Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: WTV 99/2731-SIMO
Uitspraak
in het geding tussen
1. KPN Telecom B.V., gevestigd te Den Haag, eiseres 1,
2. KPN Mobile The Netherlands B.V., gevestigd te Den Haag, eiseres 2,
gemachtigde mr. Q.R. Kroes, advocaat te Amsterdam,
en
de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, verweerder,
gemachtigde mr. P.J. de Vries, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 5 november 1999 heeft verweerder het bezwaar van eiseres 1 tegen een factuur met het nummer 1742 van 24 oktober 1997 (hierna: factuur 1742) niet-ontvankelijk en het bezwaar van eiseres 1 tegen een factuur met het nummer 1744 van eveneens 24 oktober 1997 (hierna: factuur 1744) ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft de gemachtigde van eiseres 1 bij faxbericht van 15 december 1999, aangevuld bij brief van 18 januari 2000 namens eiseressen, beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 3 augustus 2000 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2001. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, met bijstand van drs.ir. M. Jansen, werkzaam bij eiseres 1. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Snel, advocaat te Den Haag en kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerder.
Ter zitting is van de zijde van verweerder, onder verwijzing naar het verhandelde ter zitting van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) van 17 januari 2001 in het geding tussen Libertel N.V. en verweerder, de bevoegdheid van de rechtbank aan de orde gesteld. Op 28 februari 2001 (No. AWB 99/212 15080) heeft het College uitspraak gedaan is dat geding. De rechtbank heeft bij beslissing van 26 maart 2001 het onderzoek heropend en daarbij partijen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over de betekenis van die uitspraak voor het onderhavige geding, hetgeen verweerder bij brief van 5 april 2001 en eiseressen bij brief van 6 april 2001 hebben gedaan.
Met toestemming van partijen heeft de rechtbank vervolgens bepaald dat het onderzoek ter nadere zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel V, onderdelen C en D, van de Wet van 28 maart 1996, houdende wijziging van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen, de Mediawet, de Radio-Omroep-Zender-Wet 1935 en het Wetboek van Strafvordering in verband met de liberalisering van kabelgebonden telecommunicatie-inrichtingen (kabelgebonden telecommunicatie) (hierna: Interimwet) kon de houder van de concessie – kort gezegd – aanvragen indienen om toekenning van voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Interimwet reeds bij de houder van de concessie in gebruik zijnde geografische en niet-geografische (mobiele) nummers.
In artikel 2, aanhef en onder c, van de Regeling administratieve procedure nummers was – voorzover hier van belang – bepaald op welke wijze een aanvraag als bedoeld in artikel V, onderdelen C en D, van de Interimwet diende te worden gedaan. Voor een dergelijke aanvraag dienden de in bijlage III bij de Regeling administratieve procedures opgenomen formulieren te worden gebruikt, waarbij onderscheid werd gemaakt tussen – voorzover hier van belang – het model voor de aanvraag van geografische numemrs (annex 3) en het model voor de aanvraag van niet-geografische nummers (annex 4).
Op grond van artikel 41, eerste lid, aanhef en onder j, van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen (hierna: WTV) was overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels een vergoeding verschuldigd voor het toekennen of reserveren van nummers, welke vergoeding verschuldigd was voor de kosten van de bemoeiingen met betrekking tot de toekenning of reservering van nummers of het wijzigen, verlengen of intrekken daarvan en het toezicht op de naleving door de houders van de nummers. In artikel 41, tweede lid, van de WTV was bepaald dat de minister van Verkeer en Waterstaat de vergoedingen vaststelt op een daartoe strekkend voorstel van verweerder, voorzover de vergoedingen betrekking hebben op door verweerder te verrichten taken, en dat de vergoedingen worden opgelegd door en dienen te worden voldaan aan verweerder.
