Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: BESLU 00/285-TAN
Uitspraak
in het geding tussen
Firma [eiseres]/Holland B.V., gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigden mr. P.A. Mastenbroek en mr. R.W.M. Beerens,
en
de veterinaire inspecteur van de Inspectie Gezondheidsbescherming Waren en Veterinaire Zaken, Regionale Dienst Zuid-West, verweerder,
gemachtigde mr. J.C. Dorrepaal.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij faxbericht van 19 januari 1999 heeft de officiële dierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV), Kring Rotterdam, eiseres mededeling gedaan van zijn besluit om een door haar op 14 januari 1999 aangeboden partij schapenkarkassen te weigeren ten invoer/doorvoer in de Europese Gemeenschap vanwege de aanwezigheid van gespecificeerd risicomateriaal, te weten ruggenmerg. Voorts is medegedeeld dat aan de partij de bestemming "destructie" is gegeven.
Dit besluit is door verweerder bevestigd bij nader oordeel van 21 januari 1999.
Tegen deze besluiten heeft eiseres bij brief van 1 maart 1999 bezwaar gemaakt.
Eiseres heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid haar bezwaren toe te lichten ter hoorzitting van de commissie bezwaarschriften Awb van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de commissie) van 8 juni 1999.
Op 18 augustus 1999 heeft de commissie verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren.
Bij besluit van 16 december 1999 (kenmerk U-99/06082; verzonden op 28 december 1999) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 7 februari 2000 (ingekomen bij de rechtbank op 8 februari 2000) beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 10 april 2000 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2000. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, bijgestaan door I.W. Schipper. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. H. Ammerlaan en dr. D.A.H. Vandersmissen.
2. Overwegingen
In dit geding dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit, waarbij het bezwaar van eiseres ongegrond is verklaard, in rechte stand kan houden.
Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de volgende vaststaande feiten.
Op 14 januari 1999 heeft eiseres een partij van 854 bevroren schapenkarkassen uit Australië voor opslag in een douane-entrepot type E van Eurofrigo B.V. te Rotterdam aangeboden. Eurofrigo is een door de Europese Commissie erkende Nederlandse inspectiepost. Tijdens de controle van tien karkassen is gebleken dat de partij ruggenmerg van schapen bevat.
Op het bij deze partij behorende Certificaat inzake de veterinaire controles vanuit derde landen in de EEG binnengebrachte produkten (ook wel genoemd Grens Passage Certificaat, hierna: GPC) van 14 januari 1999, nummer 51090637, is onder de partijgegevens - onder meer - opgenomen:
-Bestemming in EEG "Nederland, Firma [eiseres] p/a Eurofrigo Rotterdam"
-Douanebestemming "opslag"
"Deze producten krijgen de DOM-keuring bij Eurofrigo."
Op de werkbon van Eurofrigo B.V., gedateerd 19 januari 1999, is "RC-DOM" omcirkeld. Voorts is hierop aangekruist "Partij is bestemd voor doorvoer in transito." Doorgehaald is "vrij verkeer".
Bij faxbericht van 19 januari 1999 heeft de officiële dierenarts van de RVV, Kring Rotterdam, eiseres medegedeeld dat de partij schapenkarkassen is geweigerd ten invoer/doorvoer in de Europese Gemeenschap vanwege de aanwezigheid van gespecificeerd risicomateriaal (hierna: SRM) en dat de bestemming destructie aan de partij gegeven.
Op 21 januari 1999 heeft de veterinair inspecteur bij faxbericht een nader oordeel uitgesproken inhoudende dat invoer/doorvoer in de Europese Gemeenschap wordt geweigerd vanwege vastgesteld SRM.
In haar advies van 18 augustus 1999 heeft de commissie verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren. Hierbij heeft de commissie overwogen dat eiseres en verweerder van mening verschillen over het antwoord op de vraag of de partij nu wel of niet voor invoer in de Europese Unie is aangeboden. Op grond van hetgeen eiseres ter hoorzitting heeft uiteengezet, het GPC en de werkbon van Eurofrigo B.V. is de commissie van mening dat eiseres voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de partij niet voor invoer in de Europese Gemeenschap bestemd was.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door de commissie uitgebrachte advies niet gevolgd, maar het besluit tot weigering en destructie van de onderhavige partij schapenkarkassen gehandhaafd.
