:
Afschrift verzonden op: 29 juli 1999
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eisers worden begrepen en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.