Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: MEDED 03/1145 WILD
Uitspraak
in het geding tussen
Electroburo H. Vos B.V., gevestigd te Enschede, eiseres,
gemachtigde mr. H. Dijks, advocaat te Enschede,
en
de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit, verweerder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Op 26 maart 1998 heeft verweerder van de Federatie van Energiebedrijven in Nederland (hierna: EnergieNed) een verzoek tot ontheffing als bedoeld in artikel 17 van Pro de Mededingingswet (Mw) voor de Regeling voor de erkenning en certificering van gastechnische installateurs (hierna: de REG 1994) ontvangen.
Op 15 augustus 2000 heeft eiseres bij verweerder een klacht ingediend tegen de Nederlandse energiebedrijven wegens mogelijke overtreding van het verbod van artikel 6, eerste lid, van de Mw.
Bij besluit van 2 augustus 2002 heeft verweerder de aanvraag van EnergieNed om ontheffing als bedoeld in artikel 17 van Pro de Mw voor de REG 1994 afgewezen.
Bij besluit van 22 augustus 2002 heeft verweerder de klacht van eiseres afgewezen.
Tegen de besluiten van 2 augustus 2002 en 22 augustus 2002 heeft eiseres bij brief van 9 september 2002 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 26 februari 2003 heeft verweerder het bezwaar tegen de besluiten van 2 augustus 2002 en 22 augustus 2002 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 8 april 2003 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 23 juni 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2004. Aanwezig waren de gemachtigde van eiseres en de directeur van eiseres, W. Leferink. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.G.A. Lamboo en mr. A.S.M.L. Prompers.
2. Overwegingen
In artikel 6, eerste lid, van de Mw is bepaald dat verboden zijn overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen van ondernemingen, die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst.
Ingevolge artikel 56 van Pro de Mw kan de directeur-generaal ingeval van overtreding van artikel 6, eerste lid, de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie de overtreding kan worden toegerekend een boete opleggen en/of een last onder dwangsom opleggen.
Bij brief van 24 maart 1998 heeft EnergieNed bij verweerder een aanvraag voor ontheffing van het verbod van artikel 6 van Pro de Mw voor de REG 1994 ingediend. Bij brief van 26 maart 1998 heeft EnergieNed voor een soortgelijke regeling, te weten de Regeling voor de erkenning van elektrotechnische installateurs (hierna: REI) een zelfde verzoek tot ontheffing ingediend.
Eiseres - een erkend, niet gecertificeerd elektrotechnisch installatiebedrijf - heeft bij brief van 15 augustus 2000 verweerder - kort samengevat - gemeld dat de Nederlandse energiebedrijven hebben afgesproken om voor de door hen uitgevoerde controlewerkzaamheden vaste tarieven te hanteren als het gaat om het controleren van het installatiewerk van erkende, niet gecertificeerde elektrotechnische installatiebedrijven en dat daardoor sprake is van kartelvorming.
Bij besluit van 2 augustus 2002 heeft verweerder de aanvraag van EnergieNed om ontheffing als bedoeld in artikel 17 van Pro de Mw voor de REG 1994 afgewezen, omdat de REG 1994 geen strijdigheid met artikel 6 van Pro de Mw oplevert. Bij brief van 6 augustus 2002 heeft verweerder EnergieNed bericht dat hij geconstateerd heeft dat de REG 1994 en REI, mutatis mutandis, identiek zijn en dat hij daarom vooralsnog heeft volstaan met een besluit op één van beide zaken. Verweerder heeft aangegeven van oordeel te zijn dat ook ten aanzien van de REI geen sprake is van strijd met artikel 6 van Pro de Mw.
Bij besluit van 22 augustus 2002 heeft verweerder de klacht van eiseres afgewezen. Bij dit besluit heeft verweerder gesteld dat de betreffende afspraak is vastgelegd in de REI en dat de klacht van eiseres derhalve inhoudt dat de REI het verbod van artikel 6 van Pro de Mw overtreedt. Verweerder heeft vervolgens, onder verwijzing naar het besluit van 2 augustus 2002 en hetgeen in de brief van 6 augustus 2002 is overwogen, gesteld dat daarmee in feite ook de klacht van eiseres is onderzocht en de klacht afgewezen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres, opgevat als gericht tegen zowel het besluit van 2 augustus 2002 als dat van 22 augustus 2002, ongegrond verklaard.