In artikel 2, tweede lid, van de Destructiewet is bepaald dat Onze Minister dierlijk afval kan aanwijzen als hoog-risico-materiaal.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Destructiewet, zoals dat luidde ten tijde hier in geding, wordt gespecificeerd hoog-risico-materiaal verwerkt en onschadelijk gemaakt op een wijze als aangegeven in Beschikking 97/534/EG van de Commissie van 30 juli 1997 houdende verbod, in verband met overdraagbare spongiforme encefalo-pathieën, op het gebruik van risicomateriaal, PB nr. L216 van 8.8.1997, blz. 95.
Ingevolge artikel 4a, vijfde lid, van de Destructiewet is het verboden gespecificeerd hoog-risico-materiaal in Nederland te brengen vanuit een land buiten de Europese Gemeenschap of vanuit een zodanig land via Nederland naar een ander land binnen de Europese Gemeenschap door te voeren, tenzij een Nederland bindend verdrag dat binnenbrengen of doorvoeren toestaat.
De Regeling aanwijzing hoog-risico-materiaal is gewijzigd bij besluit van 17 april 1998/nr. GZB/VVB 981839 van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Artikel 1a luidt - onder meer - als volgt:
"Als dierlijk afval als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Destructiewet worden tevens aangewezen:
a. de schedel, met inbegrip van het ruggenmerg van schapen ouder dan één jaar, (...) tenzij die afkomstig zijn uit een andere lid-staat van de Europese Unie of een land, niet zijnde een lid-staat van de Europese Unie, en bestemd zijn voor een andere lid-staat van de Europese Unie, waarvan door de belanghebbende is aangetoond dat die lid-staat geen bezwaar heeft tegen het op zijn grondgebied brengen van dierlijk afval als bedoeld onder a tot en met c, dan wel zijn bestemd voor doorvoer naar een land, niet zijnde een lid-staat van de Europese Unie."
In de Instructie Invoerverbod Specifiek Risico Materiaal van 22 april 1998 (hierna: Instructie Invoerverbod SRM) is onder 4.1. aangegeven dat doorvoer van SRM over Nederlands grondgebied met als bestemming een derde land of lid-staat van de Europese Unie onder bepaalde voorwaarden is toegestaan.
Onder 4.3.2. is bepaald dat vlees dat SRM bevat dat bestemd is voor doorvoer naar een derde land op Nederlands grondgebied mag worden toegelaten voor doorvoer. Het vlees mag douanetechnisch niet worden vrijgemaakt.
In de toelichting op de Instructie Invoerverbod SRM staat dat de Regeling aanwijzing hoog-risicomateriaal op het punt van invoer van vlees van runderen en schapen recent is aangepast. Het verbod op doorvoer over Nederlands grondgebied leidde tot een onevenredige verstoring van de handel in rundvlees en schapenvlees. Op grond van deze wijziging is onder voorwaarden de doorvoer over Nederlands grondgebied en de opslag in entrepot en vrij entrepot mogelijk.
In artikel 2, tweede lid, van Richtlijn 90/675/EEG van de Raad van 10 december 1990 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor produkten uit derde landen die in de Gemeenschap worden binnengebracht, PB nr. L373 van 31.12.1990, blz. 1 (hierna: Richtlijn 90/675/EEG) wordt verstaan onder:
"controle van de documenten": verificatie van de veterinaire certificaten of documenten die de produkten vergezellen
"overeenstemmingscontrole": verificatie, door een eenvoudige visuele inspectie, van de overeenstemming tussen de documenten of certificaten en de produkten alsmede van de aanwezigheid van de stempels en merktekens die op de produkten moeten voorkomen overeenkomstig de communautaire voorschriften of, voor produkten waarvan het handelsverkeer niet op communautair niveau is geharmoniseerd, overeenkomstig de desbetreffende nationale wetgeving voor de verschillende gevallen voorzien bij deze richtlijn
"materiële controle": controle van de produkten zelf, die monsterneming en een onderzoek in een laboratorium kan omvatten.
