Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: DIV 00/21 SCR
Uitspraak
in het geding tussen
A, wonende te B, eiser,
gemachtigde mr. P.H. de Bruin, advocaat te Rotterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 16 september 1998 heeft eisers gemachtigde de gemeente Rotterdam verzocht hem vanaf 1994 een hogere vergoeding voor zijn werkzaamheden als deelgemeenteraadslid uit te betalen, omdat de uitbetaalde vergoedingen niet op basis van de naar eisers oordeel van toepassing zijnde regelgeving is vastgesteld en omdat er naar eisers oordeel ten onrechte onderscheid is gemaakt tussen leden van de deelgemeenteraden en leden van de commissies bestaande uit gemeenteraadsleden.
Naar aanleiding hiervan heeft de directeur Algemene Bestuurszaken bij brief van 22 oktober 1998 eiser geïnformeerd over de achtergrond en de juridische basis van de huidige vergoedingsregeling. Daarbij is tevens aangegeven dat eiser, indien hij een besluit op zijn verzoek wilde, dit moest laten weten.
Bij brief van 5 maart 1999 heeft eisers gemachtigde verzocht een besluit op zijn aanvraag te nemen.
Bij besluit van 28 april 1999 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eisers gemachtigde bij brief van 8 juni 1999 (ingekomen bij verweerder op 10 juni 1999) bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 november 1999 (kenmerk AB199922914/RK, verzonden op 23 november 1999) heeft verweerder de bezwaren niet ontvankelijk verklaard voorzover deze zijn gericht tegen de Verordeningen geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1991 en 1997 en ongegrond verklaard voorzover deze gericht zijn tegen de over 1994 en 1995 verstrekte bezoldiging en vergoedingen.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eisers gemachtigde bij brief van 3 januari 2000 (ingekomen bij de rechtbank op 5 januari 2000) beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 7 februari 2000 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2000. Aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr M.E. Kleiweg-de Zwaan, juridisch adviseur bij de Directie Juridische Zaken van de Bestuursdienst van de gemeente Rotterdam.
2. Overwegingen
In dit geding dient de vraag beantwoord te worden of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Eiser is in april 1994 beëdigd als lid van de deelgemeenteraad van de toen nieuwe deelgemeente X. De vergoedingen die eiser voor zijn werkzaamheden als deelgemeenteraadslid heeft ontvangen zijn van april 1994 tot en met december 1995 gebaseerd geweest op de Verordening geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1991. Met ingang van 1 januari 1996 zijn de raadsvergoedingen gebaseerd op de Verordening geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1997. De vergoedingen volgens de verordening 1997 zijn hoger dan de vergoedingen op grond van de verordening 1991. Eiser is van mening dat hij met ingang van april 1994 die hogere vergoeding dient te ontvangen.
De vergoedingen die eiser voor zijn werkzaamheden als deelgemeenteraadslid ontvangt zijn gebaseerd op de volgende regelgeving.
Een deelgemeenteraad is een commissie als bedoeld in artikel 87, eerste lid, van de Gemeentewet.
In artikel 96, eerste lid, van de (per 1 januari 1994 herziene) Gemeentewet is bepaald dat de leden van een commissie, voorzover de raad het bepaalt, ontvangen:
a. een vergoeding voor het bijwonen van de commissie en haar subcommissies en
b. ...
Volgens het derde lid kan de raad bepalen dat de leden van een commissie als bedoeld in artikel 87 een Pro vaste vergoeding voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten ontvangen. In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat deze vergoeding door de raad bij verordening wordt vastgesteld. Op grond van het vijfde lid worden ten aanzien van deze vergoeding bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld.
Deze nadere regels zijn gesteld bij Koninklijk Besluit van 22 maart 1994, stb.244 (het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden) dat terugwerkt tot en met 1 januari 1994 (hierna: het Rechtspositiebesluit).
