Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: MEDED 99/1783-SIMO
Uitspraak
in het geding tussen
X, wonende te Y, eiser,
en
de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit, verweerder,
met als derde-partij
PTT Post B.V., gevestigd te Den Haag (hierna: PTT Post),
gemachtigden mr. H.J. de Ru en mr. E.R. van Staden, advocaten te Amsterdam.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 11 november 1998, toegezonden aan PTT Post op 11 november 1998 en verzonden aan eiser op 19 november 1998, heeft verweerder het verzoek van - onder anderen - eiser om ten aanzien van PTT Post toepassing te geven aan artikel 56 van Pro de Mededingingswet (hierna: Mw) afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 28 december 1998 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 juli 1999, toegezonden aan eiser op 9 juli 1999, heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 12 augustus 1999, aangevuld bij faxberichten van 20 september 1999 en 16 oktober 1999, beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 31 december 1999 een verweerschrift ingediend.
Daartoe door de rechtbank in de gelegenheid gesteld heeft PTT Post als partij aan het geding deelgenomen.
De rechtbank heeft de zaak ter behandeling gevoegd met de zaak betreffende het beroep van A B.V., h.o.d.n. B, gevestigd te C (reg.nr. MEDED 99/1836-SIMO).
Verweerder heeft de rechtbank bij het inzenden van de op de zaak betrekking hebbende stukken ten aanzien van (gedeelten van) een aantal stukken op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen (beperking kennisneming). De rechtbank heeft een rechter-commissaris benoemd en deze opgedragen terzake een beslissing te nemen. Bij beslissing van 5 juni 2001 heeft de rechter-commissaris beperking van de kennisneming gedeeltelijk gerechtvaardigd geacht. Verweerder heeft de stukken ten aanzien waarvan de rechter-commissaris beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd heeft geacht alsnog ingezonden. Eiser heeft, anders dan PTT Post, geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid van de Awb, verleend, zodat de rechtbank niet mede op de grondslag van de stukken ten aanzien waarvan de rechter-commissaris beperking van de kennisneming gerechtvaardigd heeft geacht, uitspraak kan doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2001. Eiser was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. drs. B.M.J. van der Meulen en mr. L. Cats, beiden werkzaam bij de Nederlandse mededingingsautoriteit. PTT Post heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. H.J. de Ru en diens kantoorgenoot mr. ing. L.J. Wildeboer.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de behandeling van de gevoegde zaken gesplitst.
2. Overwegingen
Op grond van artikel 24, eerste lid, van de Mw is het ondernemingen verboden misbruik te maken van een economische machtspositie.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Eiser heeft bij op 2 november 1998 bij verweerder ontvangen brief een klacht ingediend ter zake van de introductie door PTT Post van een jaarlijkse vergoeding van f 250,-- voor het gebruik van een postbus. Naast eiser hebben ongeveer twintig andere natuurlijke en rechtspersonen een klacht ingediend. De klagers hebben verweerder verzocht te bezien of PTT Post handelt in strijd met artikel 24, eerste lid, van de Mw.
Bij het besluit van 11 november 1998 heeft verweerder, beslissende op de ingediende klachten, vastgesteld dat geen sprake is van overtreding van het verbod van artikel 24, eerste lid, van de Mw. Onder punt 2 van het besluit van 11 november 1998 zijn de namen van de klagers vermeld. Abusievelijk ontbreekt daarbij de naam van eiser. Niettemin is het besluit van 11 november 1998, dat op eveneens 11 november 1998 is bekendgemaakt aan PTT Post, op 19 november 1998 ter informatie verzonden aan eiser.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiser geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is.
Eiser kan zich daarmee niet verenigen. Eiser is van mening dat hij, gelet op zijn contractuele relatie met PTT Post, op het feit dat hij zijn postbus (mede) heeft uit veiligheids- en privacyoverwegingen (hij heeft gesteld regelmatig post met medisch-vertrouwelijke gegevens van derden te ontvangen), en op zijn precaire financiële situatie, wèl als belanghebbende moet worden aangemerkt.
De rechtbank stelt vast - en verweerder heeft zich ter zitting in gelijke zin uitgelaten - dat een klacht als de onderhavige in het (handhavings)stelsel van de Mw moet worden aangemerkt als een verzoek om ten aanzien van degene op wiens handelen (of nalaten) de klacht betrekking heeft, toepassing te geven aan artikel 56 van Pro de Mw op de grond dat diegene handelt of heeft gehandeld in strijd met artikel 24, eerste lid, van de Mw.
De rechtbank wijst er vervolgens op dat indien een dergelijk verzoek is gedaan door een belanghebbende, een afwijzende beslissing daarop ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb een besluit is. Indien het verzoek is gedaan door een niet-belanghebbende, wordt de afwijzende beslissing ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. Hieruit volgt - onder meer - dat de ontvankelijkheid van het bezwaar tegen een dergelijke afwijzende beslissing in geen geval kan afstuiten op het besluit-begrip.
