Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Voorzieningenrechter
Reg.nrs.: AWB 08/3230 WWB-BRG (hoofdzaak), AWB 08/4449 VWWB-BRG
AWB 08/4650 WWB-BRG (hoofdzaak), AWB 08/4447 VWWB-BRG
AWB 08/4777 WWB-BRG (hoofdzaak), AWB 08/4448 VWWB-BRG
AWB 08/4456 VWWB-BRG, AWB 08/4457 VWWB-BRG
Uitspraken naar aanleiding van de verzoeken om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, tevens uitspraak in de hoofdzaken als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
in de gedingen tussen
[verzoeker/eiser], wonende te [woonplaats], verzoeker, tevens eiser (hierna: verzoeker),
gemachtigde mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat te Haarlem,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluiten van 25 juli 2008, 29 oktober 2008 en 11 november 2008 heeft verweerder door eiser gemaakte bezwaren tegen drie hem opgelegde maatregelen ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten (hierna: de bestreden besluiten) heeft verzoeker tijdig beroep inge¬steld.
Bij brieven van 22 oktober 2008 heeft verzoeker bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van de in artikel 18, derde lid, van de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb) bedoelde heroverwe¬ging van de eerste twee opgelegde maatregelen. Bij besluiten van 5 en 6 november 2008 heeft verweerder deze maatregelen heroverwogen en van herziening afgezien.
Voorts heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht om hangende de drie beroepen en twee bezwaren een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van de maat¬rege¬len.
Het onderzoek ter zitting in de gevoegde zaken heeft plaatsgevonden op 13 november 2008. Aanwezig waren verzoeker en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoor¬digen door mr. H.H. Nicolaï.
2 Overwegingen
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningen¬rech¬ter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddel¬lijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
De voorzieningenrechter is – met partijen ter zitting – van oordeel dat in dit geval de feiten en omstandigheden geen nader onderzoek vergen, zodat met betrekking tot de voorlopige voorziening hangende de drie beroepen geen beletsel bestaat voor toepas¬sing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb.
Het betreft drie maatregelen van 100% verlaging van verzoekers bijstands¬uitke¬ring gedurende respectievelijk één, twee en vier maanden, vanwege het in strijd met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwb niet aanvaarden van alge¬meen geaccepteerde arbeid, in dit geval via WerkDirect: medewerker Buurt Service Team bij Roteb, danwel staand en zittend produc¬tiewerk bij Sagenn.
Verzoeker stelt zich op het standpunt dat de door verweerder aangeboden arbeid door de forse, elkaar opvolgende maatregelen, in strijd met artikel 4 van Pro het Verdrag tot bescher¬ming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 1 van Pro de ILO-conventie nummer 29 feitelijk dwangarbeid wordt: in strijd met doel en strek¬king van de Wwb heeft WerkDirect blijkens informatie op internet geen duurzame reïnte¬gratie op het oog, maar uitstroom uit de bijstand en het met vervelend, routineus werk straf¬fen van zogenoem¬de ‘hufters’, waarvoor verzoeker is gese¬lecteerd van¬wege eerdere bijstands¬¬fraude en waarbij is voorbijgegaan aan concrete verzoeken en voorstel¬len voor reïnte¬gratie van verzoeker. Het is om deze principiële reden dat ver¬zoe¬ker het werkaanbod steeds heeft geweigerd. Daar¬naast stelt hij dat hij vanwege een pollen¬allergie niet buiten kan wer¬ken, zoals bij Roteb, dat hij sinds 22 juli 2008 zelf een parttime baan als post¬bode heeft gevonden en dat hem bij het gesprek voorafgaand aan de derde maat¬regel, die hem bij onge¬dateerd besluit is opge¬legd per 2 septem¬ber 2008, niet duidelijk is gemaakt dat hij naast zijn werk als postbode ook part¬time kon werken via WerkDirect. Verzoeker stelt ten slotte dat niet is voldaan aan eisen van artikel 6 van Pro het EVRM, welk artikel van toepassing is om¬dat sprake is van punitieve sancties: verzoeker wordt slechts gestraft voor eerder verricht zwart werk en een gedrags¬ver¬an¬dering wordt niet beoogd. In strijd met artikel 18, derde lid, van de Wwb is na de opgelegde maatregelen ook niet onderzocht of deze zinvol waren. Ten slotte is sprake van strijd met artikel 13 van Pro het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH).
De voorzieningenrechter oordeelt hieromtrent als volgt.