In artikel 16 van Pro dit Rechtspositiebesluit is bepaald dat de raad bij verordening kan bepalen dat aan een lid van een commissie als bedoeld in artikel 87 van Pro de Gemeentewet een vaste vergoeding voor de werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten wordt toegekend. Uit de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen 2 tot en met 4 volgt dat aan deze vergoeding een maximum is gesteld en - voor het eerst ook - een minimum. In artikel 2, eerste lid, van het Rechtspositiebesluit wordt voor de maximumbedragen verwezen naar de bij het besluit behorende tabel I. In artikel 3 van Pro het Rechtspositiebesluit is bepaald dat de raad bij verordening tot ten hoogste 20% naar beneden kan afwijken van de in tabel I genoemde bedragen. In artikel 4, eerste volzin, van het Rechtspositiebesluit is bepaald dat de raad bij verordening kan bepalen dat ten hoogste 20% van de vergoeding voor de werkzaamheden wordt uitgekeerd, berekend naar het aantal gehouden vergaderingen.
De raad heeft op grond van artikel 96, vierde lid, van de Gemeentewet op 21 december 1995 een (nieuwe) Verordening op de deelgemeenteraden vastgesteld. Deze verordening is per 1 januari 1996 in werking getreden. Ingevolge artikel 25 van Pro deze Verordening op de deelgemeenteraden (nieuw) ontvangen de leden van de deelgemeenteraad, niet zijnde lid van dagelijks bestuur, een vergoeding voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten volgens een door de gemeenteraad vast te stellen algemene regeling.
Deze algemene regeling is getroffen in de Verordening geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1997. In artikel 2, eerste lid, van deze verordening is bepaald dat deelgemeenteraadsleden een vaste vergoeding voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten ontvangen. In artikel 2, tweede lid, van deze verordening is onder meer bepaald dat de hoogte van de vergoeding en van de tegemoetkoming in de kosten 80% bedraagt van de bedragen genoemd in de bij het Rechtspositiebesluit behorende tabel I, en dat de deelgemeenteraad kan bepalen dat 20% van de vergoeding voor de werkzaamheden wordt uitgekeerd, berekend naar het aantal gehouden vergaderingen. Volgens artikel 5 treedt Pro deze verordening op 3 juli 1997 in werking en werkt terug tot en met 1 januari 1996.
Met ingang van 1 januari 1996 worden de vergoedingen aan de deelgemeenteraadsleden conform de hiervoor aangehaalde regelingen uitbetaald.
Tot die datum zijn de vergoedingen vastgesteld aan de hand van het Koninklijk Besluit van 23 november 1976 tot uitvoering van de artikelen 64f en 64g van de Gemeentewet (oud), de Verordening op de deelgemeenteraden (oud), zoals deze tot 1 januari 1996 gold, en de op basis van deze verordening getroffen Verordening geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1991.
Evengenoemd Koninklijk Besluit is met ingang van 1 januari 1994 vervangen door het hiervoor genoemde Rechtspositiebesluit. In eerstgenoemd besluit was aan de vergoedingen alleen een maximum gesteld en niet, zoals bij het opvolgende Besluit ook een minimum.
In de op grond van artikel 22 van Pro de Verordening op de deelgemeenteraden (oud) getroffen Verordening geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1991 is in artikel 2, eerste lid, bepaald dat deelgemeenteraadsleden een vaste vergoeding voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten ontvangen. Ingevolge artikel 3, onder 1a, van deze verordening bedroeg de vergoeding voor de leden van de verschillende, met name genoemde, deelgemeenteraden f 3.500,--, f 4.000,-- of f 4.500,-- per jaar. Ingevolge artikel 2, onder 1b, van deze Verordening bedroeg de tegemoetkoming in de kosten voor de leden van de deelgemeenteraden f 1.000,-- per jaar.
Met Gemeenteblad 1994, nr. 111, van 30 juni 1994 zijn aan artikel 3, onder 1a, van de Verordening geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1991 de deelgemeenten Feijenoord en Delfshaven toegevoegd, met daarachter de vermelding f 4.500,-- per jaar. Dit besluit is in werking getreden met ingang van 12 april 1994.
