Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: APV 98/2091-S1
Uitspraak
in het geding tussen
de Vereniging Bewonersgroep Tegen Vliegtuigoverlast, gevestigd te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde mr P.H. de Bruin, advocaat te Rotterdam,
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek, verweerder,
met als derden-partijen:
1. de gemeente Rotterdam (hierna: vergunninghoudster),
2. Rotterdam Airport B.V., gevestigd te Rotterdam (hierna: Rotterdam Airport),
gemachtigde mr R.D. Rischen, advocaat te Rotterdam,
3. Transavia Airlines C.V., gevestigd op de Luchthaven Schiphol (hierna: Transavia),
gemachtigde mr M.T. Kreek.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Op 25 november 1997 is namens vergunninghoudster bij verweerder een vergunning (hierna: kapvergunning) aangevraagd voor het rooien (kappen) van 630 bomen in delen van het Schiebroeksepark en het Wilgenplaspark, gelegen binnen het grondgebied van de deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek.
Bij besluit van 3 maart 1998, gedagtekend 9 maart 1998 en verzonden op 11 maart 1998 (hierna: het primaire besluit), heeft verweerder de kapvergunning geweigerd.
Tegen dit besluit is bij brief van 17 april 1998 bezwaar gemaakt namens Rotterdam Airport en bij brief van 22 april 1998 namens Transavia.
Bij besluit van 13 oktober 1998 heeft verweerder de bezwaren gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de kapvergunning alsnog verleend, onder oplegging aan vergunninghoudster van een herplantplicht.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft de gemachtigde van eiseres bij brief van 27 oktober 1998 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 3 februari 1999 een verweerschrift ingediend.
Vervolgens heeft de rechtbank, met toepassing van artikel 8:14 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), bepaald dat de zaak ter behandeling wordt gevoegd met de zaak betreffende het beroep tegen het bestreden besluit van A (reg.nr. APV 2249-S1).
Voorts heeft de rechtbank, met toepassing van artikel 8:52 van Pro de Awb, bepaald dat de zaak versneld wordt behandeld.
Op 3 juni 1999 heeft, met toepassing van artikel 8:50 van Pro de Awb, een onderzoek ter plaatse plaatsgevonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 1999. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder en vergunninghoudster hebben zich laten vertegenwoordigen door mr D.H. van Efferen, met bijstand van R.G. de Lange, G. Arkesteijn en P. Verkade. Rotterdam Airport heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, met bijstand van C.A. van Bennekom, G.D. Mulder en J.W. Beukers. Transavia heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank, met toepassing van artikel 8:14 van Pro de Awb, de behandeling van de gevoegde zaken gesplitst.
Bij beslissing van 30 juni 1999 heeft de rechtbank, met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Awb, het onderzoek heropend.
Bij brief van 13 juli 1999 heeft de rechtbank, met toepassing van artikel 8:45 van Pro de Awb, de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) verzocht inlichtingen te geven, aan welk verzoek de minister bij brief van 8 oktober 1999 heeft voldaan.
Het onderzoek ter nadere zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2000. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder en vergunninghoudster hebben zich laten vertegenwoordigen door mr D.H. van Efferen. Rotterdam Airport heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Transavia heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
Rotterdam Airport is exploitante van het luchtvaartterrein te Rotterdam (hierna: de luchthaven).
Transavia is een luchtvaartmaatschappij, die voor de uitvoering van een deel van haar vluchten gebruik maakt van de luchthaven.
Bij brief van 28 april 1997 heeft Rotterdam Airport verweerder ervan in kennis gesteld dat uit in mei 1996 door de Rijksluchtvaartdienst verrichte metingen is gebleken dat sprake is van obstakels - waaronder een groot aantal bomen in delen van het Schiebroeksepark en het Wilgenplaspark, gelegen binnen het grondgebied van de deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek - die door het zogeheten 2%-hellingvlak van baan 06-24 van de luchthaven steken. Rotterdam Airport heeft erop gewezen dat de veiligheid van het vliegverkeer aldus niet langer is gewaarborgd en heeft bij verweerder aangedrongen op het nemen van maatregelen terzake.
