Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: MEDED 01/2753 RIP
Uitspraak
in het geding tussen
Vereniging Vrije Vogel, gevestigd te Curaçao, eiseres,
gemachtigde mr. P.H.L. Kuypers, advocaat te Brussel,
en
de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, verweerder,
gemachtigde mr. R. Ludding, advocaat te Den Haag.
Aan dit geding heeft mede deelgenomen als derde partij
Koninklijke Luchtvaartmaatschappij N.V, gevestigd te Amstelveen
gemachtigde mr. M.B.W. Biesheuvel, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 8 november 2000 heeft verweerder het verzoek van eiseres om toepassing van artikel 56 van Pro de Mededingingswet (hierna: Mw) afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 13 december 2000 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 30 oktober 2001 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 7 december 2001 beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden. Verweerder heeft bij brief van 1 februari 2002 en bij brief van 17 oktober 2002 ten aanzien van nader aangeduide (gedeelten van) stukken op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen. Verweerder heeft de rechtbank verzocht met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beslissen dat de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is.
Bij brief van 17 oktober 2002 heeft de Koninklijke Luchtvaartmaatschappij N.V (hierna: KLM) haar schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Bij beslissing van 13 november 2002 heeft de rechter-commissaris beperking van de kennisneming van de nader aangeduide stukken die door verweerder aan de rechtbank zijn toegezonden gerechtvaardigd geacht.
Bij brief van 10 oktober 2002 heeft de KLM medegedeeld de in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb genoemde toestemming te verlenen. Bij faxbericht van 17 januari 2003 heeft eiseres de toestemming voornoemd verleend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2003. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.G.J. van der Velden, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Ludding, bijgestaan door mr. A.J. Vossestein en dr. J.K. Winters. De KLM heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
2. Overwegingen
De rechtbank is allereerst van oordeel dat - anders dan door de gemachtigde van de KLM is gesteld - uit de stukken blijkt dat eiseres zelf een klacht heeft ingediend en wel bij brief van 5 mei 1998. De klacht van eiseres betreft de tarieven die de KLM berekent aan haar passagiers op de route Amsterdam-Curaçao-Amsterdam. Eiseres heeft gesteld dat de KLM, door middel van het berekenen van te hoge tarieven voor tickets op voornoemde route, misbruik maakt van haar machtspositie in de zin van artikel 24 van Pro de Mw. Voorts stelt eiseres dat het misbruik bovendien bestaat uit onredelijke voorwaarden die de KLM hanteert met betrekking tot overboekingen en wachtlijsten.
Bij primair besluit van 8 november 2000 heeft verweerder het verzoek van eiseres om toepassing van artikel 56 van Pro de Mw afgewezen omdat niet aannemelijk is dat de KLM misbruik maakt van een economische machtspositie door middel van excessieve tarieven op de route voornoemd maakt en het niet aannemelijk is geworden dat de KLM misbruik maakt van een economische machtspositie door middel van het hanteren van onredelijke voorwaarden op de routes naar Curaçao en de Antillen.
De rechtbank stelt vast dat - zoals verweerder ook heeft gedaan - een klacht als de onderhavige in het (handhavings)stelsel van de Mw moet worden aangemerkt als een verzoek om ten aanzien van degene op wiens handelen (of nalaten) de klacht betrekking heeft, toepassing te geven aan artikel 56 van Pro de Mw op grond dat degene handelt of heeft gehandeld in strijd met artikel 24, eerste lid, van de Mw.
De rechtbank wijst er vervolgens op dat als het verzoek is gedaan door een belanghebbende, een afwijzende beslissing daarop ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb aan te merken is als een besluit.
Naar het oordeel van de rechtbank is het onderhavige verzoek van eiseres, een verzoek gedaan door een belanghebbende. Zij heeft daartoe het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan, degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Artikel 1:2, derde lid, van de Awb bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Gelet op artikel 2 van Pro haar statuten, zoals vastgesteld op 17 oktober 1997, stelt eiseres zich ten doel:
1. zich in te zetten voor de economie en de bereikbaarheid van de Nederlandse Antillen en Aruba in de ruimste zin des woords;
2. het verbeteren en vergroten van de luchtvaartverbindingen van en naar de Nederlandse Antillen en Aruba;
3. het bevorderen van de kwaliteit van de dienstverlening van luchtvaartmaatschappijen in verhouding tot de prijs der vluchten;
4. het behartigen van de belangen van haar leden.
De rechtbank acht deze statutaire doelstelling voldoende om te concluderen dat eiseres wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt, als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
Uit het voorgaande volgt dat eiseres, gelet op artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, tegen het besluit van 8 november 2000 rechtens bezwaar kan maken. Anders dan de KLM is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder eiseres terecht in haar bezwaar heeft ontvangen.
Naar het oordeel van de rechtbank was en is de KLM - ook al zou zij niet op de hoogte zijn van de brief van 5 mei 1998 van eiseres - gelet op de gedingstukken en met name de overgelegde correspondentie tussen de betrokken partijen, voldoende op de hoogte van de inhoud van de klacht(en) waarnaar verweerder in het kader van artikel 56 van Pro de Mw onderzoek heeft gedaan, zodat niet met recht kan worden gesteld dat zij in dit opzicht in haar belangen is geschaad.
