Uitspraak
Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Sector civiel recht
Zaak-/rolnummer: 249711 / HA ZA 05-3185
Uitspraak: 11 februari 2009
VONNIS van de enkelvoudige kamer in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer),
zetelende te ‘s-Gravenhage,
eiser,
advocaat mr. E.H.P. Brans te ‘s-Gravenhage,
- tegen -
de besloten vennootschap FERRO (HOLLAND) B.V.,
gevestigd te Rotterdam,
gedaagde,
advocaat mr. J. Kneppelhout te Rotterdam.
Partijen worden hierna aangeduid als “de Staat” respectievelijk “Ferro”.
1 Het verloop van het geding
De rechtbank heeft kennisgenomen van de volgende stukken:
- dagvaarding d.d. 27 oktober 1005 en de door de Staat overgelegde producties;
conclusie van antwoord, met productie;
akte houdende vervanging productie aan de zijde van de Staat;
tussenvonnis van deze rechtbank d.d. 26 april 2006, waarbij een comparitie van partijen
is gelast;
proces-verbaal van de comparitie van partijen, gehouden op 18 september 2006, en de daarin vermelde processtukken;
- conclusie van repliek, met producties;
- conclusie van dupliek, met productie;
- akte houdende uitlating productie aan de zijde van de Staat.
2 De vaststaande feiten
Als enerzijds gesteld en anderzijds erkend dan wel niet of onvoldoende gemotiveerd weersproken, gelet ook op de in zoverre niet betwiste inhoud van de in het geding gebrachte producties, staat tussen partijen – voor zover van belang – het volgende vast:
2.1 Van medio 1967 tot en met 1986 is het bedrijfsterrein aan de Polderdijk 10-16 te Maasdam (hierna: de locatie) verhuurd geweest aan Ferro.
2.2 Ferro heeft de locatie gebruikt voor de productie van stabilisatoren (metaalzepen) voor kunststoffabricage en voor de productie van plastisolen. Ferro gebruikte hiervoor diverse grondstoffen waaronder cadmium en cadmiumoxide. De gevaren voor mens en milieu van cadmium en cadmiumverbindingen zoals cadmiumoxide waren in ieder geval vanaf het eind van de jaren zestig bekend.
2.3 Op 30 mei 1967 is aan Ferro een Hinderwetvergunning verleend. In deze vergunning staat vermeld dat dampen en afvoergassen van het productieproces in een refluxcondensor worden opgevangen, die geen directe verbinding heeft met de buitenlucht. Op de bijgevoegde grondstoffenlijst staat onder meer cadmiumoxide vermeld.
2.4 Voormelde vergunning is vervangen door een op 24 april 1978 aan Ferro verleende Hinderwetvergunning. Uit deze vergunning blijkt dat er tegen het verlenen van de vergunning bezwaren waren ingebracht onder andere betreffende de in de aanvraag genoemde stoffen, waaronder cadmiumzouten. Hieromtrent is in de vergunning als volgt overwogen: “ten aanzien van deze bezwaren in het algemeen kan worden opgemerkt dat aan de eventueel te verlenen vergunning voorwaarden zullen worden verbonden met betrekking tot separate opslag, limitering van de opslag, de wijze van de opslag alsmede de verpakking van de chemicaliën; tevens zullen voorwaarden worden opgenomen betreffende stofemissies, waarin strenge eisen, met name ten aanzien van gevaarlijke en giftige stoffen, worden gesteld, het verwijderen en afvoeren van mors- en/of lekresten alsmede ten aanzien van de werkwijze c.q. het proces, zodat geen gevaar, schade of hinder behoeft te worden gevreesd vanwege het alkalisch of zure karakter van diverse stoffen, emissies van gevaarlijk en giftige stoffen en stof.” En voorts: “het onwaarschijnlijk is, dat (…) cadmiumzouten (…) buiten de inrichting worden gebracht anders dan door stofemissies, zodat bezwaren ten aanzien van gevaar, schade en hinder veroorzaakt door deze stoffen door aan de vergunning te verbinden voorwaarden met betrekking tot stofemissies, worden ondervangen.”
In deze vergunning zijn vervolgens, voor zover thans van belang, de volgende voorwaarden gesteld.
