Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: DIVERS 99/2166
Inzake het geding tussen
Huimij B.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. R.M. Köhne, advocaat te Voorburg
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois, verweerder.
1. Ontstaan en 1oop van de procedure
Bij besluit van 17 augustus 1999, verzonden op 25 augustus 1999, heeft verweerder de bezwaren tegen de weigering van een vergunning tot het splitsen, als bedoeld in titel 9 van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, van het recht op het pand […]straat 27 in appartementsrechten ongegrond verklaard, zij het met wijziging en aanvulling van de motivering zoals verwoord in het preadvies.
Dit besluit is genomen nadat de rechtbank het beroep tegen een eerder genomen besluit op bezwaar bij uitspraak van 13 februari 1998 gegrond heeft verk1aard, het bestreden besluit heeft vernietigd en heeft bepaald dat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar neemt met inachtneming van het in de uitspraak gestelde. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
Tegen het besluit van 17 augustus 1999, verzonden op 25 augustus 1999 (hierna: het bestreden besluit), is namens eiseres bij brief van 29 september 1999 beroep ingesteld.
Dit geding is met andere soortgelijke zaken gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank van 20 februari 2001, waar de gemachtigde van eiseres is verschenen en waar verweerder vertegenwoordigd werd door mr. M. Kuipers en J.P Stiekel.
2. Overwegingen
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of de weigering een splitsingsvergunning te verlenen in rechte kan standhouden.
In hoofdstuk III van de Huisvestingswet (hierna: Hvw) zijn regels gesteld over wijzigingen van de woonruimtevoorraad. Paragraaf 2 van hoofdstuk III van de Hvw handelt over splitsing. In artikel 33 is Pro onder meer bepaald:
"1. Het is verboden een recht op een gebouw dat behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders te splitsen in appartementsrechten als bedoeld in artikel 106, eerste en derde lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, indien een of meer appartementsrechten de bevoegdheid omvatten tot het gebruik van een of meer gedeelten van het gebouw als woonruimte."
(..)
Artikel 34 van Pro de Hvw luidt als volgt:
"1. De gemeenteraad bepaalt in de huisvestingsverordening ten minste:
a. de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 33 kunnen Pro leiden;
b. de categorieën van gevallen waarin de beslissing op de aanvraag van een vergunning door burgemeester en wethouders wordt aangehouden;
c. de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders aan de vergunning kunnen verbinden.
2. De gronden en regels, bedoeld in het eerste lid, kunnen slechts betrekking hebben op:
a. de samenstelling van de woonruimtevoorraad;
b. het voorkomen van belemmering van de stadsvernieuwing;
c. het voorkomen van splitsing van rechten op gebouwen waarvan de toestand uit oogpunt van indeling of staat van onderhoud zich geheel of ten dele tegen splitsing in appartementsrechten of de verlening van deelnemings- of lidmaatschapsrechten verzet.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot de toepassing van het eerste lid nadere regels worden gesteld."
In paragraaf 3 van hoofdstuk III, Hvw zijn nadere regels omtrent de vergunningverlening opgenomen. Op grond van de artikelen 13 en 34, derde lid, van de Huisvestingswet is het Huisvestingsbesluit (hierna: Hvb) vastgesteld.
In hoofdstuk 3 van het Hvb zijn de in artikel 34, tweede lid, van de Hvw genoemde gronden nader uitgewerkt. In artikel 11 van Pro het Hvb is bepaald dat andere gronden tot weigering van een splitsingsvergunning (...) dan die, genoemd in dit hoofdstuk, niet in de verordening worden opgenomen.
De artikelen 12 tot en met 14 bevatten de gronden tot weigering van een splitsingsvergunning, betrekking hebbend op:
- de samenstelling van de woonruimtevoorraad;
- het voorkomen van belemmering van de stadsvernieuwing;
- het voorkomen van splitsing, indien de toestand van een gebouw uit een oogpunt van inde1ing of staat van onderhoud zich geheel of ten dele tegen splitsing verzet.
Genoemde weigeringsgronden kunnen volgens de eerste leden van de artikelen 12 tot en met 14 van het Hvb in de verordening worden opgenomen.
Op 1 januari 1994 is de Huisvestingsverordening Rotterdam 1994, Gemeenteblad 1993, 103 (hierna: Hvv 1994) in werking getreden, welke nadien met ingang van 1 januari 1996 is gewijzigd (Gemeenteblad 1995, 128).
In 1995 is bij deze rechtbank beroep ingesteld tegen een weigering van een splitsingsvergunning door het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk (zaak 95/2567-F4) welke weigering was gebaseerd op de Hvv 1994. Bij uitspraak van 26 juni 1996 is het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
Op 1 juni 1996 is een nieuwe Huisvestingsverordening Rotterdam 1996, Gemeenteblad 1996, 70 (hierna: Hvv 1996) in werking getreden. De Hvv 1994 is daarmee komen te vervallen.
