Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: WOB 04/2699-ZWI
Uitspraak
in het geding tussen
NRC Handelsblad B.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres,
gemachtigden J.J. Oranje en R. Schoof,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde mr. E.J. Daalder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 23 april 2004 heeft eiseres in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verweerder verzocht om openbaarmaking van alle documenten inzake “de betrokkenheid van de Staat bij de fusie tussen KLM en Air France”.
Bij besluit van 2 juni 2004 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder een deel van de gevraagde documenten openbaar gemaakt en een deel niet.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 4 juni 2004 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 11 augustus 2004 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een deel van de gevraagde documenten alsnog openbaar gemaakt. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: besluit I) heeft eiseres bij brief van 7 september 2004 beroep in-gesteld. Eiseres heeft de rechtbank verzocht de zaak met spoed te behandelen.
De rechtbank heeft partijen bij brieven van 16 september 2004 bericht dat zij de zaak versneld zal behandelen overeenkomstig de in artikel 8:52 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bedoelde wijze.
Verweerder heeft bij brief van 29 september 2004 een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 11 november 2004 heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen waarbij besluit I is aangevuld en gewijzigd (hierna: besluit II).
De rechtbank heeft partijen bericht dat besluit II vooralsnog bij de behandeling van het beroep zal worden betrokken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2004. Eiseres heeft zich laten vertegen-woor-di-gen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 Feiten en omstandigheden welke als vaststaand worden aangenomen
Bij het primaire besluit heeft verweerder meegedeeld dat het verzoek van eiseres 136 documenten betreft, waarvan een lijst als bijlage is meegestuurd. Van deze lijst wordt een vijftal documenten openbaar gemaakt. Van de overige documenten wordt openbaarmaking geweigerd onder verwijzing naar artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob alsmede naar artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob. Verweerder heeft bij dit besluit tevens een bijlage meegezonden waarop onder vermelding van het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Algemene Zaken nog een lijst met documenten is opgenomen.
In haar bezwaarschrift tegen dit besluit heeft eiseres onder meer aangevoerd dat de wettelijke beslistermijn is overschreden. Tevens heeft eiseres gesteld dat verweerder de weigeringsgronden ingevolge de Wob te ruim heeft uitgelegd en het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd.
Verweerder heeft in besluit I meegedeeld dat heroverweging van het primaire besluit heeft geleid tot het inzicht dat 22 documenten alsnog kunnen worden verstrekt. Verweerder heeft voorts per document aangegeven of artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob danwel artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob de grondslag voor de weigering vormt. Verweerder meldt tenslotte dat 1 document aan de lijst is toegevoegd en 11 documenten van de lijst niet traceerbaar zijn gebleken.
Bij besluit II heeft verweerder meegedeeld een aantal nieuwe documenten te hebben aangetroffen, welke eveneens op het verzoek van eiseres betrekking hebben. De lijst van documenten bedraagt thans 164 documenten. Verweerder heeft 5 documenten alsnog getraceerd. Van de nieuw aangetroffen documenten worden er 11 openbaar gemaakt, waarvan 4 gedeeltelijk. Van de overige documenten heeft verweerder een deel geweigerd openbaar te maken onder verwijzing naar artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Verweerder heeft het resterende deel geweigerd openbaar te maken onder verwijzing naar artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob.
Eiseres heeft in beroep onder meer aangevoerd dat verweerder de wettelijke beslistermijn heeft overschreden. Tevens heeft verweerder volgens eiseres ten onrechte nagelaten om inhoudelijk, per document gemotiveerd, aan te geven waarom het stuk niet kan worden verstrekt. Niet is gebleken dat verweerder heeft bezien of documenten met weglakking van gevoelige gegevens en/of namen openbaar gemaakt kunnen worden. Voorzover verweerder ook documenten van andere departementen in het bezit heeft, is daarover ten onrechte geen beslissing genomen in het kader van de Wob. Tenslotte stelt eiseres dat het zoekraken van documenten geen weigeringsgrond ingevolge de Wob is en de documenten genummerd 100 en 102 ook onder het Wob-verzoek vallen.
2.2 Wettelijk kader
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, voor zover hier van belang, kan een ieder een verzoek om in-formatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuurs-or-gaan. Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met in-acht-neming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van die wet.
Ingevolge artikel 6 van Pro de Wob beslist het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk, doch uiter-lijk binnen twee weken na de dag waarop het verzoek is ontvangen, op het verzoek om informatie. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste twee weken verdagen.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie in-ge-volge deze wet eveneens achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in een geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleids-op-vattingen.