“A. VOORWAARDEN BETREFFENDE HET PROCES
(…)
9. morsen en/of lekresten en/of filterkoeken en/of afvalstoffen dienen zorgvuldig en op deskundige wijze verwijderd en op gelegaliseerde wijze afgevoerd en vernietigd te worden, zodat geen lucht-, bodem- en waterverontreiniging kan plaatsvinden;
(…)
12. het tijdens het proces, bij het vullen van de vaten, bij de drooginstallatie en dergelijke, vrijkomende stof moet, zonder zich in de inrichting te kunnen verspreiden, direkt bij de bron worden afgezogen en afgevoerd naar een doelmatige filterinstallatie;
13. filterinstallaties moeten met regelmatige tussenpozen worden gereinigd, het afgescheiden stof moet worden verzameld zonder dat de goede werking van de installaties wordt gestoord;
(…)
15. versleten of beschadigde filterdoeken moeten onmiddellijk worden vervangen;
(…)
17. het stofgehalte van de gefiltreerde lucht afkomstig van de (…) uitlaten (…) mag bij de gegeven luchtverplaatsing per lozingspunt ten hoogste 20 mg/Nm3 bedragen; het stofgehalte van de gefiltreerde lucht afkomstig van uitlaat nr. 76 mag bij de gegeven luchtverplaatsing ten hoogste 50 mg/Nm3 bedragen.
(…)
J. ALGEMENE VOORWAARDEN
(…)
18. het is in de inrichting verboden afvalstoffen, welke bodemverontreiniging kunnen veroorzaken, op het terrein te deponeren of te begraven of op enigerlei andere wijze in de bodem af te voeren;
(…)
22. buitendeuren moeten tijdens het in werking zijn van de inrichting gesloten zijn, behalve voor het onmiddellijk doorlaten van personen en/of goederen;
(…)
31. de vergunninghouder dient al het nodige te ondernemen om eventuele bodemverontreiniging te beëindigen en de gevolgen hiervan op te heffen;
(…)
35. de inrichting moet schoon worden gehouden en in goede staat van onderhoud verkeren.”
2.5 Voormelde vergunning is vervangen door een op 24 april 1984 aan Ferro verleende Hinderwetvergunning, waarin, voor zover thans van belang, de volgende voorwaarden zijn gesteld:
A. VOORSCHRIFTEN BETREFFENDE DE EMISSIES
1. Vrijkomende stof moet, zonder zich in de inrichting te kunnen verspreiden, direct bij de bron worden afgezogen en afgevoerd naar een doelmatige filterinstallatie.
2. Filterinstallaties moeten met regelmatige tussenpozen worden gereinigd. Het afgescheiden stof moet worden verzameld zonder dat de goede werking van de installaties wordt gestoord.
(…)
4. Versleten of beschadigde filterdoeken moeten onmiddellijk worden vervangen.
(…)
6. Het stofgehalte van de gefiltreerde lucht afkomstig van de (…) emissiepunten 6.2, 6.4, 6.6 en 7.1 mag bij de gegeven luchtverplaatsing per lozingspunt ten hoogste 50 mg/Nm3 bedragen. Het stofgehalte van de gefiltreerde lucht afkomstig van de emissiepunten nummers 6.1 en 10.1 mag bij de gegeven luchtverplaatsing ten hoogste 20 mg/Nm3 bedragen.
(…)
E. ALGEMENE VOORSCHRIFTEN
1. Indien ten gevolge van een voorval de omgeving zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat gevaar, schade of hinder voor de omgeving bestaat, moet de houder van de inrichting onverwijld:
- de daarvoor in aanmerking komende maatregelen nemen om deze toestand te beëindigen c.q. zoveel mogelijk te beperken;
- een eventueel opgetreden verontreiniging van bodem, grondwater, planten, goederen en objecten op milieuhygiënisch verantwoorde wijze ongedaan (…) maken;
(…)”.
2.6 In opdracht van de provincie Zuid-Holland is in het kader van de Interimwet bodemsanering (hierna: IBS) in 1988 op de locatie en de directe omgeving daarvan een nader bodemonderzoek uitgevoerd. Uit het onderzoek is gebleken dat de grond van de locatie sterk is verontreinigd met onder andere cadmium. Voorts is hieruit gebleken dat het grondwater verontreinigd is met cadmium, minerale olie en barium. Uit het nader bodemonderzoek is verder gebleken dat een deel van de bodem van de Binnenmaas (ook wel genoemd de Binnenbedijkte Maas) verontreinigd is geraakt met cadmium. Dit gedeelte van de Binnenmaas grenst direct aan de locatie.
2.7 Aangezien de concentraties aan verontreinigende stoffen in zowel de land- als waterbodem zodanig hoog waren dat dit risico’s opleverde voor de volksgezondheid en het milieu, is besloten tot uitvoering van een sanering. In 1991 heeft een sanering plaatsgevonden van de locatie. In 1995 is met betrekking tot de verontreiniging die is aangetroffen in de waterbodem een deelsanering uitgevoerd. De deelsanering beperkte zich tot het verwijderen van dat deel van de sliblaag dat het sterkst verontreinigd was geraakt met cadmium.
