Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: BC 03/3340 KRD
Uitspraak
in het geding tussen
Unilever Bestfoods B.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres,
gemachtigden mrs. B.J.M. van Zeeland en R. Wesseling, advocaten te ’s-Gravenhage,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigde mr. B.J. Drijber, advocaat te ’s-Gravenhage.
1. Ontstaan en loop van de procedure, tevens feiten welke als vaststaande worden aangenomen
Bij brief van 10 april 2002 heeft eiseres verweerder verzocht haar ontheffing als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Warenwet te verlenen voor het verhandelen van instant-maaltijden, die geproduceerd worden door haar Duitse zustermaatschappij Unilever Bestfoods Deutschland GmbH onder de namen Knorr Spaghetteria en Knorr Orienty (hierna te noemen: de instant-maaltijden). De ontheffing is gevraagd in verband met de omstandigheid dat aan de instant-maaltijden gejodeerd zout is toegevoegd.
Bij besluit van 9 januari 2003 heeft de Directeur Voeding en Gezondheidsbescherming van verweerders ministerie de ontheffing geweigerd. Deze directeur heeft hierbij in aanmerking genomen
- dat ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Warenwet, juncto artikelen 2, eerste lid, en 9a van het “Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen” het niet toegestaan is jodiumverbindingen in de instant-maaltijden aanwezig te doen zijn,
- dat verweerder ingevolge artikel 16, tweede lid, van de Warenwet bevoegd is ontheffing van dit verbod te verlenen,
- dat verweerder terzake een bepaald beleid voert dat het niet mogelijk maakt in dit geval de gevraagde ontheffing te verlenen en dat er geen termen zijn om in dit geval van dat beleid af te wijken.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 19 februari 2003 bezwaar op nader aan te geven gronden gemaakt.
Verweerder heeft bij besluit van 20 februari 2003 het besluit van 9 januari 2003 ingetrokken, aangezien dit niet juist ondertekend was. Tevens heeft hij bij dat besluit in identieke bewoordingen als vermeld in het besluit van 9 januari 2003 de gevraagde ontheffing geweigerd.
Namens eiseres is bij gemotiveerd bezwaarschrift van 31 maart 2003 bezwaar tegen dit besluit gemaakt. Zij heeft gebruik gemaakt van de haar geboden gelegenheid om haar bezwaar tijdens de hoorzitting van de VWS-bezwaarschriftcommissie Awb van 22 juli 2003 nader toe te lichten.
Na deze hoorzitting hebben verweerder en eiseres de bezwaarschriftcommissie, beiden bij brief van 5 augustus 2003, desgevraagd nadere inlichtingen verschaft. Partijen hebben over en weer schriftelijk hun commentaar op de wederzijdse nadere producties aan de bezwaarschriftcommissie doen toekomen. De bezwaarschriftcommissie heeft verweerder bij brief van 30 september 2003 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
Onder integrale overneming van de overwegingen die de bezwaarschriftcommissie aan haar advies ten grondslag heeft gelegd, heeft verweerder bij besluit van 8 oktober 2003 het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 20 februari 2003 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 11 november 2003 beroep doen instellen.
Verweerder heeft bij brief van 31 maart 2004 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 mei 2004. Eiseres heeft zich laten vertegenwoor-digen door mr. T.M. Snoep, kantoorgenoot van haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door B. van der Heide, ambtenaar ten departemente van verweerder. Door eiseres is ter zitting als deskundige meegebracht prof. dr. J.H. Koeman, wonende te Wageningen, (onder meer) emeritus hoogleraar toxicologie aan de Landbouw Universiteit te Wageningen.