Ingevolge artikel 4 van Pro Richtlijn 90/675/EEG worden alle uit derde landen afkomstige produkten onderworpen aan een controle van de documenten en een overeenstemmingscontrole, ongeacht de douanebestemming van deze produkten. De controles worden verricht onmiddellijk bij het binnenbrengen op het in bijlage I omschreven grondgebied in een van de inspectieposten aan de grens.
In Beschikking 93/13/EEG van de Commissie van 22 december 1992, PB nr. L009 van 15.1.1993, blz. 33, zijn de procedures vastgesteld voor de veterinaire controles in de inspectieposten aan de grens van de Gemeenschap bij het binnenbrengen van produkten uit derde landen.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van deze beschikking zijn de importeurs of hun vertegenwoordigers verplicht het veterinaire personeel van de inspectiepost aan de grens met een document dat is gebaseerd op het model in bijlage B van tevoren op de hoogte te brengen van de aankomst van de produkten.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit invoer vlees uit derde landen (hierna: BIV) is het verboden vlees dat uit een derde land naar Nederland is verzonden op Nederlands grondgebied te brengen, anders dan via één der door Onze Minister aangewezen inspectieposten aan de grens, alwaar het door een Rijkskeuringsdierenarts moet worden onderworpen aan een controle van de documenten, een overeenstemmingscontrole en een materiële controle.
In het tweede lid is bepaald dat vlees dat is bestemd voor een derde land niet aan een materiële controle behoeft te worden onderworpen.
In de RVV-Instructie 987987 "Aanmelden van partijen veterinaire producten met grenspassagecertificaat in de inspectiepost van binnenkomst op Nederlands grondgebied" (hierna: RVV-Instructie GPC), in werking getreden op 15 november 1998, wordt de wijze beschreven waarop partijen veterinaire produkten met herkomst een derde land worden aangemeld met GPC in de inspectiepost van binnenkomst op Nederlands grondgebied.
Onder "Definities" zijn - onder meer - de volgende begrippen opgenomen:
0 "Bestemming in EEG":
de geografische bestemming op het grondgebied van de EU van de partij veterinaire produkten. Hieronder wordt verstaan:
een met name genoemd Lid-Staat met naam en adres van bestemming zijnde:
- een (erkend veterinair) bedrijf; of
- een aangewezen veterinair bedrijf in geval van verplichte kanalisatie; of
- een (geregistreerd) veterinair entrepot Hieronder wordt ook verstaan de naam van het EU-erkend inspectiecentrum, waar invoercontrole (overeenstemmings-controle en materiële controle) plaatsvindt indien de inspectiepost uit meerdere inspectiecentra bestaat.
0 "Bestemming derde land":
de geografische bestemming van de partij veterinaire produkten
Hieronder wordt verstaan:
1. Bij directe doorvoer naar een derde land:
- een met name genoemd derde land.
Hieronder wordt ook verstaan de naam van het EU-erkend inspectiecentrum, waar invoercontrole (minimaal overeenstemmingscontrole) plaatsvindt indien de inspectie-post uit meerdere inspectiecentra bestaat.
2. Bij opslag in een (erkend) veterinair vrij entrepot:
- een met name genoemd Lid-Staat; en naam en adres van het (erkend) veterinair vrij entrepot Hieronder wordt ook verstaan de naam van het EU-erkend inspectiecentrum, waar invoercontrole (minimaal overeenstemmingscontrole) plaatsvindt indien de inspectie-post uit meerdere inspectiecentra bestaat.
0 "Douanebestemming":
deze kent drie mogelijkheden:
- opslag: opslag in een veterinair vrij entrepot of veterinair entrepot in een Lid-Staat. (Douanetechnisch is de partij dan niet vrijgemaakt).
- doorvoer: rechtstreeks vervoer vanaf de inspectiepost van binnenkomst naar een derde land. (Douanetechnisch is de partij niet vrijgemaakt).
- invoer: rechtstreeks vervoer vanaf de inspectiepost van binnenkomst naar het ontvangende bedrijf in een Lid-Staat. (Douanetechnisch is de partij vrijgemaakt).