2.8 Bij brief van 10 december 1993 heeft de Staat Ferro aansprakelijk gesteld voor de kosten van onderzoek en sanering, waarbij de wettelijke rente is aangezegd tegen 24 december 1993.
3 De vordering
De vordering luidt – verkort weergegeven – om bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad Ferro te veroordelen:
om aan de Staat te betalen een bedrag van € 382.111,43, te vermeerderen met de wettelijke rente;
om aan de Staat te betalen een bedrag van € 156.648,84, te vermeerderen met de wettelijke rente;
om aan de Staat te betalen 12/19,5ste deel van de verdere kosten van voorbereiding en uitvoering van de sanering van de restverontreiniging die is aangetroffen in de bodem van Binnebedijkte Maas nabij de voormalige Ferro-locatie, zoals nader aangeduid in het Rapport Nader Onderzoek waterbodem Ferro-locatie Binnenbedijkte Maas van 16 augustus 2000, op te maken bij staat;
om aan de Staat te betalen € 14.872,-, te vermeerderen met de wettelijke rente;
met veroordeling van Ferro in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.
Tegen de achtergrond van de vaststaande feiten heeft de Staat aan de vordering de volgende stellingen ten grondslag gelegd:
3.1 Op grond van artikel 75 leden 1 en 2 Wet bodembescherming (hierna: Wbb) kan de Staat de reeds gemaakte en nog te maken kosten van onderzoek en sanering verhalen op Ferro, aangezien Ferro kan worden aangemerkt als degene door wiens onrechtmatige daad het onderhavige geval van verontreiniging is ontstaan.
3.2 Ferro heeft gehandeld in strijd met de voorschriften van de aan haar verleende Hinderwetvergunningen en derhalve in strijd met een wettelijke plicht, hetgeen onrechtmatig is jegens de Staat.
3.2.1 Volgens de aan Ferro verleende Hinderwetvergunningen mocht het stofgehalte in de geëmitteerde lucht ten hoogste 20 mg/Nm3 bedragen en dienden versleten of beschadigde filterdoeken onmiddellijk te worden vervangen. Gezien de omvang van de aangetroffen cadmiumverontreiniging moet geconcludeerd worden dat Ferro zich niet aan deze en andere verplichtingen uit de Hinderwetvergunningen heeft gehouden.
3.2.2 Daarnaast heeft Ferro in strijd met deze vergunningen afvalstoffen die bodemverontreiniging kunnen veroorzaken op het terrein gedeponeerd of op enigerlei andere wijze in de bodem afgevoerd en vervolgens nagelaten al het nodige te ondernemen om de bodemverontreiniging te beëindigen en de gevolgen ervan op te heffen.
3.3 Ferro heeft gehandeld in strijd met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo), meer specifiek met het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, Wvo, Stb. 1974, 709 (hierna: het Uitvoeringsbesluit Wvo). Aangezien Ferro door onder andere de emissie in de lucht van cadmium(verbindingen) of cadmiumbevattende stoffen en andere bij dit besluit aangewezen stoffen de Binnenmaas heeft verontreinigd, heeft zij in strijd gehandeld met artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit Wvo. Zij heeft voorts gehandeld in strijd met artikel 4 van het Uitvoeringsbesluit Wvo door de met cadmium verontreinigde grond op de oevers van de Binnenmaas te laten liggen waardoor verwaaiing heeft kunnen plaatsvinden en de Binnenmaas verontreinigd is geraakt.
3.4 Ferro heeft ook in strijd gehandeld met artikel 31 Wet chemische afvalstoffen (hierna: Wca) door zich van de chemische afvalstoffen te ontdoen door deze op of in de bodem te brengen.
3.5 Ook indien Ferro zich heeft gehouden aan de vergunningsvoorschriften van de Hinderwetvergunningen die aan haar zijn afgegeven, vrijwaart haar dit niet van aansprakelijkheid. Ferro heeft in strijd gehandeld met de maatschappelijke zorgvuldigheid. Ondanks de kennis die zij had of die van haar verwacht had mogen worden met betrekking tot het gevaar van cadmium voor mens en milieu, is zij zodanig met cadmium en cadmiumhoudend stof omgegaan, dat een zodanig ernstige (water)bodemverontreiniging is ontstaan dat een sanering heeft moeten plaatsvinden en voorts nog een aanvullende bodemsanering noodzakelijk is.