De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verweerder eiseres terecht als belanghebbende heeft aangemerkt bij zowel het besluit van 2 augustus 2002 als bij het besluit van 22 augustus 2002.
Ter zake van het besluit van 22 augustus 2002 stelt de rechtbank voorop dat een klacht als de onderhavige in het (handhavings)stelsel van de Mw moet worden aangemerkt als een verzoek om ten aanzien van degene op wiens handelen (of nalaten) de klacht betrekking heeft, toepassing te geven aan artikel 56 van Pro de Mw op de grond dat diegene handelt of heeft gehandeld in strijd met artikel 6, eerste lid, van de Mw.
De rechtbank wijst er op dat indien een dergelijk verzoek is gedaan door een belanghebbende, een afwijzende beslissing daarop ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb een besluit is. Indien het verzoek is gedaan door een niet-belanghebbende, wordt de afwijzende beslissing ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. Hieruit volgt – onder meer – dat de ontvankelijkheid van het bezwaar tegen een dergelijke afwijzende beslissing in geen geval kan afstuiten op het besluit-begrip.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende dient volgens vaste jurisprudentie sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, eigen (persoonlijk, individualiseerbaar) en voldoende actueel belang, dat bovendien rechtstreeks bij het desbetreffende besluit is betrokken. Het vereiste van een persoonlijk belang is daarbij in de rechtspraak van zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) als het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) aldus ingevuld, dat het bij het besluit betrokken belang zodanig moet zijn dat de betrokkene zich daarmee in rechtens relevante mate onderscheidt van (al dan niet tot een – grote – groep behorende) andere betrokkenen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de ABRS van 3 juli 1998, LJN: AN 5725, AB 1998, 332, en 6 augustus 2003, LJN: AI0789, AB 2003, 93, en van het CBB van 15 januari 2003, LJN: AF4118, AB 2004, 168). Die rechtspraak vindt ook steun in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb (vgl. PG Awb I, blz. 148), waarbij de rechtbank er overigens niet aan voorbijziet dat in de desbetreffende passages niet steeds een voldoende scherp onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende elementen van het belanghebbende-begrip.
Verweerder heeft in bezwaar eiseres als belanghebbende aangemerkt. Ter zitting heeft verweerder nog gesteld zich bewust te zijn (geweest) van de vraag of eiseres wel belanghebbende is. Verweerder heeft gesteld dat indien de klacht van eiseres wordt beschouwd als een klacht van een installateur wiens installaties als ieder andere installateur moeten voldoen aan kwaliteitseisen, het eiseres ontbreekt aan persoonlijk belang. Als de klacht wordt beschouwd als een klacht, die betrekking heeft op de concurrentieverhoudingen tussen erkende en gecertificeerde installateurs, zou eiseres, zijnde een concurrent, ontvankelijk zijn. Tegen die achtergrond heeft verweerder eiseres als belanghebbende aangemerkt. In beroep heeft verweerder zich ter zake aan het oordeel van de rechtbank gerefereerd.