Ter uitvoering hiervan is de Regeling vergoedingen post- en telecommunicatie-inrichtingen OPTA 1997 (hierna: Regeling vergoedingen OPTA 1997) tot stand gebracht. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling vergoedingen OPTA 1997 worden vergoedingen die verschuldigd zijn voor de kosten van bemoeiingen met betrekking tot – onder meer – de toekenning of reservering van nummers en het toezicht op de naleving door de houder van nummers naargelang de toepassing onderscheiden in een afzonderlijk tarief voor verlening en een afzonderlijk tarief voor het toezicht. In artikel 1, tweede lid, van de Regeling vergoedingen OPTA 1997 is een tabel 1 opgenomen waarin de vergoedingen voor de onderscheiden toepassingen voor het kalenderjaar 1997 worden vastgesteld. In onderdeel 11 daarvan is – voorzover hier van belang – bepaald dat voor het toekennen of reserveren van overige nummers als bedoeld in het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten een vergoeding is verschuldigd van f 0,05 per nummer, met een minimum van f 500,-- en een maximum van f 250.000,--.
Bij brieven van 30 en 31 oktober 1996 heeft eiseres 1 – voorzover hier van belang – aanvragen als bedoeld in artikel V, onder C en D, van de Interimwet ingediend om toekenning van reeds bij de houder van de concessie in gebruik zijnde geografische en niet-geografische nummers uit het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten.
Bij besluiten van 28 augustus 1997 heeft verweerder die aanvragen ingewilligd, waarna verweerder op 24 oktober 1997 aan eiseres 1 de facturen 1742 en 1744 heeft gezonden. Factuur 1742 bedraagt – voorzover hier van belang – f 250.000,-- en heeft betrekking op de toegekende geografische nummers. Factuur 1744 bedraagt – voorzover hier van belang – f 230.000,-- en heeft betrekking op de toegekende niet-geografische nummers.
Bij faxbericht van 19 november 1997 met als onderwerp „Factuur: 1744, d.d. 24/10/97“ heeft een medewerker van eiseres 1 het op die dag met een medewerker van verweerder besprokene bevestigd. Bij brief van 10 december 1997 heeft verweerder daarop gereageerd, waarna een medewerker van eiseres 1 bij brief van 4 februari 1998 met hetzelfde onderwerp onder meer heeft verzocht om een – formele – beslissing op het bezwaar van 19 november 1997. Bij brief van 26 oktober 1998 met opnieuw hetzelfde onderwerp heeft een medewerker van eiseres 1 wederom verzocht een beslissing op het in het faxbericht van 19 november 1997 vervatte bezwaar tegen factuur 1744 te nemen. Bij brief van 16 april 1999 heeft de gemachtigde van eiseres 1 de gronden van het bezwaar aangevuld. Daarbij is aangegeven dat het bezwaar ook was gericht tegen factuur 1742.
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
Eiseressen hebben allereerst betoogd dat het bezwaar voorzover gericht tegen factuur 1742 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Volgens eiseressen heeft het faxbericht van 19 november 1997 ook betrekking op factuur 1742, nu deze daarin uitdrukkelijk wordt vermeld. In elk geval had het op de weg van verweerder gelegen om bij onduidelijkheid daarover tijdig opheldering te vragen bij eiseres 1, aldus eiseressen.
Voorts hebben eiseressen betoogd dat het bezwaar voorzover gericht tegen factuur 1744 ten onrechte ongegrond is verklaard. Daartoe is – kort weergegeven – aangevoerd dat onderdeel 11 van tabel 1 in artikel 1, tweede lid, van de Regeling vergoedingen OPTA 1997 niet anders kan worden begrepen dan dat de vergoeding voor verlening is gemaximeerd op een bedrag van f 250.000,-- voor alle overige nummers als bedoeld in het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten toegekend in het kalenderjaar 1997. Verweerder heeft dan ook ten onrechte onderdeel 11 van tabel 1 in artikel 1, tweede lid, van de Regeling vergoedingen OPTA 1997 uitgelegd als inhoudende een maximale vergoeding per aanvraag of per toekenning van nummers. Door alsnog f 230.000,-- extra te factureren heeft verweerder derhalve gehandeld in strijd met de toepasselijke wettelijke voorschriften. De door verweerder gehanteerde uitleg zou bovendien leiden tot een ingewikkelde en intransparante toepassingspraktijk. In elk geval, aldus eiseressen, heeft verweerder gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel, in die zin dat de terminologische discrepantie tussen onderdeel 11 van tabel 1 in artikel 1, tweede lid, van de Regeling vergoedingen OPTA 1997 en artikel V, onderdelen C en D, van de Interimwet voor rekening van verweerder dient te blijven en niet ten nadele van eiseressen mag werken.