3.6 Voor degenen die waren belast met de leiding van de ondernemingsactiviteiten van Ferro waaraan het kenbare gevaar van (water)bodemverontreiniging was verbonden, behoorde in ieder geval vanaf 1 januari 1975 duidelijk te zijn dat de overheid naar aanleiding van ernstige (water)bodemverontreiniging metterdaad tot actie zou overgaan en daardoor voor saneringskosten zou komen te staan (HR 24 april 1992, NJ 1992, 643 en 644).
3.7 De kosten van de voorbereiding en uitvoering van de sanering die in 1991 heeft plaatsgevonden en van de deelsanering die in 1995 is uitgevoerd hebben in totaal € 838.831,02 (fl. 1.848.540,30) bedragen. Daarvan is € 175.913,07 (fl. 387.661,39) uitgegeven aan de voorbereiding en uitvoering van de bedoelde waterbodemsanering. De kosten zijn ten laste gekomen van het Rijk, de provincie Zuid-Holland en de gemeente Binnenmaas.
3.8 Uit een nader onderzoek dat in 2000 is uitgevoerd om vast te stellen wat de aard en omvang is van de achtergebleven restverontreiniging in de bodem van de Binnenbedijkte Maas, is gebleken dat ondanks de uitvoering van de deelsanering in 1995, toch nog aanzienlijke cadmiumverontreiniging is achtergebleven in de waterbodem nabij de locatie. De in de waterbodem aangetroffen cadmiumverontreiniging is zodanig dat het verontreinigde slib dient te worden ingedeeld in klasse 3 en 4. Het volume aan klasse 4 verontreiniging wordt geschat op 12.500 m3, zodat er sprake is van een ernstige bodemverontreiniging in de zin van de Wbb, waardoor een aanvullende waterbodemsanering noodzakelijk is. De kosten van voorbereiding en uitvoering van de aanvullende bodemsanering worden geschat op € 680.000,-. Aan het nader onderzoek is reeds € 36.654,41 uitgegeven. Deze kosten zijn betaald door het Rijk en het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden.
Aan onderzoek en sanering is er derhalve tot aan het moment van de dagvaarding een bedrag ad € 875.485,43 (€ 838.831,02 + € 36.654,41) uitgegeven.
3.9 Op grond van de gegevens uit de onderzoeksrapporten is niet exact vast te stellen welk deel van de door Ferro veroorzaakte (water)bodemverontreiniging vóór en welk deel ná 1 januari 1975 is ontstaan. Dit kan evenmin uit andere gegevens worden afgeleid. Dit brengt mee dat op Ferro verhaalbare schade overeenkomstig het bepaalde in artikel 6:97 BW moet worden geschat op een wijze die het meest met de aard ervan in overeenstemming is. Voor een schade als hier aan de orde ligt het toerekenen van de schade naar rato van de verontreinigingsperiode, de zogenaamde ‘pro rata temporis methode’, het meest voor de hand. De verontreinigingsperiode kan worden gesteld op medio 1967 (moment verlening Hinderwetvergunning) tot en met 31 december 1986 (moment van beëindiging bedrijfsactiviteiten op de locatie). De in aanmerking te nemen verontreinigingsperiode bedraagt aldus 19,5 jaar, waarvan 12 jaar na 1 januari 1975. Aan de periode na 1 januari 1975 kan derhalve worden toegerekend 12/19,5 x € 875.485,43 = € 538.760,26 en 12/19,5e deel van de nog te maken kosten van onderzoek en sanering verbandhoudende met de nog uit te voeren waterbodemsanering.
3.10 Ferro dient voorts ex artikel 6:96 lid 2 sub a BW aan de Staat te vergoeden de kosten van opstelling van het RIVM-rapport ad € 14.872,-.
4 Het verweer
Het verweer strekt tot afwijzing van de vordering, met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding.
Ferro heeft daartoe het volgende aangevoerd:
4.1 De vordering van de Staat is verjaard. De bij dagvaarding als productie 12 overgelegde brief van 17 december 1996 is niet aan Ferro gericht. Subsidiair heeft te gelden dat in de brief van 27 september 2001 geen beroep wordt gedaan op lid 2 van artikel 75 Wbb, zodat deze brief alleen de verjaring van de vordering krachtens artikel 75 lid 1 Wbb heeft gestuit.
4.2 Betwist wordt dat Ferro de bodem heeft verontreinigd met andere verontreinigende stoffen dan cadmium.
4.3 Ferro heeft jegens de overheid (met wie de Staat valt te vereenzelvigen) niet onrechtmatig gehandeld omdat Ferro van die overheid een Hinderwetvergunning heeft verkregen die de bestreden emissies toeliet. De enige emissies die Ferro heeft veroorzaakt zijn de emissies welke voortvloeien uit rechtmatig gebruik van de vergunning. Tot 1978 golden er geen emissie-eisen en vanaf 1978 is Ferro binnen de toegelaten emissie-eisen gebleven.