2. Overwegingen
Verweerder heeft bij besluit van 20 februari 2003 het besluit van 9 januari 2003 ingetrokken en daarvoor een identiek besluit in de plaats gesteld. Niet gebleken is dat verweerder bepaald heeft dat een door hem genomen besluit als het thans bestredene namens hem door de Directeur Voeding en Gezondheidsbescherming van zijn ministerie ondertekend kan worden. De rechtbank overweegt ambtshalve, mede gelet op artikel 10:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: de Awb), niet in te zien dat verweerder niet tot intrekking van het besluit van 9 januari 2003 bevoegd zou zijn. Hierbij wordt nog aangetekend dat eiseres door deze gang van zaken niet in haar processuele belangen geschaad is, nu zij (ook) tegen het besluit van 20 februari 2003 tijdig bezwaar gemaakt heeft. Met recht heeft verweerder derhalve het besluit van 20 februari 2003 als het primaire besluit aangemerkt en bij het bestreden besluit op het tegen dit besluit gemaakte bezwaar beslist.
Tussen partijen is niet in geschil dat het primaire besluit in overeenstemming is met de in dat besluit genoemde vigerende Nederlandse wet- en regelgeving en met het ter zake door verweerder gevoerde beleid. Derhalve moet de rechtbank (mede gelet op hetgeen partijen over en weer aangevoerd hebben) in dit geval allereerst de vraag beantwoorden of dit besluit zich met het recht van de Europese Gemeenschap (hierna te noemen: de EG) verdraagt. Zo deze vraag bevestigend beantwoord moet worden, dient nog bezien te worden of het terzake door verweerder gevoerde beleid rechtens toelaatbaar is en zo ja, of toepassing van dit beleid in dit geval de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten is een fundamenteel beginsel van het EG-Verdrag dat tot uitdrukking komt in het in artikel 28 EG Pro-Verdrag geformuleerde verbod van alle maatregelen met een gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking. Tussen partijen is (ook) niet in geschil dat het niet verlenen van de onderhavige ontheffing in beginsel in strijd is met artikel 28 van Pro het EG-Verdrag. De rechtbank verenigt zich met deze opvatting, nu onbetwist vaststaat dat de instant-maaltijden in de Lid-Staten Duitsland, België, Oostenrijk, Ierland en Portugal zijn toegelaten. Het besluit geen ontheffing voor de instant-maaltijden te verlenen, kan derhalve slechts in stand blijven indien de uitzondering van artikel 30 EG Pro-Verdrag van toepassing is, dus indien in casu - zoals verweerder stelt - het besluit gerechtvaardigd wordt uit hoofde van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen. Deze uitzondering dient restrictief uitgelegd te worden aangezien zij een uitzondering vormt op het fundamenteel beginsel van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap.
Voorop moet gesteld worden dat het gemeenschapsrecht, mede bij gebreke van harmonisatie op dit gebied, er in beginsel niet aan in de weg staat dat Nederland in zijn wet- en regelgeving beslist in welke mate hij de gezondheid en het leven van personen wil beschermen.