Naar aanleiding van de klachten heeft de Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: Nma) een onderzoek ingesteld naar de hoogte van de tarieven en de kosten die de KLM maakt ten behoeve van vluchten naar de bestemmingen Curaçao en de Antillen. Het onderzoek geeft aldus verweerder geen aanleiding om de tarieven die de KLM op de betrokken route rekent, als excessief aan te merken. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek heeft verweerder, zo er al sprake zou zijn van een economische machtspositie, geconcludeerd dat er geen sprake is van misbruik in de zin van artikel 24 van Pro de Mw door het stellen van te hoge tarieven. Daarnaast heeft verweerder ten aanzien van het gestelde misbruik door onredelijke voorwaarden geoordeeld dat hiervan geen sprake is, gezien onder meer de aanwezigheid van een objectieve rechtvaardiging, zodat ook in dat opzicht geen sprake kan zijn van misbruik van economische machtspositie.
Vervolgens heeft verweerder bij het primaire besluit van 8 november 2000 het verzoek om toepassing van artikel 56 van Pro de Mw afgewezen, omdat niet aannemelijk is dat de KLM misbruik maakt van een economische machtspositie door middel van excessieve tarieven op de betrokken route en het niet aannemelijk is geworden dat de KLM misbruik maakt van een economische machtspositie door middel van het hanteren van onredelijke voorwaarden op de betrokken routes.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft gesteld dat vast staat dat de KLM per 1 april 2001 haar prijzen heeft verlaagd op de betrokken route, hetgeen ook door eiseres tijdens de hoorzitting is erkend. Tevens is per 1 april 2001 een nieuw Luchtvaartprotocol tussen Nederland en de Antillen in werking getreden, waardoor meer maatschappijen op Curaçao kunnen vliegen. Gelet op deze daling van de tarieven en gelet op het feit dat eiseres niet heeft aangegeven dat ook deze tarieven desalniettemin te hoog zouden zijn, hetgeen ook niet is gebleken, mist het bezwaar van eiseres dat de KLM misbruik van haar economische machtspositie zou maken in zoverre feitelijke grondslag. Gezien het voorgaande kunnen de bezwaren van eiseres tegen de methode van kostprijsonderzoek gelet op de samenhang met het bezwaar tegen de te hoge tarieven geen doel treffen. Het bezwaar is in zoverre ongegrond.
Eiseres heeft in beroep - kort gezegd - aangevoerd dat zij in 1998 heeft geklaagd over het misbruik van haar machtspositie door de KLM en dat zij in 1999 en 2000 verweerder ook nog heeft geattendeerd op gedragingen van de KLM in strijd met de Mw. Naar het oordeel van eiseres had verweerder daarom in elk geval dienen te beoordelen of de KLM in de jaren 1998 tot 1 april 2001 misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie en had zij niet mogen volstaan met de opmerking dat de tarieven inmiddels per 1 april 2001 verlaagd zijn.
De rechtbank overweegt ten aanzien van deze beroepsgrond dat, wat daar verder ook van zij, eerst bezien dient te worden welk belang eiseres nog heeft bij een oordeel van verweerder of de KLM in de jaren 1998 tot 1 april 2001 misbruik heeft gemaakt van haar (veronderstelde) machtspositie. Immers hetgeen eiseres met haar klacht in feite heeft beoogd, te weten lagere tarieven op de onderhavige route, is per 1 april 2001 bereikt.
Van de zijde van eiseres is aangevoerd dat haar belang daar in is gelegen dat, als zou worden geconcludeerd dat er in de genoemde periode sprake is geweest van misbruik van machtspositie, de leden van eiseres die schade hebben geleden mogelijk een civielrechtelijke vordering tot schadevergoeding kunnen instellen.
De rechtbank overweegt dat in het onderhavige geval niet de individuele leden, maar eiseres zelf belanghebbende is en dat derhalve het (processuele) belang van eiseres dient te worden bezien. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres, gelet op het bepaalde in artikel 3:305a, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek (verder te noemen: BW), geen concreet effect bereiken bij het door haar gewenste oordeel van verweerder. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat naar haar oordeel een vordering tot schadevergoeding als hiervoor bedoeld alleen kan strekken tot een schadevergoeding te voldoen in geld.