Naar aanleiding van die brief is op 25 november 1997 namens vergunninghoudster bij verweerder een kapvergunning aangevraagd. Nadat bij het primaire besluit de kapvergunning was geweigerd, heeft verweerder bij het bestreden besluit onder oplegging van een herplantplicht aan vergunninghoudster de kapvergunning alsnog verleend. Daarbij heeft verweerder zich gebaseerd op artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag inzake de Internationale Burgerluchtvaart, gesloten te Chicago op 7 december 1944 (Stb. 1947, H 165) (hierna: het Verdrag).
De rechtbank stelt allereerst vast dat noch in de statutaire doelstellingen van eiseres, noch in haar feitelijke werkzaamheden, een belemmering is gelegen om haar aan te merken als belanghebbende bij het bestreden besluit. Ook overigens is niet gebleken van een grond voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar van Transavia tegen het primaire besluit ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Nu niet is gebleken dat Transavia als gebruiker van de luchthaven op grond van een contractuele relatie met Rotterdam Airport bij het primaire besluit een belang heeft dat verder strekt dan een van het belang van Rotterdam Airport afgeleid belang, kan niet worden gezegd dat het belang van Transavia daarbij rechtstreeks is betrokken. Het beroep dient dan ook in zoverre gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit, in die zin dat het bezwaar van Transavia alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard.
De rechtbank stelt voorts vast dat, hoewel zulks in het bestreden besluit niet uitdrukkelijk is vermeld, gelet op de bewoordingen van de aanvraag en op de brief van verweerder aan vergunninghoudster van 7 december 1998 - waarin verweerder aan vergunninghoudster heeft medegedeeld dat de kapvergunning (alsnog) aan haar is verleend - en mede in het licht van de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 april 1999 (nrs. H01.99.0234 en K01.0019) niettemin moet worden geoordeeld dat voldoende duidelijk is dat de vergunning is verleend aan de gemeente Rotterdam als eigenares van de bomen. Dat de brief van 7 december 1998 dateert van na het bestreden besluit, is daarbij niet van belang.
Eiseres enerzijds en de overige partijen anderzijds verschillen primair van mening over de vraag of er in dit geval ruimte is voor verlening van een kapvergunning met toepassing van de desbetreffende bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Rotterdam (hierna: APV). Volgens eiseres voorziet de in afdeling 4 van hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet neergelegde procedure in een uitputtende en derhalve exclusieve regeling van de materie. De overige partijen stellen zich op het standpunt dat de procedure van de Luchtvaartwet er niet aan in de weg staat dat met toepassing van de APV een kapvergunning wordt verleend en dat de procedure van de Luchtvaartwet alleen dan behoeft te worden gevolgd indien niet langs andere weg kan worden bereikt dat het 2%-hellingvlak van een baan obstakelvrij is, welk standpunt overigens blijkens de brief van 8 oktober 1999 ook door de minister wordt ingenomen. Voorzover wel toepassing zou mogen worden gegeven aan de APV, is eiseres van opvatting dat de uitkomst van de alsdan door verweerder te maken belangenafweging geen andere kan zijn dan weigering van de kapvergunning. De overige partijen zijn daarentegen van mening dat verweerder, gelet op artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag geen ander besluit op de aanvraag kon nemen dan verlening van de kapvergunning.
De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
Artikel 4.4.2, eerste lid, van de APV luidt:
"Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders houtopstand te vellen of te doen vellen (kapvergunning).".
Artikel 4.4.4, eerste lid, van de APV luidt:
"Burgemeester en wethouders kunnen de vergunning weigeren dan wel onder voorwaarden verlenen in het belang van:
- natuur- en milieuwaarden;
- landschappelijke waarden;
- cultuurhistorische waarden;
- waarden van stads- en dorpsschoon;
- waarden voor recreatie en leefbaarheid.".
Artikel 38, eerste en tweede lid, van de Luchtvaartwet luidt:
"1. Onze Minister kan op terreinen, gelegen binnen een afstand van 500 m van de grens van een luchtvaartterrein, een verbod leggen ten aanzien van het hebben van roerende zaken, het oprichten of het hebben van bouwwerken of andere opstallen dan wel het planten of het hebben van gewassen op die terreinen of op die terreinen boven een door hem te bepalen hoogte.