Bij het gebruik van deze beoordelingsvrijheid moet Nederland ingevolge de vaste jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie evenwel het (Europeesrechtelijke) evenredigheidsbeginsel in acht nemen. Dit impliceert in het onderhavige geval dat, nu verweerder zich beroept op de uitzondering die in artikel 30 EG Pro-Verdrag is neergelegd, het aan hem is om in dit specifieke geval tegen de achtergrond van de voedingsgewoonten van de Nederlandse bevolking en van de resultaten van het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bekende, internationaal geaccepteerde wetenschappelijk onderzoek aan te tonen dat de Nederlandse wet- en regelgeving en het op grond daarvan gevoerde ontheffingsbeleid, ingevolge welke de litigieuze ontheffing niet verleend kan worden, noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de gezondheid en het leven van personen, en met name dat het in de handel brengen van de instant-maaltijden een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert. Hiertoe dient verweerder op basis van een grondige evaluatie aan te tonen wat de mogelijke gevolgen c.q. risico’s zijn van toevoeging van jodium aan de (in een andere Lid-Staat rechtmatig vervaardigde en in de handel gebrachte) instant-maaltijden. Bij een dergelijke evaluatie kan blijken dat er nog geen wetenschappelijke zekerheid bestaat omtrent het bestaan of de omvang van reële risico’s voor de volksgezondheid. In die omstandigheden moet worden aanvaard dat een Lid-Staat als Nederland op grond van het voorzorgsbeginsel beschermende maatregelen neemt zonder te wachten totdat ten volle blijkt dat deze risico’s inderdaad bestaan en groot zijn. Voor een juiste toepassing van dit voorzorgsbeginsel is enerzijds vereist dat wordt vastgesteld welke negatieve gevolgen de toevoeging van jodium aan de instant-maaltijden voor de gezondheid kan hebben en anderzijds dat op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en van de recentste resultaten van het internationale onderzoek een alomvattende beoordeling van het risico voor de gezondheid wordt gemaakt. Hierbij geldt dat, indien het onmogelijk blijkt te zijn om het bestaan of de omvang van het gestelde risico met zekerheid te bepalen, omdat de resultaten van de studies ontoereikend, niet concludent of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen rechtvaardigt, mits zij objectief en niet discriminerend zijn.
Nederland voert (blijkens onder meer de artikelen 2, eerste lid, en 9a van het “Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen” van 24 mei 1996, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 23 februari 1999) het beleid - voorzover hier van belang - dat slechts aan een zeer beperkt aantal dagelijkse voedselproducten (broodzout, keukenzout, broodvervangers, keukenzoutvervangers en vleesproducten) binnen een bepaalde bandbreedte jodium mag worden toegevoegd (en dat dan met een relatief hoog gehalte), zodat aan andere voedselproducten zoals aan de litigieuze instant-maaltijden geen jodium mag worden toegevoegd. Ten grondslag aan dit beleid ligt (thans) de gedachte dat blijkens met name het in opdracht van de Europese Commissie opgestelde rapport van het Scientific Committee on Food on the Tolerable Upper Intake Level of Iodine van 7 oktober 2002 (hierna te noemen: het SCF-rapport) de aanbevolen dagelijkse hoeveelheid jodium voor een volwassene 100 mcg. per dag bedraagt, dat daarin blijkens simulatiestudies (die in 1993-1995 door TNO zijn uitgevoerd op basis van de tweede Voedselconsumptiepeiling uit 1992) voorzien wordt door de verrijking met jodium van genoemde producten en dat inname van een meer dan 600 mcg. jodium per persoon per dag, behoudens een incidentele overschrijding, schadelijk voor de gezondheid (en met name voor de schildklierfunctie) is.
Verweerder is van oordeel dat het ontheffingsverzoek van eiseres op grond van dit beleid afgewezen dient te worden, waarbij hij mede in aanmerking neemt dat, indien hij in het onderhavige geval de gevraagde ontheffing zou verlenen, hij in verband met de werking van het gelijkheidsbeginsel gehouden zal zijn in de toekomst ook op gelijksoortige verzoeken positief te beslissen, ten gevolge waarvan het thans door hem gevoerde en voorgestane beleid niet gehandhaafd zal kunnen worden. In dit verband wijst hij er nog op dat in enkele gevallen onder bepaalde omstandigheden ontheffing verleend kan worden zonder dat daardoor strijdigheid met het beleid ontstaat.
Het Nederlandse beleid valt aldus te kenschetsen als een beleid van “veel in weinig” (relatief veel jodium in relatief weinig producten wordt toegelaten), terwijl in andere Lid-Staten (zoals Duitsland) een beleid van “weinig in veel” wordt voorgestaan. Nu het in beginsel elke Lid-Staat vrij staat te bepalen in welke mate hij de gezondheid en het leven van personen wil beschermen, dient dit Nederlandse beleid in rechte gerespecteerd te worden, tenzij dit beleid strijdig is met het hiervoor uiteengezette (Europeesrechtelijke) evenredigheidsbeginsel.
Tussen partijen is niet in geschil enerzijds dat het menselijk organisme een bepaalde minimumbehoefte aan jodiumconsumptie heeft en anderzijds dat een overmatige consumptie van jodium(-houdende producten) kan leiden tot vergroting van de schildklier (struma) en aldus tot ernstige problemen voor de werking daarvan. Geconstateerd moet tevens worden dat de internationale wetenschappelijke onderzoeksresultaten geen eenduidig antwoord geven op de vraag binnen welke (exacte) minimum- en maximumgrenzen de (dagelijkse) consumptie van jodium gelegen dient te zijn om tot een optimale jodiumvoorziening te komen.
Onder deze omstandigheden is het Nederland op basis van het hiervoor omschreven voorzorgsbeginsel toegestaan een maximumgrens van 600 mcg. per persoon per dag te hanteren, indien althans deze grens gebaseerd is op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek en indien de vaststelling van deze grens objectief en niet discriminerend is.
Aan eerstgenoemde voorwaarde wordt voldaan, nu het (onbetwist betrouwbare en recente) SCF-rapport steun biedt aan de opvatting dat bij een consumptie van meer dan 600 mcg. jodium per dag een man in de leeftijdscategorie van 19 tot 65 jaar (een categorie waarvan aannemelijk te achten is dat zij een belangrijke gebruikers- en doelgroep van de instant-maaltijden vormt) een (ernstig) risico loopt. Hieraan doet niet af dat de simulatiestudies zoals deze op basis van de tweede Voedselconsumptie-peiling uit 1992 zijn uitgevoerd, niet op basis van de derde Voedselconsumptiepeiling uit 1997/1998 zijn geactualiseerd. Een dergelijke actualisering kan immers slechts nadere duidelijkheid geven met betrekking tot de inname van (in dit geval) jodium in Nederland en kan niet tot resultaat hebben dat genoemde maximumgrens verhoogd zou kunnen worden.
Ook aan de tweede voorwaarde wordt voldaan. De vaststelling van een maximumgrens van 600 mcg. per dag per persoon is immers gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek en dus objectief. Voorts is die vaststelling niet discriminerend, aangezien deze grens er zich toe leent om in gelijke gevallen op gelijke wijze toegepast te worden en gesteld noch gebleken is dat verweerder bij de toepassing van zijn bevoegdheid ex artikel 16, tweede lid, van de Warenwet tussen verschillende producten ongerechtvaardigd onderscheid maakt.
Eiseres neemt het standpunt in dat, indien de instant-maaltijden tot de markt worden toegelaten, er geen gevaar voor overschrijding van de aangenomen maximumhoeveelheid van 600 mcg. jodium per dag per persoon zal bestaan. In dit verband heeft prof. dr. Koeman ter zitting verklaard dat acceptatie van de instant-maaltijden waaraan gejodeerd zout is toegevoegd tot een maximum van gemiddeld 56 mcg. per maaltijd, niet zal leiden tot een overschrijding van de bovengrens van 600 mcg. per persoon per dag bij 19 tot 65-jarigen.
Een dergelijke redenering kan niet gevolgd worden. Toelating van de instant-maaltijden tot de Nederlandse markt is immers in strijd met het Nederlandse “veel in weinig”-beleid, welk beleid (zo volgt uit hetgeen zojuist is overwogen) op basis van het voorzorgsbeginsel niet in verband met artikel 28 EG Pro-Verdrag ontoelaatbaar te achten is, terwijl die toelating voorts vanwege de werking van het gelijkheidsbeginsel dat (toelaatbare) beleid in essentie zou ondergraven.
Voor de vaststelling dat het Nederlandse beleid niet in verband met het EG-recht buiten toepassing moet worden gelaten, wordt mede steun gevonden in de omstandigheden
- dat verweerder ter zitting onweersproken gesteld heeft dat het Nederlandse beleid zich verdraagt met het voorstel van de Europese Commissie voor een Verordening betreffende de toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen van 10 november 2003;
- dat artikel 9a van het “Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen” destijds bij de Europese Commissie aangemeld is, die daartegen geen bezwaren geuit heeft, en
- dat de door de Europese Commissie bij het Europese Hof van Justitie aanhangig gemaakte inbreukprocedure (welke procedure thans bij dat Hof aanhangig is onder nummer C-41/02) slechts betrekking heeft op toevoeging aan levensmiddelen van bepaalde vitaminen en mineralen, genoemd in artikel 5 van Pro het “Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen” (en met name op foliumzuur), en niet op de toevoegingen als bedoeld in artikel 9a van dat Besluit.
Bij een besluit om al dan niet gebruik te maken van zijn ontheffingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Warenwet dient verweerder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid hanteert verweerder het beleid zoals dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds was bekendgemaakt in de “Bekendmaking inzake toevoegen microstoffen aan levensmiddelen” van 13 januari 2003 (gepubliceerd in de Staatscourant van 16 januari 2003 nr. 11, pag. 27) (hierna te noemen: de Bekendmaking). Blijkens deze Bekendmaking
- wordt ontheffing uitsluitend verleend indien voldaan is aan twee (aan het Sandoz-arrest van het Europese Hof van Justitie van 14 juli 1983, Jur. 1983 pag. 2445, ontleende) criteria:
1. het product is als zodanig niet schadelijk voor de volksgezondheid;
2. de desbetreffende toevoeging van een of meer microvoedingsstoffen voorziet in een werkelijke behoefte die met name verband houdt met de voeding;
- wordt adequate jodiumvoorziening van belang geacht om struma in Nederland te voorkomen, met het oog waarop slechts de in artikel 9a van het “Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedings-stoffen aan levensmiddelen” opgesomde voedingsmiddelen met jodium verrijkt mogen worden;
- wordt aangenomen dat aldus het veilig niveau van inname door bepaalde groepen consumenten gerealiseerd wordt, zodat ontheffing slechts plaats kan vinden als de toevoeging voorziet in een werkelijke behoefte die verband houdt met de voeding zonder de gezondheid van zowel de doelgroep als mogelijke andere gebruikers in gevaar te brengen.
Dit beleid is noch onjuist noch onredelijk. Naast hetgeen hiervoor reeds is overwogen, wordt hierbij in aanmerking genomen dat dit beleid weliswaar de ontheffingsmogelijkheid van artikel 16, tweede lid, van de Warenwet inperkt maar niet onmogelijk maakt, terwijl die inperking haar rechtvaardiging in waarborging van de volksgezondheid vindt.
Zoals hiervoor reeds is overwogen, heeft verweerder door te besluiten eiseres geen ontheffing als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Warenwet te verlenen, gehandeld overeenkomstig zijn in de Bekendmaking opgenomen beleidsregel. Gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb resteert thans nog beantwoording van de vraag of dat besluit voor eiseres gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de in de Bekendmaking vervatte beleidsregel te dienen doelen. Aangezien de Bekendmaking juist ziet op afhandeling van een ontheffingsverzoek als dat van eiseres, terwijl (niet althans niet voldoende gemotiveerd) gesteld noch gebleken is dat zich in het geval van eiseres bijzondere omstandigheden voordoen, is van onevenredigheid als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb geen sprake.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, heeft verweerder zijn primaire besluit van 20 februari 2003 bij het bestreden besluit op goede gronden gehandhaafd. Het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit is dan ook ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling zoals verweerder die aan het eind van zijn verweerschrift heeft verzocht of overigens, ziet de rechtbank geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van Zwieten als voorzitter en mr. R. Kruisdijk en mr. J.F. Koekebakker als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. W.B. Vos als griffier, uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2004.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.