4.4 Ferro heeft geen vergunning op grond van de Wvo overtreden en zij had een dergelijke vergunning ook niet hoeven hebben voor het lozen van cadmium via de luchtuitworp en de afspoeling van daken en terreinen met regenwater.
4.5 Artikel 31 Wca was binnen de inrichting van Ferro niet toepasselijk. De activiteiten van Ferro binnen de inrichting werden bestreken door haar Hinderwetvergunning, waaronder haar emissies van stof vielen.
4.6 Ferro heeft voor haar bedrijfsvoering steeds Hinderwetvergunningen verkregen en daaruit valt op te maken dat de uitstoot die gepaard ging met haar bedrijfsvoering legaal was en dat zij niet maatschappelijk onzorgvuldig heeft gehandeld jegens de Staat, aangezien dit gedrag hiermee door de overheid expliciet werd getolereerd.
4.7 De aanname dat de cadmiumemissies van 1967 tot 1987 tijdsevenredig hebben plaatsgevonden is onjuist. In 1978 zijn filterkasten aangebracht om de stofemissies te reduceren. Aangezien deze filterkasten cadmium voor het overgrote deel moeten hebben afgevangen vanwege de grote diameter van cadmiumstof, moet de cadmiumemissie grotendeels voorafgaand aan het installeren van de filterkasten hebben plaatsgevonden en derhalve met name vóór 1 januari 1975. De door de Staat gehanteerde pro rata temporis methode is mitsdien onjuist.
4.8 De hoogte van de door de Staat gestelde onderzoek- en saneringskosten wordt betwist. Voorts wordt de noodzaak van een aanvullende waterbodemsanering betwist en worden de geschatte kosten hiervan uitzonderlijk hoog geacht. Daarbij komt dat zich ter plaatse een achtergrondconcentratie van cadmium voordoet, waardoor het niet duidelijk is of de aangetroffen verontreiniging wel geheel of gedeeltelijk aan Ferro is toe te schrijven.
5 De beoordeling
5.1 Ferro heeft primair een beroep op verjaring gedaan. De Staat heeft hiertegen aangevoerd dat de verjaring bij brieven van 17 december 1996 en 27 september 2001 is gestuit. Hij heeft bij akte houdende vervanging productie de aan Ferro gerichte stuitingsbrief d.d. 17 december 1996 overgelegd. Nu Ferro vervolgens niet langer heeft betwist dat deze brief de verjaring jegens haar heeft gestuit, gaat de rechtbank er vanuit dat de stuiting van de verjaring telkens rechtsgeldig heeft plaatsgevonden.
5.2 Ferro heeft ter zake haar beroep op verjaring voorts gesteld dat de brief van 27 september 2001 slechts de vordering krachtens artikel 75 lid 1 Wbb heeft gestuit, nu in deze brief geen beroep wordt gedaan op het tweede lid van dit artikel. De Staat heeft hiertegen aangevoerd dat artikel 75 lid 1 Wbb de grondslag voor het kostenverhaal biedt en dat het tweede lid van dit artikel geen zelfstandige grondslag voor kostenverhaal geeft.
De eerste twee leden van artikel 75 Wbb luiden als volgt:
“1. De Staat kan – behoudens matiging door de rechter – de ten laste van het Rijk komende kosten van onderzoek van onderzoeksgevallen en van saneringsonderzoek en sanering van gevallen van ernstige bodemverontreiniging verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging of de aantasting van de bodem in het betrokken geval is veroorzaakt en die deswege of anderszins buiten overeenkomst jegens enige overheid krachtens burgerlijk recht aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan.
2. De Staat kan, indien kosten van een geval als bedoeld in het eerste lid, mede ten laste van een provincie of een gemeente komen, ook deze kosten overeenkomstig dat lid verhalen.”
Zoals door de Staat is betoogd, wordt de grondslag voor het verhaal gegeven in het eerste lid van dit artikel. Het enkele feit dat het tweede lid niet expliciet wordt genoemd in de door de Staat aan Ferro gezonden stuitingsbrieven rechtvaardigt mitsdien niet de conclusie dat de vordering ter zake verhaal van de kosten die ten laste van een provincie of een gemeente zijn gekomen, is verjaard. Het beroep op verjaring wordt derhalve verworpen.