In artikel 290 van Pro de Gemeentewet is voor zover hier van belang, bepaald:
"1. De intrekking van de gemeentewet heeft geen gevolgen voor de geldigheid van de op de dag voor de inwerkingtreding van deze wet geldende besluiten.
2. Besluiten als bedoeld in het eerste lid die algemeen verbindende voorschriften bevatten waarvan de inhoud in strijd is met deze wet, worden binnen twee jaar na de datum van inwerkingtreding van deze wet daarmee in overeenstemming gebracht of ingetrokken. De besluiten, of onderdelen daarvan, die bij het verstrijken van de in de vorige volzin genoemde termijn niet met deze wet in overeenstemming zijn gebracht of zijn ingetrokken, zijn van rechtswege vervallen."
Verweerder is van mening dat op grond van het overgangsrecht in artikel 290, tweede lid, van de Gemeentewet de Verordening geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1991 nog gedurende twee jaar na 1 januari 1994 van kracht mocht blijven voor zover deze in strijd kwam met de (nieuwe) Gemeentewet. Het met ingang van 1 januari 1994 in werking getreden Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden verandert hier niets aan, aldus verweerder, omdat dit besluit slechts een nadere uitvoering van de Gemeentewet behelst. Verweerder heeft dan ook bij het bestreden besluit zijn afwijzing gehandhaafd en het door eiser hiertegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk verklaard, voor zover de bezwaren gericht zijn tegen een algemeen verbindend voorschrift, en deels ongegrond verklaard, voor zover de bezwaren gericht zijn tegen de aan eiser over 1994 en 1995 verstrekte bezoldiging en vergoeding.
In beroep heeft eiser hiertegen aangevoerd dat de overgangsbepaling van artikel 290 van Pro de Gemeentewet geen rol speelt, omdat het nieuwe Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden niet vanwege de nieuwe Gemeentewet is genomen, maar in verband met een beleidswijziging, namelijk het voorschrijven van niet alleen een maximumvergoeding voor (deel)gemeenteraadsleden, maar ook een minimumvergoeding. Gelet hierop is eiser van mening dat het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden niet opzij wordt gezet door het overgangsrecht in artikel 290 van Pro de Gemeentewet. De vergoeding voor deelgemeenteraadsleden dient volgens eiser vanaf 1994 rechtstreeks gebaseerd te zijn op het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden. Eiser meent derhalve vanaf april 1994 recht te hebben op (de hogere) vergoedingen conform het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden.
De rechtbank overweegt het volgende.
Het door verweerder ter zitting ingenomen standpunt dat de brief van 28 april 1999 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is, omdat het hierin ingenomen standpunt reeds aan eiser is meegedeeld bij brief van 22 oktober 1998 deelt de rechtbank niet. Gelet op de redactie van laatstgenoemde brief (indien een besluit, dan moet daarom verzocht worden) en de ondertekening (de directeur Algemene Bestuurszaken) kan niet gezegd kan worden dat reeds sprake is van een op rechtsgevolgen gericht, door een bestuursorgaan genomen besluit. Een dergelijk besluit is eerst vastgelegd in de brief van verweerder van 28 april 1999.
Het afwijzende besluit dat verweerder heeft genomen op het verzoek van eiser om een hogere raadsvergoeding moet naar het oordeel van de rechtbank geduid worden als een weigering om terug te komen op een rechtens vaststaand besluit.
Analoog aan de voor bijvoorbeeld het ambtenarenrecht gegeven jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), welke inhoudt dat kennisgevingen van de (maandelijkse) salarisbetalingen besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb zijn, dienen de over de periode van april 1994 tot en met december 1995 aan eiser uitgekeerde raadsvergoedingen als eerste besluiten gezien te worden, waarvan eiser thans verzoekt om terug te komen.