Bij besluit van 22 augustus 1996 heeft de raad van de gemeente Rotterdam de Hvv 1996 gewijzigd met terugwerkende kracht tot 1 juli 1996 (Gemeenteblad 1996, nr. 102; uitgegeven op 23 augustus 1996).
Bij de onder rubriek 1 vermelde uitspraak van 13 februari 1998 heeft de rechtbank onder meer overwogen:
"- Er zijn ten aanzien van splitsing in appartementsrechten geen voor iedereen kenbare, algemene uitgangspunten geformuleerd. Een gebrek aan inzichtelijke criteria klemt temeer nu vast staat dat er, afgezien van de verleende vergunningen aan MGE, situaties zijn waarin, om voor de rechtbank niet kenbare redenen, wél vergunningen zijn toegekend;
- Niet is komen vast te staan welk gewicht aan de resultaten van net COS-onderzoek is toegekend bij de weging van het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad en bij de afweging van de individuele belangen.
De rechtbank plaatst hierbij overigens de kanttekening dat niet zonder meer voorbij kan worden gegaan aan het feit dat het Koosonderzoek niet was gericht op de woonruimtevoorraad, zoals bedoeld in de Hvv 1996. Aan het COS-onderzoek komt in die zin beperktere betekenis toe. In dit verband merkt de rechtbank op dat zij zich kan verenigen met verweerders uitleg van de begrippen woonruimtevoorraad, huurprijs en huurprijsgrens.
Het begrip woonruimtevoorraad komt voor in de artikelen 34 van de Hvw en 12 van het Hvb. In artikel 12, leden 1 en 2 onder d van het Hvb is vermeld: "het belang dat de vergunningaanvrager bij splitsing heeft, niet opweegt tegen het behoud van bet belang van de woonruimtevoorraad, voor zover die voor verhuur is bestemd.". Dit brengt mee dat de omvang van de woonruimtevoorraad, vermeld in artikel 3.2.5, derde lid, onder c, van de Hvv, niet verder gaat dan woonruimtevoorraad, voor zover voor verhuur is bestemd. Een andere uitleg van bet begrip woonruimtevoorraad strookt niet met hetgeen in een hogere regeling, het Hvb, is bepaald.
In artikel 1.1 van de Hvv 1996 wordt voor de omschrijvingen van de huurprijs en de huurprijsgrens verwezen naar de Hvw. Volgens artikel 1, eerste lid, sub f, juncto lid 4 en 5 van de Hvw wordt onder de huurprijs verstaan: "de prijs die bij huur en verhuur is verschuldigd voor het enkele gebruik van een woonruimte ...". De leden 4 en 5 bieden de mogelijkheid uit te gaan van de ten hoogste redelijke huurprijs of de vergelijkbare huurprijs. Gelet op de redactie van de genoemde artikelleden 4 en 5, gaat het om de actuele huurprijs. Het begrip huurprijsgrens is in artikel 1.1 van de Hvv 1996 gedefinieerd als de huurprijsgrens zoals bedoeld in artikel 6, derde lid, sub b, van de Hvw. Dit brengt mee dat de maximale huurprijs als bedoeld in de Wet individuele huursubsidie is beoogd. De Hvw noch het Hvb bieden steun aan een andere opvatting.
- De te verwachten vraag naar de in het betreffende gebouw of de in een gedeelte van bet gebouw waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, opgenomen woonruimten is slechts één van de aspecten die het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad bepalen. Artikel 3.2.5, vierde lid, van de gewijzigde Hvv 1996 is op dit punt niet voor misverstand vatbaar.
Welke andere aspecten door verweerder bij de beoordeling zijn betrokken is niet, althans onvoldoende, geconcretiseerd evenmin als het gewicht dat verweerder aan die andere aspecten toekent."
Op 28 januari 1999 heeft de raad van de gemeente Rotterdam wijzigingen van de Hvv 1996 vastgesteld. Bekendmaking van de wijzigingen in de HW 1996 heeft plaatsgevonden in Gemeenteblad 1999, nr. 2, uitgegeven op 15 februari 1999, en in "De Maasstad" van 7 april 1999.
De raad van de gemeente Rotterdam heeft op 28 januari 1999 tevens vastgesteld:
- Wijziging bevoegdhedenlijst Verordening op deelgemeenten, Gemeenteblad 1999, nr. 4,
- Wijziging legesverordening,
- Beleidsregels met betrekking tot de behandeling van aanvragen om splitsingsvergunning op grond van paragraaf 2 van de Hvv 1996.
Op 8 juli 1999 heeft de raad van de gemeente Rotterdam de Huisvestingsverordening Rotterdam 1999 (hierna: Hvv 1999) vastgesteld, bekendgemaakt in Gemeenteblad 1999 nr. 64 van 20 juli 1999. De nieuwe verordening treedt volgens artikel 5.3, eerste lid, met terugwerkende kracht tot 1 juli 1999 in werking op de derde dag na haar bekendmaking. Op de dag van inwerkingtreding vervalt volgens artikel 5.3, tweede lid, de Hvv 1996.
Ten tijde van de inwerkingtreding van Hvv 1999 was nog niet (opnieuw) op het bezwaar beslist. In beginsel dient een besluit genomen te worden aan de hand van het op moment van besluitvorming geldende recht, tenzij een andersluidende overgangsregeling is getroffen of toepassing van het nieuwe recht tot niet beoogde consequenties leidt.
In artikel 5.1 van Hvv 1999 zijn de volgende overgangsbepalingen opgenomen:
1. Aanvragen van (...) splitsingsvergunningen (...) die zijn ingediend v66r het in werking treden van deze verordening en waarop ten tijde van het in werking treden van deze verordening nog niet is bes1ist, worden behandeld op grond van de in deze verordening vervatte criteria, tenzij het voordien geldende recht voor de aanvrager gunstiger is.
2. Bij de behandeling van bezwaar- en beroepschriften op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waarop ten tijde van het inwerkingtreding van deze verordening nog niet is beslist, gericht tegen enige beschikking die is genomen voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening, vindt het bepaalde in het eerste lid van dit artikel overeenkomstige toepassing.
Gelet op deze overgangsbepalingen is de nieuwe Hvv 1999 van toepassing, tenzij de inmiddels vervallen Hvv 1996 gunstiger was.
Volgens artikel 3.2.5, derde lid, van de Hvv 1999 kan een splitsingsvergunning worden geweigerd, indien:
a. het gebouw of het gedeelte van een gebouw waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, een of meer woonruimten bevat die verhuurd worden of die laatstelijk verhuurd zijn geweest;
b. de huurprijs van een of meer van die woonruimten de in artikel 3.2.1. bedoelde maximumgrenzen niet te boven gaat,
c. niet gewaarborgd is, dat die woonruimte of woonruimten na de voorgenomen splitsing bestemd blijven voor verhuur ter bewoning, en
d. het belang dat de vergunningaanvrager bij splitsing heeft, niet opweegt tegen het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad, voor zover die voor verhuur is bestemd.
Artikel 3.2.5, derde lid, van de inmiddels vervallen Hvv 1996 kwam hiermee vrijwel 1etterlijk overeen. Aangezien deze oude bepaling voor eiseres niet gunstiger is, is Hvv 1999 van toepassing.
Blijkens het bestreden bes1uit heeft verweerder de nieuwe Hvv 1999 echter niet bij de bes1uitvorming betrokken, zulks ten onrechte. In dit geval levert dit geen grond voor vernietiging op, nu het toetsingskader gelijk is gebleven. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juni 2000, gepubliceerd in AB 2000/315.
De rechtbank overweegt voorts als volgt.
Met betrekking tot de duur van de procedure moet worden vastgesteld dat verweerder na 13 februari 1998 ruim 18 maanden nodig heeft gehad voor het opnieuw op bezwaar beslissen, waarmee de ter zake geldende bes1istermijn ruimschoots is overschreden. Daaraan kan echter niet het recht op een vergunning worden ontleend, nog daargelaten dat eiseres zelf de haar ten dienste staande middelen, zoals het instellen van beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, niet heeft benut.
Door de raad van de gemeente Rotterdam zijn op 28 januari 1999 in het kader van Hvv 1996 beleidsregels met betrekking tot de behandeling van aanvragen om splitsingsvergunningen vastgesteld. Voorts is bepaald dat de deelgemeentebesturen deze beleidsregels bij de uitvoering van het gemeentelijk splitsingsbeleid in acht dienen te nemen. Bij de bekendmaking van de Hvv 1999 is geen nieuw splitsingsbeleid bekendgemaakt. 'Toetsing heeft plaatsgevonden aan de hand van het sp1itsingsbeleid, zoals dit op 23 januari 1999 is vastgeste1d.
Onder punt 5 van de beleidsregels is verme1d dat bij de weigeringsgrond "behoud van de huurvoorraad " een afweging dient plaats te vinden tussen het belang van het behoud van huurwoningen en het belang dat de aanvrager bij de splitsing heeft. Volgens de toelichting wordt, naast de elementen ligging van en vraag naar de betreffende woonruimte, onder meer rekening gehouden met de omvang en beheer van de, als gevolg van de splitsing ontstane, Vereniging van Eigenaren (hierna: VvE}.
Onder punt 6 van de beleidsregels is aangegeven dat in die gevallen waarin de splitsingsvergunning zou kunnen worden geweigerd, de gevraagde vergunning niettemin kan worden verleend indien terzake van de elementen 'omvang' en 'beheer' van de VvE aan een aantal voorwaarden is voldaan. De gewenste minimumomvang van de VvE is daarbij gesteld op 24 woningen. Een te kleine VvE is volgens verweerder niet in staat om (in de toekomst) de kwaliteit van de betreffende woningen te waarborgen. Tevens wordt beoogd woningzoekenden, die op huurwoningen met een lage huurprijs zijn aangewezen, te beschermen.
Dit beleid leidt ertoe, dat in een geval als het onderhavige voor eiseres de mogelijkheid zou hebben bestaan onder bepaalde condities een splitsingsvergunning te verkrijgen als splitsing maar zou leiden tot een VvE van 24 of meer woningen. De rechtbank kan het - anders dan verweerder - dan toch niet anders zien dan dat de naar verweerders oordeel ontoereikende omvang van de VvE in feite de doorslaggevende weigeringsgrond voor de vergunningverlening oplevert.
Blijkens de considerans van de Hvw beoogt de Hvw - en dat heeft dan ook te gelden voor de daarop gebaseerde regels - het bevorderen van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte. Gelet hierop mag volgens de toelichting op de Hvw de bemoeienis van
de gemeente met de woonruimteverdeling evenwel nooit zover gaan dat de werking van de woonruimtemarkt verder dan met het oog op de bevordering van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte nodig is, wordt aangetast. In dit licht dient ook het sp1itsingsvergunningste1se1 gep1aatst te worden.
Ingevolge het bepaalde in artikel 3:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gebruikt een bestuursorgaan een hem gegeven bevoegdheid. tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Naar het oordeel van de rechtbank vloeit daaruit voort, dat de door verweerder gestelde eisen met betrekking tot omvang en beheer van de VvE, die blijkens de mondeling en schriftelijk daarop gegeven toelichting uitsluitend erop gericht zijn de onderhoudstoestand van woningen, niet behorend tot de woonruimtevoorraad, zoals hiervoor gedefinieerd, voor de toekomst te waarborgen, in het op basis van de Hvv te voeren vergunningenbeleid geen doorslaggevende rol mogen spelen
Gelet hierop is de rechtbank tot de slotsom gekomen dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:3 van Pro de Awb niet in stand kan blijven. Het beroep wordt derhalve gegrond verklaard.
Waar - gelet op de uit de stukken b1ijkende discussie over de wenselijke omvang van de te behouden woonruimtevoorraad enerzijds versus het op bepaalde schaal beschikbaar komen van koopappartementen anderzijds - verschillende beleidskeuzes denkbaar zijn over de nadere invu1ling van het splitsingsbeleid binnen de grenzen van wet, besluit en verordening, vindt de rechtbank geen grond om in te gaan op het verzoek van eiseres om zelf op basis van artikel 8:72 Awb Pro een beslissing over verlening van de gevraagde vergunning te nemen.
De rechtbank merkt nog op dat aan de zogenaamde COS-gegevens overwegingen zijn gewijd in de hiervoor (deels) geciteerde uitspraak van 13 februari 1998. In het hierna totstandgekomen, gepubliceerde, thans in geding zijnde splitsingsbeleid is niet expliciet verwoord of en in hoeverre de COS-gegevens naar het oordeel van verweerder van betekenis zijn bij de beoordeling van aanvragen om splitsingsvergunningen. Bij het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar is verweerder in de gelegenheid een en ander bij de beoordeling te betrekken.
De rechtbank laat voorts daar wat er zij van de inhoud van de brief van de directie van de dienst Stedebouw en Volkshuisvesting van 5 december 2000, gericht aan alle notarissen in de gemeente Rotterdam.
Er is verder geen reden om, gezien de beslissing van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 november 2000, een termijn te stellen waarbinnen verweerder wederom op het bezwaarschrift dient te besluiten.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten, mede gelet op artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht met betrekking tot samenhangende zaken, op 1/29 x f 2130,-- (1,5 x f 1420,--) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
3. Bes1issing
De rechtbank te Rotterdam,
recht doende,
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van f 450, - - vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van 1/29 x f 2130,-- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C.P. Goossens.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. W.J.J. van der Stappen als griffier uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2001.
De griffier: De rechter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiseres begrepen wordt -en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.