Vooropgesteld wordt dat de maatregelen niet zijn opgelegd vanwege schending van de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwb neergelegde verplichting om gebruik te maken van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. In zoverre staat, anders dan verzoeker stelt, niet ter beoordeling of sprake is van een voorziening die is ge¬richt op een reële duurzame reïntegratie. Bij de wel toepasselijke a-grond van genoemd artikel gaat het om het aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid. De voorzieningen¬rechter heeft geen reden – in het bijzonder schuilt die niet in de omstandigheid dat het tijdelijk werk betreft – om te oordelen dat de arbeid via Roteb of bij Sagenn geen alge¬meen geac¬cepteerde arbeid is. Ook is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat van verzoeker in redelijkheid niet gevergd kan worden genoemde arbeid te ver¬richten. Ver¬zoekers stelling dat eerder is voorbijgegaan aan concrete verzoeken en voorstel¬len van hem voor reïnte¬gratie is daartoe op zichzelf onvoldoende. Voorts is niet gebleken dat ten tijde van verzoekers weigeringen van de arbeid via WerkDirect zodanige alternatieven daad¬wer¬kelijk voorhanden waren, dat verweerder – gegeven de hem op dit punt toekomende beleids¬vrijheid – in redelijk¬heid niet tot het aan¬bieden van arbeid via WerkDirect heeft kunnen komen. Wanneer de door verzoeker gestelde pollen¬¬aller¬¬gie aan het werken via Roteb in de weg staat, blijft het werk bij Sagenn over. Dat laatst¬genoemde ar¬beid mogelijk pas in een laat stadium aan verzoeker is voorgehouden doet aan het voorgaan¬de niet af, nu ver¬zoeker de arbeid bij Roteb en Sagenn niet heeft geweigerd vanwege zijn gestelde pollen¬allergie, maar, als gezegd, om de principiële reden dat sprake is van dwang¬arbeid. Het¬zelfde geldt voor verzoekers stelling dat hem niet duidelijk is gemaakt dat hij via Werk¬Direct ook parttime kon werken: ter zitting is door verzoeker verklaard dat ook indien hij dit geweten zou hebben, hij de aangeboden arbeid geweigerd zou hebben.
Van dwangarbeid die in strijd is met artikel 4 van Pro het EVRM en daarom niet tot het opleg¬gen van de maatregelen had mogen leiden is naar het oor¬deel van de voorzieningenrechter geen sprake. De betref¬fende arbeids¬ver¬plich¬ting in de Wwb komt er slechts op neer dat verwacht wordt dat iemand die in staat is arbeid te ver¬richten – hetzij zelf gevonden arbeid naar keuze, hetzij, bij gebrek daaraan, door ver¬weerder aange¬reikte arbeid – dat ook doet, in plaats van aanspraak te maken op een uitke¬ring ingevolge de Wwb, die immers beoogt een laatste finan¬cieel vangnet te zijn voor wie op geen ande¬re wijze – derhalve ook niet door het verrichten van arbeid – in de kosten van het bestaan kan voor¬zien. Het zoveel mogelijk verrichten van dergelijke arbeid alvorens aanspraak te maken op een uitkering als die inge¬volge de Wwb, maakt deel uit van de nor¬ma¬le burger¬plich¬ten als bedoeld in artikel 4, derde lid, aanhef en onder d, van het EVRM en artikel 2, aanhef en onder b, van genoemde ILO-conventie, en vormt om die reden geen dwang¬arbeid of verplichte arbeid.
Het beroep op artikel 13 van Pro het ESH faalt omdat deze bepaling niet kan worden aange¬merkt als een ieder verbindende bepaling als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grond¬wet (uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, hierna: de Raad, van 11 oktober 2007, LJN: BB5687).
De opgelegde maatregelen beogen, anders dan verzoeker heeft betoogd, niet verzoeker te straffen voor eerdere bijstandsfraude, maar hem te bewegen tot het aanvaarden van alge¬meen geaccepteerde arbeid. Om die reden is geen sprake van punitieve sancties. De in artikel 18, derde lid, van de Wwb opgenomen verplichting tot heroverweging van opgelegde maatregelen ziet naar het oordeel van de voorzieningenrechter op maatregelen van langere duur dan de in dat artikellid bedoelde termijn van – in dit geval, gezien verweerders ter zitting toegelichte beleid – drie maanden. Daarvan was bij de eerste twee – thans ter discus¬sie staande – maatregelen geen sprake, ook niet wanneer zij worden opgeteld, zoals, naar verweerder ter zitting heeft verklaard, bij elkaar opvolgende maatregelen in de rede ligt. Overigens heeft de door verzoeker gevraagde heroverweging inmiddels niettemin plaats¬gevonden.