Naar vaste jurisprudentie van de CRvB dient het weigeren van een verzoek om terug te komen op een in rechte onaantastbaar geworden besluit te worden geëerbiedigd, tenzij aan het eerder besluit dusdanige gebreken kleven dan wel zich dusdanige omstandigheden hebben voorgedaan, dat het bestuursorgaan in redelijkheid niet had mogen weigeren dat eerdere besluit ongedaan te maken. Daarbij ligt het op de weg van de belanghebbende die van het bestuursorgaan verlangt dat het terugkomt van een rechtens onaantastbaar geworden besluit feiten en omstandigheden aan te dragen, die bij de eerdere besluitvorming geen rol hebben gespeeld en evenmin destijds als beroepsgrond naar voren hadden kunnen worden gebracht dan wel de evidente onjuistheid van dat besluit aan te tonen.
De rechtbank is niet gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden. Wel zijn, naar het de rechtbank voorkomt, de besluiten van destijds inzake de aan eiser toegekende raadsvergoedingen over de periode van april 1994 tot en met december 1995 evident onjuist. Verweerder heeft immers het bestreden besluit gebaseerd op het van toepassing zijn van het overgangsrecht van artikel 290 van Pro de Gemeentewet. Het overgangsrecht van artikel 290, tweede lid, van de Gemeentewet ziet weliswaar op de Verordening geldelijke voorzieningen deelgemeenteraden en wijkraden 1991, maar niet op de naderhand getroffen wijziging van 30 juni 1994 met Gemeenteblad 1994, nr. 111. Het besluit waarbij deze wijziging is getroffen is immers niet een besluit als bedoeld in artikel 290, eerste lid, van de gemeentewet.
Verweerder heeft een en ander destijds bij de met de betaling van de aan eiser toekomende vergoedingen samenhangende besluiten en ook thans bij het bestreden besluit niet onderkend. Verweerders standpunt, dat het hier al dan niet om een geringe wijziging zou gaan zodat deze onder het overgangsrecht valt, volgt de rechtbank niet. Daargelaten of het hier wel om een geringe wijziging gaat, is de omvang van de wijziging niet relevant, gelet op de formulering van het overgangsrecht in artikel 290 van Pro de Gemeentewet.
Indien het bestreden besluit zou worden beoordeeld aan de hand van de hiervoor genoemde jurisprudentie van de CRvB - waarvoor naar het oordeel van de rechtbank op zich overigens voldoende aanleiding bestaat vanwege de overeenkomst tussen de betaling van de in geding zijnde vergoeding met salarisbetalingen in het ambtenarenrecht en vanwege het feit dat bij het bestreden besluit geen belangen van derden (rechtstreeks) zijn betrokken - zou geen andere conclusie mogelijk geweest zijn dan dat dit besluit een deugdelijke motivering ontbeert. Het bestreden besluit zou alsdan dienen te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Dit geschil dient, nu terzake de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de hoogste rechterlijke instantie is, echter te worden beoordeeld volgens de jurisprudentie van die Afdeling ten aanzien van de weigering van een bestuursorgaan om terug te komen op een in rechte onaantastbaar geworden besluit. In zoverre heeft ook verweerder, door de jurisprudentie van de CRvB tot uitgangspunt te nemen, een onjuiste beoordelingsmaatstaf gehanteerd. De jurisprudentie van de Afdeling houdt - anders dan die van de CRvB en zoals de Afdeling onlangs nog heeft bevestigd in haar uitspraak van 24 januari 2000 (AB 2000,1999) - in dat het beroep van eiser tegen het bestreden besluit slechts de weg kan openen tot beantwoording van de vraag of veranderde omstandigheden aan de dag zijn getreden die verweerder aanleiding hadden moeten geven tot heroverweging van die betalingen.
Zoals hiervoor is aangegeven is in dit geval van zodanige feiten of omstandigheden geen sprake.
Bij de gegeven stand van de jurisprudentie is de conclusie onontkoombaar dat het beroep ongegrond is.
De rechtbank ziet, nu verweerder in het bestreden besluit uitging van een onjuiste beoordelingsmaatstaf, aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht vergoedt en voorts verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op f 1.420,-- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond,
bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan eiser het door hem betaalde griffierecht van f 225,-- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van
f 1.420,-- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr C.W.J. Schoor.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. van Zantvoort als griffier, uitgesproken in het openbaar op 5 september 2000
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.