Verweerder heeft de stellingen van eiseressen gemotiveerd weersproken.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ten eerste wordt opgemerkt dat, naar aanleiding en als gevolg van de onderbrenging van de mobiele activiteiten van eiseres 1 in een afzonderlijke besloten vennootschap, eiseres 2 (voorheen geheten: KPN Mobiel Nederland B.V.) mede als partij in dit geding is aangemerkt.
In verband met de beantwoording van de vraag naar haar bevoegdheid stelt de rechtbank allereerst, onder verwijzing naar onderdeel 2.3 van haar uitspraak van 2 april 2001 (reg.nrs. WTV 99/519, 99/520, 99/533, 99/552, 99/553, 99/554, 99/555, 99/561, 00/006, 00/007 en 00/008-SIMO), vast dat op grond van artikel 20.15, tweede en derde lid, van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) in het onderhavige geding het oude materiële recht, meer in het bijzonder het bij en krachtens de WTV en de Interimwet bepaalde, van toepassing is.
Artikel 20.15, eerste lid, van de Tw luidt:
„Ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen een besluit krachtens de Wet op de telecommunicatievoorzieningen dat is bekendgemaakt voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, blijft het recht zoals het gold voor dat tijdstip van toepassing.“.
Naar de letter genomen zou, nu het bestreden besluit is bekendgemaakt op 5 november 1999, deze bepaling ertoe leiden dat de met ingang van 1 augustus 1997 in artikel 42 van Pro de WTV opgenomen bijzondere competentieregeling als gevolg van de intrekking van deze bepaling met ingang van 15 december 1998 niet (meer) van toepassing zou zijn. De wetsgeschiedenis van de Tw biedt echter geen enkel aanknopingspunt voor de veronderstelling dat de wetgever dit heeft gewild. Veeleer moet het ervoor worden gehouden dat de wetgever niet heeft onderkend dat – al dan niet op grond van het overgangsrecht van artikel 20.15, tweede en derde lid, van de Tw – ook na het vervallen van de WTV nog besluiten op grond van de WTV kunnen worden genomen., zoals bij het bestreden besluit het geval is. In die omstandigheden is er geen aanleiding voor de(ze) rechtbank zich niet bevoegd te achten. De rechtbank vindt voor deze benadering uitdrukkelijk steun in de overweging ten overvloede in onderdeel 4, derde alinea, van de uitspraak van het College van 28 februari 2001, waaruit kan worden afgeleid dat het College deze conclusie in overeenstemming acht met het systeem van rechtsmachttoedeling zoals dat de wetgever sedert 1 augustus 1997 kennelijk voor ogen heeft gestaan.
De rechtbank merkt in dit verband overigens op dat zij, niettegenstaande het feit dat in artikel 19.10 van de Tw de WTV is geschrapt van de bijlage bij de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, (ook) bij de toepassing van artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder f, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ervan uitgaat dat het voorgaande tevens betekent dat in gevallen als het onderhavige het College de bevoegde rechter in hoger beroep is.
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat verweerder het bezwaar voorzover gericht tegen factuur 1742 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat in het faxbericht van 19 november 1997 niet ook een bezwaar tegen factuur 1742 begrepen kan worden geacht en dat daarover bij verweerder ook geen onduidelijkheid behoefde te bestaan. Ook de brieven van 4 februari 1998 en 26 oktober 1998 wijzen allerminst in de door eiseressen bepleite richting. Eerst in het aanvullend bezwaarschrift van 16 april 1999, en daarmee buiten de bezwaartermijn, is uitdrukkelijk ook bezwaar gemaakt tegen factuur 1742.