Ingevolge het tweede lid van artikel 11 van Pro de Wob kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.3 Beoordeling
Verweerder heeft eiseres bij besluit II meegedeeld dat besluit I wordt gewijzigd, in die zin dat er een aantal (nieuwe) documenten zijn aangetroffen welke eveneens op het verzoek van eiseres betrekking hebben en waarover verweerder een beslissing dient te nemen. Eiseres heeft hierin geen aanleiding gezien het beroep in te trekken, aangezien besluit II naar haar mening niet geheel aan het beroep tegemoetkomt. Ook de rechtbank heeft dit vastgesteld.
Gelet hierop en op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, wordt het beroep, ingesteld tegen besluit I, geacht mede te zijn gericht tegen besluit II.
Overwegingen ten aanzien van besluit II
In het onderhavige geval is het primaire besluit in mandaat genomen door de Secretaris-Generaal. Terwijl besluit I is genomen door de Minister, is besluit II in mandaat genomen door de plaatsvervangend Secretaris-Generaal, welke functionaris hiërarchisch ondergeschikt is aan de Secretaris-Generaal. De rechtbank is van oordeel dat hier sprake is van een geval waarin de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet. Met de brede heroverweging die in de bezwaarfase dient plaats te vinden en de controlefunctie die het beslissen op bezwaar inhoudt is mandaatverlening om op het bezwaar te beslissen aan een ondergeschikte van de ambtenaar die in primo heeft beslist, niet te verenigen.
Gelet op het vorenstaande, had de plaatsvervangend Secretaris-Generaal van de hem gemandateerde bevoegdheid in dit geval geen gebruik mogen maken. De rechtbank concludeert dan ook dat het besluit II onbevoegdelijk is genomen en het beroep, voorzover het zich richt tegen besluit II, om die reden gegrond dient te worden verklaard.
Overwegingen ten aanzien van besluit I
De rechtbank stelt vast dat verweerder ten behoeve van het primaire besluit de in artikel 6 van Pro de Wob voor-ge-schre-ven beslistermijn heeft overschreden. Hoewel de Wob geen sanctie stelt op het overschrijden van de beslistermijn, wijst de rechtbank verweerder er wel op dat het ont-bre-ken van een wettelijke sanctie een grote ver-ant-woordelijkheid op het be-stuurs-orgaan legt om tijdig te beslissen.
In geding is (nog) de (gehele of gedeeltelijke) openbaarmaking van de lijst met 137 documenten, voorzover deze documenten niet reeds door verweerder zijn verstrekt.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van deze documenten. Zij is op basis daarvan tot het volgende oordeel gekomen.
Ten aanzien van het beroep van verweerder op de absolute weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob (bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechts-personen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld) overweegt de rechtbank allereerst het volgende.
Verweerder heeft deze weigeringsgrond in het verweerschrift in verband gebracht met de relatieve weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden). Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze gronden echter niet met elkaar in samenhang worden gezien, aangezien de absolute weigerings-grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob geen ruimte laat voor een belangen-afweging zoals vereist bij artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De rechtbank verstaat de door verweerder aangevoerde motivering daarom zo, dat primair een beroep wordt gedaan op de absolute weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en subsidiair op de relatieve weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
Voor wat betreft de documenten welke verweerder geweigerd heeft openbaar te maken onder verwijzing naar artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en subsidiair artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob overweegt de rechtbank het volgende. Ten aanzien van document nummer 1 (inhoudende een brief van de KLM aan de Minister alsmede een persbericht) is de rechtbank niet gebleken dat de brief aan de Minister vertrouwelijke bedrijfs- of fabricagegegevens bevat, welke gegevens niet reeds in bijgaand persbericht bekend worden gemaakt. Ook de gemachtigde van verweerder heeft hierover ter zitting geen opheldering kunnen verschaffen. Voorts is niet gebleken van bedrijfsvertrouwelijke gegevens waarvan de openbaarmaking de onderneming onevenredig zou benadelen. Met betrekking tot document nummer 106b (rapport van SEO) overweegt de rechtbank dat zij zonder nadere motivering niet vermag in te zien dat de weigering van openbaarmaking van deze (gehele) rapportage kan worden gedragen door artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat openbaarmaking van de documenten genummerd 108 en 109, welke beide onderdeel uitmaken van document nummer 106b, is geweigerd op basis van artikel 11, eerste lid, van de Wob. In dit licht acht de rechtbank besluit I ten aanzien van de documenten nummers 1 en 106b onvoldoende gemotiveerd.