5.3 Ferro heeft erkend dat de totale cadmiumverontreiniging die is aangetroffen (behoudens eventuele aanwezige achtergrondconcentratie), kan worden toegeschreven aan de activiteiten van Ferro. Zij heeft echter betwist dat zij de bodem heeft verontreinigd met andere verontreinigende stoffen dan cadmium. De Staat heeft hierop gesteld dat reeds de cadmiumverontreiniging noodzaakte tot uitvoering van de saneringen. Ferro heeft niet expliciet op deze stelling gereageerd. Wel heeft zij verwezen naar een notitie van Syncera d.d. 1 november 2006. In deze notitie wordt door Syncera geconcludeerd dat 201 m3 grond gesaneerd is in verband met loodverontreiniging en niet in verband met cadmiumverontreiniging. De Staat heeft weliswaar gesteld dat Ferro ook de verontreiniging met lood heeft veroorzaakt, doch de Staat heeft geen feiten en/of omstandigheden gesteld die, indien juist, tot de conclusie kunnen leiden dat deze verontreiniging is veroorzaakt door onrechtmatig handelen aan de zijde van Ferro. Hetgeen de Staat ter zake heeft aangevoerd, spitst zich slechts toe op de cadmiumverontreiniging en niet op de verontreiniging met andere stoffen. De rechtbank is derhalve van oordeel dat de Staat ter zake de verontreiniging door Ferro met andere stoffen dan cadmium onvoldoende heeft gesteld om tot toewijzing van de vordering te komen. De rechtbank zal zich derhalve in haar verdere beoordeling beperken tot de cadmiumverontreiniging. Mocht te zijner tijd komen vast te staan dat de kosten van de sanering van de cadmiumverontreiniging op Ferro verhaald kunnen worden, dan zal de Staat nog in de gelegenheid worden gesteld aan te geven in hoeverre de sanering van de hiervoor bedoelde 201 m3 noodzakelijk was in verband met deze cadmiumverontreiniging.
5.4 Tussen partijen is in geschil of Ferro onrechtmatig jegens de Staat heeft gehandeld. De Staat heeft zich primair op het standpunt gesteld dat dit het geval is, nu Ferro in strijd heeft gehandeld met een wettelijke plicht. Subsidiair heeft de Staat aangevoerd dat Ferro heeft gehandeld in strijd met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt. De rechtbank zal eerst deze subsidiaire grondslag bespreken. Indien immers komt vast te staan dat ook als Ferro niet in strijd heeft gehandeld met een wettelijke plicht, zij desondanks heeft gehandeld in strijd met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt, behoeft de vraag of Ferro in strijd met een wettelijke plicht heeft gehandeld geen bespreking meer.
De rechtbank overweegt als volgt. Vast staat dat aan Ferro vanaf 1967 Hinderwet-vergunningen zijn verleend. Deze vergunningen zijn er onder meer op gericht geweest het risico op schade aan het milieu zo veel mogelijk te beperken. Ferro had mitsdien van de overheid toestemming om haar bedrijfsactiviteiten uit te oefenen, waarbij de overheid zich ervan bewust was dat deze activiteiten risico’s voor het milieu met zich konden brengen. Ook het feit dat Ferro met cadmiumverbindingen werkte, was bij de overheid bekend. Ter beperking van deze risico’s heeft de overheid voorwaarden gesteld aan de uitoefening van deze bedrijfsactiviteiten. Uitgaande van de situatie dat Ferro deze voorwaarden heeft nageleefd, kan slechts aangenomen worden dat Ferro desondanks onrechtmatig jegens diezelfde overheid heeft gehandeld indien daartoe bijzondere feiten en omstandigheden worden gesteld. Weliswaar zijn de Hinderwetvergunningen door de lagere overheid verleend en vindt onderhavig verhaal plaats door de rijksoverheid, doch Ferro heeft terecht en onbetwist aangevoerd dat deze overheden in dit verband met elkaar vereenzelvigd dienen te worden. De Staat heeft geen bijzondere feiten en omstandigheden gesteld als hiervoor bedoeld. Hij heeft slechts aangevoerd dat van Ferro meer zorg verwacht had mogen worden dan zij feitelijk heeft betracht. De stellingen van de Staat komen er in feite op neer dat het enkele feit dat Ferro onderhavige cadmiumverontreiniging heeft veroorzaakt reeds onrechtmatig handelen oplevert. Deze stelling is echter, nu aan Ferro Hinderwetvergunningen zijn verleend en ervan uitgaande dat zij zich aan de daarin gestelde voorwaarden heeft gehouden, in zijn algemeenheid onjuist.