De rechtbank stelt vast dat, met name gelet op hetgeen eiseres ter zitting ter verduidelijking naar voren heeft gebracht, de klacht van eiseres is gericht tegen het onderscheid dat wordt gemaakt tussen gecertificeerde en niet-gecertificeerde installateurs en het daaraan verbinden van consequenties die financieel gevolg hebben. Het onderscheid houdt in dat installaties aangelegd door een gecertificeerd bedrijf niet door het energiebedrijf worden gekeurd en installaties aangelegd door een niet-gecertificeerd bedrijf wel door het energiebedrijf worden gekeurd. Als gevolg van dit onderscheid en het daarvoor in rekening brengen van kosten van de keuring aan de niet-gecertificeerde installateurs, ontstaat een niet gerechtvaardigd onderscheid, welk onderscheid gelet op het in rekening brengen van de kosten bij het niet-gecertificeerd bedrijf concurrentieverstorend werkt.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat eiseres als zijnde een erkend, niet gecertificeerd installatiebedrijf als zodanig ter zake van de gevolgen van de REI een objectief bepaalbaar en voldoende actueel belang heeft. Ook staat vast dat eiseres ter zake enig eigen belang heeft. De rechtbank is echter van oordeel dat daarbij geen sprake is van een belang dat zich in rechtens relevante mate onderscheidt van dat van de andere erkende, al dan niet gecertificeerde installatiebedrijven. Uit de brief van 17 augustus 1999 van EnergieNed naar aanleiding van de bij brief van 24 juni 1999 door verweerder gestelde vragen blijkt dat per 1 juli 1999 op grond van de REI 6391 installateurs stonden ingeschreven, waarvan 1663 REI-erkende vergunninghouders en 4728 REI-erkende installateurs, waarvan 1015 gecertificeerd. Elk erkend, al dan niet gecertificeerd installatiebedrijf heeft te maken met hetzelfde onderscheid en de daaraan verbonden financiële consequenties. Niet gebleken is dat ten aanzien van eiseres sprake is van zodanig specifieke of bijzondere omstandigheden, dat zij zich op die grond zou onderscheiden van een willekeurige ander erkend, al dan niet gecertificeerd installatiebedrijf.
De rechtbank kan zich niet verenigen met verweerders stelling dat eiseres als concurrent zijnde, ter zake van het besluit op de klacht belanghebbende is. Immers in het onderhavige geval is - feitelijk - (een deel van) de REI, zijnde een regeling van de Vereniging van energiebedrijven, onderwerp van het geschil en eiseres staat niet in een concurrerende positie ten opzichte van deze energiebedrijven. Dit laatste geldt naar het oordeel van de rechtbank overigens ook voor de vraag of eiseres belanghebbende is bij het besluit van 2 augustus 2002 waarbij de door EnergieNed gevraagde ontheffing is geweigerd.
Tenslotte acht de rechtbank van belang dat klachten van niet-belanghebbenden verweerder aanleiding kunnen geven – en in de praktijk ook veelvuldig blijken te geven – tot het ambtshalve instellen van een onderzoek naar de gedraging(en) waarop de klacht betrekking heeft.
De rechtbank vindt ook steun voor haar opvatting in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (onder - thans - artikel 230, vierde alinea, van het EG-Verdrag), inhoudende dat door een ander dan degene op wiens handelen of nalaten een besluit betrekking heeft (doorgaans aangeduid als de geadresseerde van het besluit), beroep kan worden ingesteld indien die ander daardoor rechtstreeks en individueel wordt geraakt, hetgeen het geval is indien het besluit de rechtspositie van de klager beïnvloedt vanuit een zekere bijzondere hoedanigheid of vanuit een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem op soortgelijke wijze individualiseert als de geadresseerde van het besluit (zie bijvoorbeeld zaak 25/62, Plaumann, Jur. 1963, p. 95 en zaak C-50./00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Jur. 2002, p. 6677).
Verweerder heeft gelet op het voorgaande eiseres ten onrechte als belanghebbende aangemerkt en derhalve haar bezwaar in strijd met 7:1, eerste lid, van de Awb, in verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, ten onrechte ontvankelijk geacht.
Het beroep dient om die reden gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Aan een beoordeling van de – materiële – gronden van het beroep komt de rechtbank niet toe.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten, uitgaande van de wegingsfactor ‘’zeer zwaar’, op € 1.288,-- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat het bezwaar van eiseres tegen de besluiten van 2 augustus 2002 en 22 augustus 2002 alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 232,-- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.288,-- en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt als voorzitter en mr. J.W. van de Gronden en mr. Y.E. de Muynck als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. M. Traousis – van Wingaarden als griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 december 2004.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.