De overige betrokken documenten bevatten informatie die dient te worden aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. De rechtbank overweegt daarbij nog dat niet is gebleken dat het algemene doel dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, beoogt te beschermen, door het enkele tijdsverloop in de onderhavige zaak, thans geen betekenis meer zou toekomen. Aldus heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht aan eiseres inzage in deze stukken onthouden, te meer waar de informatie in deze artikelen zodanige onderlinge verwevenheid vertoont, dat gedeeltelijke weergave niet goed mogelijk is zonder informatie prijs te geven die verweerder nu juist niet wenst te verstrekken. Nu het hier een absolute weigeringsgrond betreft komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de ten aanzien van deze documenten tevens ingeroepen weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
De rechtbank is gebleken dat de documenten waarvan openbaarmaking door verweerder geweigerd is met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, bestemd zijn voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen behelzen. Daarbij overweegt de rechtbank dat blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1986/1987, 19859) ook opvattingen van hen, die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken, ingevolge deze bepaling de vorenbedoelde bescherming vinden. Verweerder heeft deze documenten aldus terecht niet openbaar gemaakt. Voorts kan in dit geval niet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van haar in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid, op de grond dat niet is gebleken dat een goede en democratische bestuursvoering is gediend met openbaarmaking. Ook het standpunt van verweerder, zoals door de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht, dat geen toepassing kon worden gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob omdat slechts een beperkte kring van personen is betrokken geweest bij de fusie KLM-Air France acht de rechtbank niet onredelijk.
Wat de grief van eiseres betreft dat verweerder het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd, deelt de recht-bank de opvatting van verweerder dat, gezien de aard van de betrokken materie, aan een -besluit op basis van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob niet die eisen kunnen worden gesteld die in het algemeen aan de motivering van overheidsbesluiten kunnen worden gesteld. Voor zover het bestreden besluit steunt op de in artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob bedoelde grond kan ook aldaar, gelet op de aard van het onderwerp, geen uitvoerige redengeving voor het weigeren van informatie worden gegeven. Al met al is de rechtbank van oordeel dat verweerder het besluit naar behoren heeft ge-mo-ti-veerd.
Met betrekking tot de door verweerder overgelegde lijst met documenten van het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Algemene Zaken, overweegt de rechtbank het volgende. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting ontkend dat deze documenten, behoudens voorzover deze documenten ook in de algemene lijst van verweerder zijn opgenomen, feitelijk aanwezig zijn op het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Aldus kan niet worden gesteld dat deze documenten berusten onder verweerder.
Met betrekking tot de zoekgeraakte documenten overweegt de rechtbank dat verweerder de verplichting kent om zich in voldoende mate in te spannen teneinde deze stukken te achterhalen. Nu door verweerder, zoals ter zitting is meegedeeld, op het departement meerdere keren is gezocht naar deze stukken en waar mogelijk bij de afzenders van de verschillende ontbrekende stukken navraag is gedaan, moet worden geoordeeld dat verweerder aan voormelde verplichting lijkt te hebben voldaan.
Naast de door verweerder reeds aangeduide niet te traceren documenten heeft de rechtbank ook document nummer 77 niet aangetroffen in het dossier. Blijkens de inventaris zou document nummer 77 immers een memo gedateerd 8 september 2003 zijn, terwijl de rechtbank een memo gedateerd 7 september 2003 heeft aangetroffen. De rechtbank gaat er gelet daarop vanuit dat het juiste document niet aan haar is overgelegd en zij van de inhoud daarvan geen kennis heeft kunnen nemen. Derhalve heeft de rechtbank zich geen oordeel kunnen vormen over de deugdelijkheid van de motivering van verweerder dit document te weigeren en acht de rechtbank de motivering in zoverre niet toereikend.
Gelet op de inhoud van de documenten nummers 100 en 102 heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht overwogen dat deze niet vallen binnen het door eiseres gedane Wob-verzoek.
Het vorenstaande in ogenschouw nemende is de rechtbank van oordeel dat besluit I geen stand kan houden, daar waar het betreft de motivering van het niet openbaar maken van (gedeelten van) de documenten, genummerd 1, 77 en 106b.
Het beroep van eiseres dient derhalve, voorzover het zich richt tegen besluit I, deels gegrond te worden verklaard.
De rechtbank is niet gebleken van kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep, voorzover het zich richt tegen besluit I, gegrond en vernietigt besluit I voor zover het de weigering tot openbaarmaking betreft van de documenten, genummerd 1, 77 en 106b,
verklaart het beroep, voorzover het zich richt tegen besluit II, gegrond en vernietigt besluit II,
verklaart het beroep ongegrond voor het overige,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 273,00 ver-goedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van Zwieten als voorzitter en mr. D.C.J. Peeck en mr. C.A.E. Wijnker als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. C.E. Delvaux als griffier, uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2005.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.