Onder "Werkwijze" is met betrekking tot "Controle op invulling GPC" bepaald:
De officiële dierenarts stelt vast dat de importeur of de vertegenwoordiger van de importeur een partij veterinaire produkten met herkomst een derde land aanbiedt vóór binnenkomst op het grondgebied met een GPC, waarbij rubriek 1 volledig is ingevuld. De officiële dierenarts stelt vast dat de definities die in deze instructie vermeld zijn, daarbij zijn gehanteerd.
Naar aanleiding van de Instructie Invoerverbod SRM heeft het hoofd van de Inspectiepost (BIP) Rotterdam bij instructie SRMINS.986 van 27 april 1998 medegedeeld dat voor alle rundvlees, schapenvlees en geitenvlees geen reduced checks gelden, maar dat D-O-M controle dient plaats te vinden. (Rb: een controle van de documenten, een overeenstemmingscontrole en een materiële controle).
Een douane-entrepot type E is een 'particulier entrepot', als bedoeld in artikel 99 van Pro het Communautair Douanewetboek. Het is gereserveerd voor de opslag van goederen door de entreposeur (de beheerder). In een entrepot type E kunnen ook niet-communautaire douanegoederen worden opgeslagen.
Aan het bestreden besluit ligt het standpunt ten grondslag dat de partij ten invoer/doorvoer in de Europese Gemeenschap is aangeboden.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit overwogen dat op het GPC "is aangegeven dat de partij een bestemming in de EU heeft, namelijk Nederland en dat de partij bestemd is voor opslag/storage. Hiermee is niet uitgesloten dat de partij op een later tijdstip alsnog in de Europese Gemeenschap wordt ingevoerd. Daarnaast heeft de partij volgens het GPC de bestemming de firma [eiseres] en staat onder op het GPC vermeld dat de produkten de DOM-keuring krijgen bij Eurofrigo, Albert Plesmanweg te Rotterdam. Ook de aanvraag voor een DOM-keuring duidt er op dat de partij voor de EU bestemd was. (...) Voor de bepaling van de bestemming van de partij is het GPC leidend en daarop staat vermeld opslag in de EU."
Voorts heeft verweerder bij brief van 13 november 2000 gesteld dat goederen, niet bestemd voor invoer in de EU, uitsluitend worden opgeslagen in het zogenaamd vrij entrepot. Volgens verweerder is een entrepot type E een entrepot waarin goederen worden opgeslagen welke voor invoer in de EU zijn bestemd.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de partij is aangeboden voor opslag teneinde te worden doorgevoerd naar een bestemming buiten de Europese Gemeenschap. Zij heeft de partij ingekocht voor de bevoorrading van zeeschepen. Het is nooit haar bedoeling geweest om de partij in te voeren.
Beoordeeld dient te worden of aannemelijk is geworden dat de onderhavig partij ten invoer/doorvoer in de Europese Gemeenschap is aangeboden.
De rechtbank is van oordeel dat zulks niet aannemelijk is geworden.
Toen de partij op 14 januari 1999 aan verweerder werd aangeboden, ging het vergezeld van een GPC waarop als douanebestemming van de partij "opslag" was vermeld. In geval van opslag is de partij douanetechnisch niet vrijgemaakt, zoals blijkt uit de RVV-Instructie GPC. Ook verweerder heeft dit onderkend door bij het bestreden besluit te overwegen dat hiermee niet is uitgesloten dat de partij op een later tijdstip alsnog in de Europese Gemeenschap wordt ingevoerd. Op 14 januari 1999 is de partij derhalve voor opslag, niet voor invoer/doorvoer in de Europese Gemeenschap, aangeboden.
De rechtbank is voorts van oordeel dat met het woord bestemming in 'Bestemming in EEG' louter de geografische bestemming op het grondgebied van de Europese Gemeenschap van de partij veterinaire produkten wordt bedoeld, dat wil zeggen de plaats waar de partij feitelijk zal verblijven, geheel afgezien van zijn formele douanestatus. Ook dit blijkt uit de RVV-Instructie GPC. Nu dit begrip slechts een geografische aanduiding betreft is naar het oordeel van de rechtbank onder de definitie van "Bestemming in EEG" in de RVV-Instructie GPC ten onrechte de mogelijkheid van opslag weggelaten.
Gelet op de bedoeling van eiseres, waarvan blijkt uit het GPC-formulier (onder douanebestemming is 'opslag/storage' aangekruist) om op te slaan binnen de EG en gelet op het feit dat blijkens de RVV-Instructie GPC met het woord bestemming in 'Bestemming in EEG' louter de geografische bestemming op het grondgebied van de Europese Gemeenschap van de partij veterinaire produkten wordt bedoeld, dat wil zeggen de plaats waar de partij feitelijk zal verblijven, geheel afgezien van zijn formele douanestatus, is de rechtbank van oordeel dat niet alleen onder de definitie van "Bestemming in EEG" in de RVV-Instructie GPC ten onrechte de mogelijkheid van opslag is weggelaten maar ook dat eiseres het GPC-formulier zo heeft kunnen invullen als zij heeft gedaan zonder dat dit noodzakelijkerwijs duidt op de bedoeling in te voeren.
Dat de partij een DOM-keuring zou ondergaan bij Eurofrigo B.V. was op 14 januari 1999 een vereiste. Weliswaar behoeft vlees dat is bestemd voor een derde land ingevolge artikel 9, tweede lid, van het BIV niet aan een materiële controle te worden onderworpen. In instructie SRMINS.986 van 27 april 1998 is daarentegen bepaald dat - naar aanleiding van de Instructie Invoerverbod SRM - ook schapenvlees dat niet bestemd is om in het vrije verkeer in de Europese Gemeenschap te worden gebracht is onderworpen aan een DOM-keuring. Het aanvragen van een DOM-keuring door eiseres duidt derhalve niet op de douanebestemming invoer.
Tenslotte heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte betoogd dat opslag in een douane-entrepot type E onmiskenbaar duidt op invoer. In een entrepot type E kunnen eveneens niet-communautaire goederen worden opgeslagen.
Nu niet aannemelijk is geworden dat de onderhavige partij ten invoer/doorvoer in de Europese Gemeenschap is aangeboden, is de grondslag aan het bestreden besluit komen te ontvallen. Immers, verweerder heeft gemeend de partij waarin SRM aanwezig was te moeten weigeren en voor destructie te bestemmen, omdat de partij ten invoer/doorvoer in de Europese Gemeenschap zou zijn aangeboden. Nu dit laatste niet aannemelijk is geworden, zijn de regelingen die gelden voor ten invoer aangeboden partijen niet van toepasing op de onderhavige partij.
Uit artikel 1a van de Regeling aanwijzing hoog-risico-materiaal en de Instructie Invoerverbod SRM blijkt dat de doorvoer over Nederlands grondgebied en de opslag in entrepot en vrij entrepot van vlees dat SRM bevat onder voorwaarden is toegestaan.
Gezien het voorgaande kan het bestreden besluit niet in stand blijven. De rechtbank dient het beroep van eiseres gegrond te verklaren.
Hetgeen partijen verder nog hebben aangevoerd kan buiten beschouwing worden gelaten.
Ten aanzien van de door eiseres verzochte schadevergoeding overweegt de rechtbank dat, gelet op de gegrondverklaring van het beroep, aanleiding kan bestaan tot toekenning van een schadevergoeding.
Eiseres heeft de (beweerdelijk) geleden schade nader onderbouwd bij brief van 6 november 2000, met bijlage. Nu verweerder op de stellingen van eiseres in dit verband niet inhoudelijk heeft gereageerd, ziet de rechtbank aanleiding toepassing te geven aan het bepaalde bij artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze als in het dictum is aangegeven.
Tenslotte zal de rechtbank verweerder veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op f 1.420,= aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de vraag of en, zo ja, in welke omvang eiseres schade heeft geleden het onderzoek wordt heropend; in dit kader wordt verweerder de gelegenheid geboden om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een - nader gemotiveerde - reactie op eiseresses schadebegroting over te leggen, onder toezending van een afschrift aan eiseres,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van f 420,= vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van f 1.420,= en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van Zwieten als voorzitter en mr. T.L. Tan en mr. R. Kruisdijk als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. H.T. van de Erve als griffier, uitgesproken in het openbaar op 18 december 2000
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.