2. Onze Minister kan op terreinen, gelegen binnen een afstand van 500-5000 m van de grens van een luchtvaartterrein, een verbod leggen ten aanzien van het hebben van roerende zaken, het oprichten of het hebben van bouwwerken of andere opstallen dan wel het planten of het hebben van gewassen op die terreinen boven een door hem te bepalen hoogte, welke niet minder kan zijn dan de in het derde lid aangegeven minimum hoogte.".
Artikel 37 van Pro het Verdrag luidt, voorzover hier van belang:
"Elke Verdragsluitende Staat verbindt zich mede te werken tot het verkrijgen van de grootst mogelijke mate van eenvormigheid in de voorschriften, normen, methoden en organisatie met betrekking tot luchtvaartuigen, personeel, luchtlijnen en hulpdiensten in alle aangelegenheden waarin een zodanige eenvormigheid de luchtvaart zal vergemakkelijken en haar ten goede zal komen.
Daartoe zal de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie van tijd tot tijd, naar gelang dit nodig is, internationale normen en aanbevolen werkwijzen en methoden aanvaarden en wijzigen, betreffende: (...).".
Op grond van artikel 54, aanhef en onder l, van het Verdrag is de Raad van de bij het Verdrag opgerichte Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (hierna: de Raad) onder meer bevoegd internationale normen als bedoeld in artikel 37, tweede volzin, van het Verdrag vast te stellen, welke worden aangeduid als Bijlagen bij het Verdrag.
Artikel 38 van Pro het Verdrag voorziet - kort gezegd - in de mogelijkheid voor een Verdragsluitende Staat die onverkorte naleving van een internationale norm als bedoeld in artikel 37, tweede volzin, van het Verdrag onmogelijk acht of afwijkende regelgeving noodzakelijk acht, daarvan kennis te geven aan de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie, die verplicht is de andere staten daaromtrent te informeren. Aldus kan een Verdragsluitende Staat zich aan de binding van de desbetreffende, door de Raad vastgestelde, internationale norm onttrekken.
Artikel 4.2.23 van de door de Raad vastgestelde en met ingang van 9 november 1995 in werking getreden Bijlage 14 bij het Verdrag luidt:
"The dimension of the surface shall not be less than the dimensions specified in Table 4-2, except that a lesser lenght may be adopted for the take-off climb surface where such lesser lenght would be consistent with procedural measures adopted to govern the outward flight of aeroplanes.".
Op grond van dit artikel dient sprake te zijn van een obstakelvrij 2%-hellingvlak.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen aanknopingspunten om te oordelen dat in een geval als het onderhavige geen ruimte is voor toepassing van artikel 4.4.2, eerste lid, van de APV ten faveure van de in afdeling 4 van hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet neergelegde procedure. Vastgesteld moet worden dat sprake is van twee, in beginsel, naast elkaar staande stelsels met verschillende oogmerken. Artikel 4.4.2, eerste lid, van de APV voorziet in het verbod zonder vergunning houtopstand te vellen of te doen vellen. Dit artikel is geplaatst in hoofdstuk 4 van de APV, dat als opschrift heeft: Bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente. Artikel 38, eerste en tweede lid, van de Luchtvaartwet voorziet in de mogelijkheid voor de minister om met het oog op de veiligheid van het vliegverkeer ten aanzien van een luchtvaartterrein een verbod in te stellen ter zake van - onder meer - het hebben van gewassen in het hellingvlak van een baan van een luchtvaartterrein. Er is geen grond om aan te nemen dat het obstakelvrij houden van het hellingvlak exclusief langs de weg van de procedure van de Luchtvaartwet en dus niet langs de weg van de APV in de vorm van verlening van een kapvergunning zou mogen worden gerealiseerd, zulks te minder daar hetzelfde doel ook kan worden bereikt door middel van voorschriften in het kader van - in elk geval - de ruimtelijke ordening en de openbare orde en veiligheid. In die zin kan de procedure van de Luchtvaartwet worden gezien als een algemene, aanvullende mogelijkheid voor het geval andere (bestuursrechtelijke) instrumenten ontoereikend blijken. Alleen indien - hetgeen hier echter niet het geval is - aan die procedure toepassing is gegeven, is er vervolgens geen ruimte meer om het krachtens de Luchtvaartwet ingestelde verbod door de weigering van een kapvergunning op grond van de APV te frustreren.