5.5 Uit het voorgaande volgt dat de vordering van de Staat alleen voor toewijzing in aanmerking kan komen indien vast komt te staan dat Ferro in strijd met een wettelijke plicht heeft gehandeld. De Staat heeft zich primair op het standpunt gesteld dat dit het geval is, nu Ferro zich niet aan de voorwaarden die waren gesteld in de Hinderwetvergunningen heeft gehouden. De Staat heeft daartoe allereerst aangevoerd dat de cadmiumverontreiniging voor een belangrijk deel is veroorzaakt door het neerslaan op het fabrieksterrein en de zich daarop bevindende gebouwen van via luchtuitworppunten uitgestoten cadmiumhoudend stof, welk neergeslagen stof vervolgens via het regenwater in de (water)bodem terecht is gekomen. De Staat heeft vervolgens gesteld dat de aangetroffen hoeveelheden cadmium zo hoog zijn dat er meer cadmiumhoudend stof uit de productiehal geëmitteerd moet zijn dan volgens de aan Ferro verleende Hinderwetvergunningen was toegestaan.
De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
5.6 Wat betreft de overtreding door Ferro van de in 1967 aan haar verleende Hinderwetvergunning heeft de Staat gesteld dat daarin als voorwaarde is opgenomen dat dampen en afvoergassen van het productieproces in een refluxcondensor dienen te worden opgevangen, die geen directe verbinding heeft met de buitenlucht. Hieruit kan volgens de Staat worden afgeleid dat geen emissie van cadmiumhoudend stof naar buiten mocht plaatsvinden. Ferro heeft betwist dat er in deze vergunning emissie-eisen waren opgenomen. Dampen en afvoergassen hebben niets te maken met cadmiumemissies, nu deze dampen en gassen geen cadmium bevatten, aldus Ferro.
De rechtbank is van oordeel dat de Staat haar stelling dat de Hinderwetvergunning uit 1967 emissie van cadmiumhoudend stof naar buiten niet toestond onvoldoende heeft onderbouwd en gaat mitsdien aan deze stelling voorbij. Uit de stellingen van partijen en de door hen overgelegde rapporten van zowel het RIVM als Syncera blijkt dat het bij de emissie van cadmiumhoudend stof gaat om emissie van stofdeeltjes. Stofdeeltjes zijn iets wezenlijks anders dan dampen en gassen. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, valt derhalve niet in te zien waarom ondanks het feit dat in de vergunning slechts gesproken wordt over gassen en dampen toch uit deze vergunning zou moeten worden afgeleid dat er geen emissie van cadmiumhoudend stof naar buiten mocht plaatsvinden.
Nu de Staat geen overige feiten en omstandigheden heeft gesteld op grond waarvan moet worden aangenomen dat Ferro onderhavige Hinderwetvergunning niet heeft nageleefd, neemt de rechtbank als vaststaand aan dat Ferro deze Hinderwetvergunning niet heeft overtreden.
5.7 Wat betreft overtreding door Ferro van de in 1978 en 1984 aan haar verleende Hinderwetvergunningen blijkt uit hetgeen hiervoor onder 2.4 en 2.5 staat vermeld dat hierin wel voorwaarden ter zake de emissie van stoffen in de lucht zijn gesteld. Ter onderbouwing van zijn stelling dat Ferro deze voorwaarden heeft overtreden door meer cadmium uit te stoten dan volgens deze vergunningen was toegestaan, heeft de Staat een rapport van het RIVM d.d. 28 september 2005 overgelegd. In dit rapport staat onder meer als conclusie het volgende vermeld: “De totale hoeveelheid gedeponeerd cadmium, berekend op grond van de ‘maximaal toegestane’ emissies aan stof uit de vergunningen in 1978 en 1984 (…) bedraagt 600 kg. (…) De hoeveelheid cadmium in de verontreinigde bodem en waterbodem, in totaal 675 kg, is dus groter dan de hoeveelheid berekend op grond van de ‘maximaal toegestane’ emissie (…).”
Ferro heeft de stelling van de Staat en de juistheid van het rapport van het RIVM betwist. Zij heeft daartoe met name aangevoerd dat de uitgangspunten die het RIVM heeft gehanteerd bij haar berekeningen, niet juist zijn. Er is meer cadmium neergeslagen in de nabijheid van Ferro dan door het RIVM is berekend, hetgeen tot gevolg heeft dat de schatting van de hoeveelheid cadmium die vanuit de productiehal zou zijn geëmitteerd onjuist is berekend. Voorts is de aanname van het RIVM dat de cadmiumemissies van 1967 tot 1987 tijdsevenredig hebben plaatsgevonden onjuist, aangezien in 1978 filterkasten zijn aangebracht om de stofemissies te reduceren. Ter onderbouwing van deze betwisting heeft Ferro een notitie van Syncera d.d. 7 april 2006 overgelegd. De Staat heeft vervolgens een reactie van het RIVM d.d. 7 juli 2006 overgelegd. Ferro heeft vervolgens nog twee notities van Syncera d.d. 1 november 2006 resp. 25 april 2007 overgelegd.