Met betrekking tot het inhoudelijke punt van geschil stelt de rechtbank allereerst vast dat niet in geschil is dat de onderhavige geografische en niet-geografische nummers vallen onder overige nummers als bedoeld in onderdeel 11 van tabel 1 in artikel 1, tweede lid, van de Regeling vergoedingen OPTA 1997.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze bepaling moet worden uitgelegd als een maximering per toekenning (en dus niet per kalenderjaar). Daarvoor is doorslaggevend dat – en zulks is tussen partijen op zichzelf niet in geschil – het stelsel van vergoedingen moet worden gekenschetst als een retributiestelsel, waarbij de retributie de werkelijke kosten van de bemoeiingen reflecteert en die kosten integraal worden doorberekend aan de onderneming(en) waaraan de bemoeiingen ten goede komen. Het beginsel van kostendekkendheid heeft ertoe geleid dat een maximum bedrag is bepaald in verband met het ontstaan van een omslagpunt bij een aanvraag om toekenning van meer dan 5 miljoen nummers, waarna de behandeling van de aanvraag niet meer tot extra kosten leidt. Uit het feit dat elke toekenning kosten met zich brengt en derhalve in lijn met het beginsel van kostendekkendheid de vaststelling van de hoogte van de vergoeding aan de toekenning moet worden gerelateerd, is er ook geen grond om aan te nemen dat het maximum bedrag niet per toekenning (maar per kalenderjaar) zou gelden. Voorts kan voor de juistheid van deze uitleg steun worden gevonden in het feit dat in artikel V, onderdelen C en D, van de Interimwet verschillende aanvragen zijn voorzien, welk onderscheid is terug te vinden in bijlage III bij de Regeling administratieve procedure nummers, waarin eenzelfde onderscheid wordt gemaakt. Dat de redactie van onderdeel 11 van tabel 1 in artikel 1, tweede lid, van de Regeling vergoedingen OPTA 1997 de door eiseressen bepleite uitleg taalkundig gezien niet uitsluit, kan niet tot een ander oordeel leiden. Dat de door verweerder gehanteerde uitleg zou leiden tot een ingewikkelde en intransparante toepassingspraktijk – wat daarvan ook zij – is de rechtbank niet gebleken.
Van schending van het vertrouwensbeginsel is geen sprake. Zoals ter zitting van de zijde van eiseressen is bevestigd is het vertrouwen waarop eiseressen zich beroepen uitsluitend gegrond op hun eigen opvatting met betrekking tot de uitleg van de toepasselijke wettelijke voorschriften. Enig door (medewerkers van) verweerder terzake opgewekt vertrouwen is dan ook niet aan de orde.
Voor de goede orde merkt de rechtbank nog op dat het argument van verweerder dat de in geding zijnde geografische respectievelijk niet-geografische nummers aan verschillende rechtspersonen zijn toegekend (Koninklijke PTT Nederland N.V. respectievelijk eiseres 1) niet redengevend is. Beide categorieën nummers betreffen immers concessiediensten en de houder van de concessie was op grond van de WTV bevoegd een deel van de concessie door een ander(e rechtspersoon) te laten uitvoeren. Ook het verschil in redactie tussen artikel V, onderdeel C, en artikel V, onderdeel D, van de Interimwet duidt daarop. Aan de juistheid van de door verweerder aan onderdeel 11 van tabel 1 in artikel 1, tweede lid, van de Regeling vergoedingen OPTA 1997 gegeven uitleg doet dit echter niet af.
Nu ook overigens – en binnen de grenzen van artikel 8:69, eerste en tweede lid, van de Awb – niet is gebleken van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, kan het bestreden besluit in rechte standhouden en dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. L.C.P. Goossens en mr. H.S.G. Verhoeff als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. van Zantvoort als griffier, uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2001.
.De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende – waaronder in elk geval eiseressen worden begrepen – en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ‘s-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.