Vervolgens is aan de orde of verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit terecht heeft gebaseerd op artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag.
De rechtbank stelt vast dat de in artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag vastgestelde internationale norm als bedoeld in artikel 37, tweede volzin, van het Verdrag moet worden aangemerkt als een bepaling van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, te weten de Raad.
Dat besluit - en daarmee die bepaling - is, nu het Koninkrijk der Nederlanden terzake niet een kennisgeving als bedoeld in artikel 38 van Pro het Verdrag aan de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie heeft gedaan, voor het Koninkrijk der Nederlanden bindend geworden.
De rechtbank laat in het midden of artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag op zichzelf zou kunnen worden aangemerkt als een eenieder verbindende bepaling van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie in de zin van artikel 93 van Pro de Grondwet. Aangezien - de actuele tekst van - die bepaling eerst op 26 juni 1999 op de in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, kon gelet op artikel 93 van Pro de Grondwet ten tijde van het nemen van het bestreden besluit immers hoe dan ook geen sprake zijn van zogeheten rechtstreekse werking van artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag.
Het feit dat geen sprake is van rechtstreekse werking van artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag laat vervolgens echter onverlet dat het Koninkrijk der Nederlanden daaraan volkenrechtelijk is gebonden. Nu voorts geen sprake is van met die bepaling strijdige nationale bepalingen, kan die bepaling doorwerken in de rechtsorde van het Koninkrijk der Nederlanden. Dat betekent dat de Nederlandse wetgevende en bestuursorganen, ongeacht of het gaat om organen van de Staat dan wel van andere overheden, gehouden zijn om binnen de grenzen van hun bevoegdheid artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag in acht te nemen. Voorzover sprake is van een discretionaire bevoegdheid, houdt die gehoudenheid in dat die bevoegdheid in overeenstemming met die bepaling dient te worden uitgeoefend.
Toegepast op dit geval betekent dit dat niet kan worden geoordeeld dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte alsnog zijn - deels - discretionaire bevoegdheid tot verlening van een kapverguning heeft uitgeoefend om daarmee de uit het primaire besluit voortvloeiende strijd met de in artikel 4.2.23 van Bijlage 14 bij het Verdrag neergelegde internationale norm inzake het obstakelvrij houden van het 2%-hellingvlak van een baan weg te nemen. Anders dan eiseres heeft gesteld, kon de uitoefening van verweerders bevoegdheid in dit geval - nog daargelaten of en zo ja in hoeverre zich een van de in artikel 4.4.4, eerste lid, van de APV opgenomen weigeringsgronden voordoet - immers tot geen andere uitkomst leiden dan verlening van de kapvergunning.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het betoog van eiseres niet kan onderschrijven.
Nu ook overigens - en binnen de grenzen van artikel 8:69, eerste en tweede lid, van de Awb - niet is gebleken van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, kan het bestreden besluit voorzover daarbij het bezwaar van Rotterdam Airport gegrond is verklaard, het primaire besluit is herroepen en de kapvergunning onder oplegging aan vergunninghoudster van een herplantplicht alsnog is verleend, in rechte standhouden en dient het beroep in zoverre ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank ziet ten slotte aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten, met toepassing van artikel 2, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, op f 1065,-- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond voorzover bij het bestreden besluit het bezwaar van Transavia gegrond is verklaard,
vernietigt het bestreden besluit in zoverre,
bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat het bezwaar van Transavia alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard,
verklaart het beroep voor het overige ongegrond,
bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van f 420,-- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag vanf 1065,-- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr drs Th.G.M. Simons als voorzitter en mr C.W.J. Schoor en mr J.D.G.J. Dop als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr P. Hirschhorn als griffier, uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2000.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiseres wordt begrepen -en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.