Ingevolge artikel 3:305a, eerste lid, van het BW kan een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid een rechtsvordering instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voorzover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt. Ingevolge het derde lid, kan een rechtsvordering als bedoeld in het eerste lid, niet strekken tot schadevergoeding te voldoen in geld.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres geen concreet doel kan bereiken met een oordeel van verweerder omtrent het gestelde misbruik van machtspositie in de periode 1998 tot 1 april 2001. Zij kan immers rechtens geen vordering instellen ten behoeve van haar leden die strekt tot schadevergoeding te voldoen in geld. Met het oog hierop kon verweerder volstaan met de stellingname dat de feitelijke grondslag aan het bezwaar van eiseres op dit punt was ontvallen. Het beroep van eiseres dient dan ook, voor zover het daar op ziet, ongegrond te worden verklaard. Eiseres heeft nog betoogd dat de KLM misbruik maakt van haar machtspositie door het rekenen van te lage tarieven, teneinde de concurrentie uit de markt te drukken (verdringingsconcurrentie). De rechtbank is van oordeel dat, wat daar verder ook van zij, een klacht gericht tegen te hoge tarieven niet lopende de procedure kan worden "omgezet" in een klacht tegen te lage tarieven. Deze klacht valt derhalve buiten het bestek van de onderhavige procedure. De rechtbank heeft hierbij mede in aanmerking genomen dat eiseres in verband met de lage prijzen, reeds op 5 april 2001 een klacht over verdringingsconcurrentie heeft ingediend bij verweerder. Bij besluit van 1 juni 2001 heeft verweerder geoordeeld dat er geen aanwijzingen zijn voor een overtreding van artikel 24 van Pro de Mw en besloten dat de klacht niet verder in behandeling wordt genomen. Niet gebleken is dat eiseres tegen dit besluit bezwaar heeft gemaakt.
De rechtbank ziet er - mede gelet op de uitspraak van deze rechtbank in de zaak MEDED 02/92 RIP (Jankie) - niet aan voorbij dat het zojuist gegeven oordeel met betrekking tot het ontbreken van belang voor eiseres in sommige gevallen ondernemingen ertoe zou kunnen brengen om (kort) na het onherroepelijk worden van een dergelijk oordeel de prijzen weer te verhogen en deze eventueel bij een volgende klacht wederom te verlagen. In een dergelijke situatie is het - met name indien anders dan in casu na onderzoek door verweerder wél tot misbruik van machtspositie is geconcludeerd - de taak van een toezichthoudend orgaan als verweerder om alert te zijn, gelet mede op de haar toekomende handhavingmiddelen Naar het oordeel van de rechtbank zal alsdan niet steeds een nieuw tijdrovend onderzoek noodzakelijk zijn.
Echter in haar klacht heeft eiseres ook gesteld dat de KLM misbruik maakt van haar machtspositie door het hanteren van onredelijke voorwaarden op de onderhavige route. Die onredelijke voorwaarden houden onder meer verband met wachtlijsten en overboekingen. De KLM maakt - aldus eiseres - misbruik van haar machtspositie door het ten onrechte niet of onvoldoende aanbieden van de goedkope zitplaatsen. De KLM zou door het kunstmatig creëren van wachtlijsten voor tickets voor de goedkopere plaatsen passagiers, met name die welke in één bepaalde periode naar de Nederlandse Antillen en Aruba willen vliegen, in feite dwingen om tickets voor de duurdere zitplaatsen aan te schaffen. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar stelling een aantal feiten aangedragen.
Naar het oordeel van de rechtbank ontbeert het bestreden besluit ter zake een voldoende motivering, nu verweerder volstaat met de stelling dat de wachtlijsten ontstaan doordat consumenten vroegtijdig tickets voor de goedkope zitplaatsen reserveren, er veel vraag is naar deze zitplaatsen, maar dat ze relatief beperkt in aantal zijn. Tevens heeft verweerder in dit verband gesproken over het bestaan van een "objectieve rechtvaardiging", daarmee kennelijk doelend op het recht van de KLM te streven naar opbrengst-maximalisatie per vlucht. Een en ander laat echter onverlet dat er sprake zou kunnen zijn van misbruik van machtspositie. Immers zou de KLM ten aanzien van deze vliegroute over een machtspositie beschikken - verweerder is wellicht ten aanzien van dit deel van de klacht ten onrechte niet ten gronde op dit aspect in gegaan - dan kan zij veel eenvoudiger wachtlijsten hanteren omdat de desbetreffende passagiers geen of geen reëel alternatief hebben om de beoogde vlucht (tegen vergelijkbare voorwaarden) bij een andere maatschappij te boeken. De Nma had dit moeten onderzoeken en verweerder had een en ander nader dienen te motiveren in het bestreden besluit.
Het beroep van eiseres dient op dit punt dan ook gegrond te worden verklaard, nu verweerder bij het bestreden besluit het in artikel 3:46 van Pro de Awb opgenomen beginsel van deugdelijke motivering heeft geschonden. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 1207,50 aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond voor zover dat is gericht tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar met betrekking tot het gestelde misbruik van machtspositie in verband met het hanteren van onredelijke voorwaarden,
vernietigt het bestreden besluit in zoverre,
bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
verklaart het beroep voor het overige ongegrond,
bepaalt dat de Nederlandse mededingingsautoriteit aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van
€ 218,27 (ƒ 481,00) vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1207,50 en wijst de Nederlandse mededingingsautoriteit aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Riphagen als voorzitter en mr. J.C. Gerritse en mr. M.J.L. Lamers-Wilbers als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. M. Traousis - van Wingaarden als griffier, uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2003.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.