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of verweerder eiser terecht niet als belanghebbende heeft aangemerkt bij het besluit van 11 november 1998.
Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende dient volgens vaste jurisprudentie sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, eigen (persoonlijk, individualiseerbaar) en voldoende actueel belang, dat bovendien rechtstreeks bij het desbetreffende besluit is betrokken. Het vereiste van een persoonlijk belang is daarbij in de rechtspraak van zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als het College van Beroep voor het bedrijfsleven aldus ingevuld, dat het bij het besluit betrokken belang zodanig moet zijn dat de betrokkene zich daarmee in rechtens relevante mate onderscheidt van (al dan niet tot een - grote - groep behorende) andere betrokkenen. Die rechtspraak vindt ook steun in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb (vgl. PG Awb I, blz. 148), waarbij de rechtbank er overigens niet aan voorbijziet dat in de desbetreffende passages niet steeds een voldoende scherp onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende elementen van het belanghebbende-begrip.
De rechtbank stelt vast dat eiser, als houder van een postbus en als zodanig contractspartij van PTT Post, terzake een objectief bepaalbaar en voldoende actueel belang heeft. Ook staat vast dat eiser terzake enig eigen belang heeft. De rechtbank is echter, met verweerder, van oordeel dat geen sprake is van een belang dat zich in rechtens relevante mate onderscheidt van dat van de andere - ongeveer 280.000 - houders van een postbus in Nederland. Het gebruik van een postbus voor persoonlijke en maatschappelijke doeleinden (mede) uit veiligheids- en privacyoverwegingen, alsmede de financiële situatie van een houder van een postbus, onderscheiden deze geenszins van een willekeurige andere houder van een postbus. Hetgeen eiser in dit verband verder heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
De rechtbank heeft zich beraden op de vraag of er om redenen van “strategische” aard aanleiding is voor de toepassing van de Mw terzake een ruimer belanghebbende-begrip te hanteren, in die zin dat elke consument-contractspartij die ten aanzien van een bepaalde onderneming een verzoek om toepassing van artikel 56 van Pro de Mw doet, als belanghebbende zou moeten worden aangemerkt. De rechtbank heeft die vraag om de volgende redenen ontkennend beantwoord.
De totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bevat onder meer de volgende passage (vgl. PG Awb I, blz. 148):
“Een zekere beperking ten opzichte van de ruimst mogelijke opvatting van belanghebbende is noodzakelijk om de uitvoering van de administratieve wetgeving en de in dat kader plaatsvindende procedures efficiënt en slagvaardig te doen verlopen. Met dat laatste zijn dikwijls aanwijsbare belangen van individuen of bedrijven gemoeid.”.
De rechtbank acht deze argumentatie ook voor de toepassing van de Mw terzake relevant. Voor afwijking van het algemene bestuursrecht is dan ook geen reden. Deze benadering voorkomt bovendien dat verweerder genoodzaakt is met betrekking tot elk - willekeurig - verzoek zonder meer toepassing te geven aan hoofdstuk 3 en titel 4.1 van de Awb.
De hiervoor onderschreven uitleg van het belanghebbende-begrip is voorts in lijn met de beschikkingenpraktijk van de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij de toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van Verordening Nr. 17 van de Raad van de Europese Economische Gemeenschap van 6 februari 1962, waarin is neergelegd dat de klager een redelijk belang dient te hebben bij het indienen van een klacht. Die uitleg komt bovendien overeen met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (onder - thans - artikel 234, vierde alinea, EG), inhoudende dat door een ander dan degene op wiens handelen of nalaten een besluit betrekking heeft (doorgaans aangeduid als de geadresseerde van het besluit), beroep kan worden ingesteld indien die ander daardoor rechtstreeks en individueel wordt geraakt, hetgeen het geval is indien het besluit de rechtspositie van de klager beïnvloedt vanuit een zekere bijzondere hoedanigheid of vanuit een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem op soortgelijke wijze individualiseert als de geadresseerde van het besluit.
Tenslotte acht de rechtbank van belang dat klachten van niet-belanghebbenden verweerder aanleiding kunnen geven - en in de praktijk ook veelvuldig blijken te geven - tot het ambtshalve instellen van een onderzoek naar de gedraging(en) waarop de klacht betrekking heeft.
Verweerder heeft gelet op het voorgaande eiser terecht niet als belanghebbende aangemerkt en derhalve zijn bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
De rechtbank merkt tenslotte nog op dat in het midden kan blijven of verweerder terecht heeft geoordeeld dat ten aanzien van de indiening van het bezwaarschrift sprake is van verschoonbare termijnoverschrijding.
Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. E.I. van den Bos-Boomsma en mr. H.S.G. Verhoeff als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. P. Hirschhorn als griffier, uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2001.
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.