Verzoeker heeft ook de hoogte van de diverse, elkaar vrijwel opvolgen¬de maatrege¬len betwist. Deze betwisting treft doel wat betreft de derde maatregel. Die maatregel is ken¬nelijk niet gebaseerd op de ‘recidive-bepaling’ in artikel 6, derde lid, van de toepasse¬lijke Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand (hierna: de Afstemmingsverordening), maar op artikel 2, tweede en derde lid, daarvan: een maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstan¬digheden waarin hij verkeert, en bij het opleggen van een maatregel wordt de Afstem¬mingsverordening in acht genomen, onverminderd de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders om de hoogte of de duur van de maatregel met toepassing van het tweede lid afwijkend vast te stellen.
Tegen deze achtergrond kunnen ‘standaardmaatregelen’ – in dit geval: verlaging van de bijstandsuitkering met 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand – zowel worden verzwaard als gematigd (vergelijk de uitspraken van de Raad, van 14 november 2006, LJN: AZ2374, en 20 december 2006, LJN: AZ5456). In de omstandigheid dat verzoeker met het ondanks eerdere maatregelen weigeren van de aange¬boden arbeid in een negatieve houding heeft volhard, heeft verweerder terecht grond gezien voor het opleggen van een zwaardere maatregel dan de toepasselijke standaardmaatregel. Een verzwaring van de standaard¬maat¬regel tot vier maanden acht de voorzieningenrechter echter niet in overeenstemming met de ernst van de gedraging, de mate waarin de belang¬hebbende de gedraging kan worden verwe¬ten en de omstandigheden waarin hij verkeert. Daarbij neemt de voorzieningenrechter de zwaarte van de combinatie van de diverse kort na elkaar opgelegde maatregelen in aanmer¬king, alsmede de omstandigheid dat verzoeker na de tweede opgelegde maatregel daadwer¬ke¬lijk arbeid heeft gezocht en aanvaard, zij het voor tien tot vijftien uur per week. Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel – naar analogie van hetgeen de Raad in de genoemde uitspraak van 14 november 2006 onder vigeur van de Algemene bijstandswet heeft over¬wogen – dat het enkele feit dat wederom sprake is van recidive niet als een toereikende motivering kan worden aangemerkt voor het afwijken van een wegens recidive al ver¬zwaarde standaardmaatregel. Een maatregel, bestaande in een verlaging van de bijstands¬¬uitkering met 100% voor de duur van twee maanden, voldoet naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel aan het in artikel 2, tweede en derde lid, van de Afstemmings¬verordening neergelegde afstemmingsvereiste.
Uit het hiervoor overwogene volgt dat de bestreden besluiten van 25 juli 2008 en 29 oktober 2008 in stand kunnen blijven, maar dat het bestreden besluit van 11 november 2008 dient te worden vernietigd. In plaats daarvan zal de voorzieningenrechter bepalen dat een maatregel wordt opgelegd van 100% gedurende twee maanden. Tevens dienen aan verzoe¬ker de betreffende proceskosten, waarvan in bezwaar al vergoeding is verzocht, te worden vergoed.
Gelet op het voorgaande – en in aanmerking genomen dat geen aanvullend spoedeisend belang bestaat in verband met de bezwaarprocedures tegen de bij heroverweging van de eerste twee maatregelen geweigerde herzieningen – ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen.
De voorzieningenrechter bepaalt dat naast het griffierecht in de hoofdzaak betreffende de derde maatregel ook het griffierecht in de voorlopige-voorzieningprocedure wordt vergoed.
De voorzieningenrechter ziet ten slotte aanleiding verweerder te veroordelen in de kos¬ten die verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek en het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De voorzieningenrechter bepaalt de pro¬ces¬kosten op € 644,-- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De voorzieningenrechter,
recht doende:
verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten van 25 juli 2008 en 29 oktober 2008 ongegrond,
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 11 november 2008 gegrond,
vernietigt het bestreden besluit van 11 november 2008,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van dat vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat:
- het bezwaar tegen het ongedateerde maatregelbesluit waarbij verzoekers bijstandsuitkering met ingang van 2 september 2008 gedurende vier maanden met 100% is verlaagd, gegrond wordt verklaard;
- dat maatregelbesluit wordt herroepen wat betreft de duur van de maatregel;
- die duur wordt bepaald op twee maanden, ingaande 2 september 2008; en
- de gemeente Rotterdam de in verband met dat bezwaar gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, begroot op € 644,--, aan verzoe¬ker dient te vergoeden,
bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan verzoeker het in de voorlopige voorziening en in één hoofdzaak betaalde griffierecht van totaal € 78,-- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,-- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan verzoeker moet vergoeden;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening op grond van artikel 8:81 van Pro de Awb af.
Aldus gedaan door mr. dr. P.G.J. van den Berg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.J. Zondervan, griffier.
De griffier: De voorzieningenrechter:
Uitgesproken in het openbaar op: 25 november 2008.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval verzoeker wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak - voor zover daarin is beslist in de hoofdzaak - hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: