Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: TELEC 01/518-SIMO
Uitspraak
in het geding tussen
Libertel N.V., gevestigd te Maastricht, eiseres,
gemachtigde mr. L.S. Frakes, advocaat te Amsterdam,
en
de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, verweerder,
gemachtigde mr. R. Snel, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 27 november 1996 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) aan eiseres, houdster van een op grond van artikel 13a, eerste lid, van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen (hierna: WTV) verleende vergunning voor digitale openbare mobiele telecommunicatiediensten door middel van het technische systeem GSM (hierna: GSM2-vergunning), op grond van artikel 13w, eerste lid, van de WTV 400.000 nummers toegekend en 600.000 nummers voor haar gereserveerd.
Bij op 19 december 1996 gedateerde factuur (hierna: het primaire besluit) heeft de minister eiseres een bedrag van in totaal f 202.500,= in rekening gebracht, opgebouwd uit f 2500,= voor de eenmalige toekenning en reservering van die nummers en f 80.000,= (400.000 x f 0,20) respectievelijk f 120.000,= (600.000 x f 0,20) voor het in 1996 door de Directie Toezicht Netwerken en Diensten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (hierna: TND) uit te oefenen toezicht op de bij het besluit van 27 november 1996 toegekende respectievelijk gereserveerde nummers.
Bij brief van 20 januari 1997 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij besluit van 24 juli 1997 heeft de minister, voorzover hier van belang, het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 oktober 1998 (AB 1999, nr. 275) heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College), voorzover hier van belang, het door eiseres tegen het besluit van 24 juli 1997 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen.
Bij besluit van 22 januari 1999 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Het bedrag voor het toezicht in 1996 op de 400.000 toegekende nummers is daarbij vastgesteld op f 20.000,= (400.000 x f 0,05), terwijl voor het toezicht in 1996 op de 600.000 gereserveerde nummers geen bedrag meer in rekening is gebracht.
Tegen dit besluit, voorzover daarbij het bedrag voor het toezicht op de toegekende nummers is vastgesteld op f 20.000,= (hierna: het bestreden besluit), heeft de toenmalige gemachtigde van eiseres mr. J.M. Luyks, avocaat te Amsterdam, bij brief van 4 maart 1999, aangevuld bij brief van 22 april 1999, beroep ingesteld bij het College.
Verweerder heeft bij op 16 juni 1999 bij het College ingekomen brief een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 28 februari 2001 (No. AWB 99/212) heeft het College zich onbevoegd verklaard, waarna het beroepschrift - met de overige gedingstukken - is doorgezonden aan deze rechtbank.
Op verzoek van partijen heeft de rechtbank bepaald dat de zaak versneld wordt behandeld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2001. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel 41, eerste lid, aanhef en onder j, van de WTV - welke bepaling ten tijde in dit geding van belang van toepassing was - is overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) te stellen regels een door de minister vast te stellen vergoeding verschuldigd voor het toekennen of reserveren van nummers onder meer op grond van artikel 13w, eerste lid, van de WTV, welke vergoeding is verschuldigd voor de kosten van de bemoeiingen met betrekking tot de toekenning of reservering van nummers of het wijzigen, verlengen of intrekken daarvan en het toezicht op de naleving door de houder van die nummers van de bij of krachtens de WTV gegevens regels, voorschriften en beperkingen.
In artikel 2, derde lid, van het Besluit aanvraagprocedure nummers - welke amvb mede zijn grondslag vindt in artikel 41, eerste lid, van de WTV - is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld met betrekking tot de vergoedingen die verschuldigd zijn voor de kosten van de bemoeiingen met betrekking tot de toekenning of reservering van nummers of het wijzigen, verlengen of intrekken daarvan en het toezicht op de naleving door de houder van nummers van de bij of krachtens de WTV gegeven regels, voorschriften en beperkingen.
In artikel 1, tweede lid, van de Regeling vergoedingen telecommunicatie-inrichtingen TND 1996 (hierna: Regeling TND 1996) - welke ministeriële regeling haar grondslag vindt in artikel 2, derde lid, van het Besluit aanvraagprocedure nummers - is bepaald dat de door de houder van een GSM2-vergunning verschuldigde jaarlijkse vergoeding voor het nummertoezicht f 0,20 per nummer bedraagt (tabel 1, categorie 6).
Artikel 33, eerste lid, van de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit (hierna: Wet OPTA) - die met ingang van 1 augustus 1997 in werking is getreden - luidt:
“In wettelijke procedures en rechtsgedingen, waarbij de Directie Toezicht Netwerken en Diensten is betrokken, treedt met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet het college [verweerder] in de plaats van de minister.”.
In zijn uitspraak van 14 oktober 1998 heeft het College, voorzover hier van belang en kort weergegeven, ten eerste overwogen dat de Regeling TND 1996 op het punt van de vastgestelde vergoeding voor het nummertoezicht onverbindend moet worden geacht wegens strijd met artikel 41 van Pro de WTV. Daaraan ligt ten grondslag dat het door artikel 41 van Pro de WTV vereiste verband tussen de hoogte van de vergoeding (retributie) en de door de overheid bewezen dienst, inhoudende dat de vergoeding de werkelijke kosten van de bemoeiingen niet mag overschrijden, is losgelaten. Nu bij het besluit van 24 juli 1997 een vergoeding is gehandhaafd die berust op een in zoverre onverbindende regeling, moet ook dat besluit in zoverre onrechtmatig worden geacht. Ten tweede heeft het College overwogen dat in 1996 geen wettelijke grondslag aanwezig was voor het in rekening brengen van enige vergoeding voor het toezicht op gereserveerde nummers. Het College heeft, voorzover hier van belang, het beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen.
De minister heeft de Regeling TND 1996 niet aangepast.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van de Regeling TND 1996, de vergoeding voor het toezicht op de in 1996 aan eiseres toegekende nummers berekend op basis van f 0,05 (in plaats van f 0,20) per nummer. Dit bedrag heeft verweerder zelfstandig - zonder tussenkomst van de minister - vastgesteld. Daarbij is, kort weergegeven, overwogen dat een dergelijke vergoeding wèl voldoet aan het door artikel 41 van Pro de WTV vereiste verband tussen vergoeding en bewezen dienst.
Eiseres heeft beroep ingesteld omdat zij van mening is dat de voor het nummertoezicht in rekening te brengen jaarlijkse vergoeding is gebaseerd op de daarvoor door verweerder in een vol kalenderjaar te maken kosten van de bemoeiingen. Nu de onderhavige nummers eerst per 28 november 1996 aan haar zijn toegekend en derhalve eerst per die datum voor eiseres de uit artikel 41, eerste lid, aanhef en onder j, van de WTV voortvloeiende verplichtingen zijn ontstaan op de naleving waarvan toezicht moet worden uitgeoefend, dient volgens eiseres de hoogte van de vergoeding te worden berekend naar evenredigheid van de periode waarin het toezicht ook daadwerkelijk is uitgeoefend.
Verweerder heeft vooropgesteld dat hij, ook zonder dat de Regeling TND 1996 is gewijzigd, bevoegd is tot het opnieuw vaststellen van een vergoeding voor het nummertoezicht omdat hij ingevolge artikel 33, eerste lid, van de Wet OPTA in de plaats treedt van de minister en aan de minister de bevoegdheid toekomt om een vergoeding vast te stellen in afwijking van diens eigen - op dit punt onverbindend geachte - ministeriële regeling. Verweerder gaat er daarbij van uit dat uit de aan de Regeling TND 1996 ten grondslag liggende bepalingen - artikel 41, eerste lid, van de WTV en artikel 2, derde lid, van het Besluit aanvraagprocedure nummers - blijkt dat de wet de bevoegdheid tot het vaststellen van vergoedingen rechtstreeks aan de minister attribueert, zij het dat deze bij de uitoefening van die bevoegdheid in elk geval de bij de amvb en de op grond daarvan vastgestelde ministeriële regeling gestelde grenzen niet mag overschrijden. De wet noch de amvb dwingt volgens verweerder tot de conclusie dat in de ministeriële regeling bedragen moeten worden vastgesteld, alvorens een vergoeding kan worden opgelegd. De minister heeft weliswaar (zelf) zijn bevoegdheid begrensd door in de ministeriële regeling een bedrag vast te stellen, maar die ministeriële regeling is op dit punt nu juist onverbindend geacht.
Verweerder heeft er overigens op gewezen dat uit de jurisprudentie blijkt dat in het algemeen een bestuursorgaan de bevoegdheid toekomt om zelfs contra legem besluiten te nemen indien enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur daartoe dwingt.
Verweerder heeft voorts het - materiële - standpunt van eiseres gemotiveerd weersproken.
De rechtbank overweegt, ambtshalve, als volgt.
Zoals het College in zijn uitspraak van 14 oktober 1996 heeft vastgesteld, moet de onderhavige vergoeding worden aangemerkt als een retributie. Daaruit volgt dat voor het opleggen daarvan een wettelijke grondslag is vereist (die gelet op artikel 104 van Pro de Grondwet moet kunnen worden herleid tot een wet in formele zin).
Nu de Regeling TND 1996 op het punt van de vastgestelde vergoeding voor het nummertoezicht door het College onverbindend is geacht, kan daarin (ook) geen grondslag zijn gelegen voor het opleggen van een vergoeding van f 0,05 per nummer. Vaststaat dat terzake ook geen nieuwe ministeriële regeling tot stand is gekomen. De rechtbank volgt voorts verweerder niet in de redenering dat hij op grond van artikel 33, eerste lid, van de Wet OPTA en artikel 41, eerste lid, van de WTV bevoegd is rechtstreeks, dat wil zeggen buiten de amvb en de ministeriële regeling om, een (ander) bedrag vast te stellen. In artikel 41, eerste lid, van de WTV is immers uitdrukkelijk bepaald dat de verschuldigde vergoeding overeenkomstig bij of krachtens amvb te stellen regels dient te worden vastgesteld, terwijl in artikel 2, derde lid, van het Besluit aanvraagprocedure nummers imperatief is voorgeschreven dat terzake bij ministeriële regeling regels worden gesteld. Op grond van artikel 33, eerste lid, van de Wet OPTA komt aan verweerder weliswaar de in artikel 41, eerste lid, van de WTV gegeven bevoegdheid om vergoedingen vast te stellen toe, maar dat neemt niet weg dat het gebruik maken van die bevoegdheid nog steeds overeenkomstig bij of krachtens amvb gestelde regels dient te geschieden. De rechtbank leest in artikel 41, eerste lid, van de WTV niet dat het vaststellen van het bedrag van de vergoeding ook buiten de amvb en de ministeriële regeling om zou kunnen. Die bepaling ziet immers slechts op de bevoegdheid om, daarbij de algemene norm toepassend op het aantal nummers, in individuele gevallen de hoogte van de vergoeding in concreto vast te stellen. Een andere benadering zou er ook toe leiden dat, in strijd met de uit een oogpunt van rechtszekerheid te stellen eisen, aard en omvang van de op te leggen retributie(s) niet vooraf eenduidig voor betrokkenen kenbaar zouden zijn. Uit het voorgaande volgt dan ook dat geen sprake is van de vereiste wettelijke grondslag.
Het beroep van verweerder op de jurisprudentie inzake besluiten contra legem kan evenmin slagen. De afwijking van de Regeling TND 1996 - die in zoverre onverbindend is geacht en derhalve in zoverre geen grondslag biedt voor het opleggen van enige vergoeding - is immers niet ten gunste maar ten nadele van eiseres geschied.
Uit het voorgaande vloeit voort dat het bestreden besluit onrechtmatig is, zodat het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat, nu artikel 41 van Pro de WTV met ingang van 1 april 1999 is vervallen, er geen mogelijkheid is om bij ministeriële regeling alsnog een bedrag vast te stellen in plaats van het onverbindend geachte deel van de Regeling TND 1996. Het is derhalve evenmin mogelijk dat verweerder alsnog een vergoeding vaststelt voor het toezicht in 1996 op de bij het besluit van 27 november 1996 aan eiseres toegekende nummers. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit, voorzover daarbij terzake aan eiseres een vergoeding in rekening is gebracht, herroepen en het bedrag op nihil stellen.
Hetgeen partijen ten materiële hebben aangevoerd kan onbesproken blijven.
De rechtbank ziet tenslotte aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op f 1420,= aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat het primaire besluit wordt herroepen en het daarin opgenomen bedrag voor de vergoeding voor het toezicht in 1996 op de bij het besluit van 27 november 1996 aan eiseres toegekende nummers op nihil wordt gesteld,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van f 450,= vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van f 1420,=.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. E.I. van den Bos-Boomsma en mr. H.S.G. Verhoeff als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. van Zantvoort als griffier, uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2001.
De griffier:
De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.