Nu de door partijen ingeschakelde deskundigen elkaars bevindingen betwisten, heeft de rechtbank behoefte aan een onafhankelijk deskundigenbericht door (een) door de rechtbank te benoemen deskundige(n) teneinde vast te kunnen stellen of Ferro de in de Hinderwetvergunningen van 1978 en 1984 gestelde voorwaarden ter zake de emissie van stoffen in de lucht heeft overtreden door meer cadmium uit te stoten dan volgens deze vergunningen was toegestaan. Zij zal de zaak naar de rol verwijzen teneinde partijen (de Staat eerst) in de gelegenheid te stellen zich bij conclusie – zo mogelijk na overleg en eenparig – uit te laten over aantal en persoon van de te benoemen deskundige(n), de aan deze(n) te stellen vragen en het voorschot.
5.8 In de conclusie van repliek heeft de Staat gesteld dat Ferro ook op andere wijze de Hinderwetvergunningen heeft overtreden dan door het uitstoten van meer cadmiumhoudend stof dan volgens deze vergunningen was toegestaan. Hij heeft daartoe onder meer aangevoerd dat de cadmiumverontreiniging mede is veroorzaakt doordat de leidingen en pijpen van de reactorvaten, wanneer deze vol zaten met cadmiumhoudend stof, werden schoongebrand achter de productiehal op de oever van de Binnenmaas. Voorts heeft de Staat aangevoerd dat in de zomer de deuren van de productiehal openstonden, zodat het zich in de productiehal bevindend cadmiumstof zich naar buiten kon verspreiden. Verder heeft de Staat verwezen naar het proces-verbaal dat is opgesteld naar aanleiding van de controle van de inrichting van Ferro door de Technische Milieudienst Drechtsteden op 13 december 1979, waaruit blijkt dat Ferro op dat moment niet voldeed aan de voorwaarden A12 en J35 van de Hinderwetvergunning uit 1978. De Staat heeft er vervolgens op gewezen dat uit dit proces-verbaal kan worden opgemaakt dat Ferro met betrekking tot de geconstateerde overtredingen van deze vergunningsvoorschriften heeft toegezegd dat investeringen zullen worden gedaan zodat half maart 1980 wel overeenkomstig vergunningsvoorschrift A12 kan worden gehandeld.
Ferro heeft allereerst bezwaar gemaakt tegen deze aanvulling van de grondslag. De rechtbank gaat echter aan dit bezwaar voorbij, nu Ferro de gelegenheid heeft gehad om op deze nieuwe grondslag te reageren, zodat zij niet in haar belangen is geschaad.
Ferro heeft voorts betwist dat de door de Staat gestelde onrechtmatige gedragingen hebben plaatsgevonden. Daarnaast heeft zij gesteld dat het allerminst aannemelijk is dat (zo deze handelingen al hebben plaatsgevonden) deze handelingen wezenlijk zouden hebben bijgedragen tot meer of andere verontreiniging dan reeds is vastgesteld.
De rechtbank is van oordeel dat in het midden kan blijven of de gestelde gedragingen hebben plaatsgevonden. Zoals hiervoor onder 5.5 vermeld heeft de Staat zich op het standpunt gesteld dat de cadmiumverontreiniging voor een belangrijk deel is veroorzaakt door het neerslaan op het fabrieksterrein en de zich daarop bevindende gebouwen van via luchtuitworppunten uitgestoten cadmiumhoudend stof, welk neergeslagen stof vervolgens via het regenwater in de (water)bodem terecht is gekomen. Ook het RIVM komt in zijn rapport tot de conclusie dat “het grootste deel van de verontreiniging is veroorzaakt door depositie van cadmiumhoudend stof dat is geëmitteerd uit de productiehal”. De Staat heeft vervolgens aan haar vordering de stelling ten grondslag gelegd dat Ferro niet beschikte over een vergunning op basis waarvan zij schadelijke stoffen, waaronder cadmium, mocht emitteren via de lucht of anderszins, althans niet in die mate als waarin dat hier heeft plaatsgevonden, waardoor zij in strijd heeft gehandeld met de haar verleende vergunningen. Gezien deze stelling had het vervolgens op de weg van de Staat gelegen om aan te geven in hoeverre de hier bedoelde gedragingen aan de cadmiumverontreiniging hebben bijgedragen. Dit heeft hij echter nagelaten. De rechtbank ziet mitsdien geen aanleiding aan te nemen dat deze gedragingen op zichzelf een zodanige cadmiumverontreiniging hebben veroorzaakt dat hierdoor de bodemsanering waarvan de Staat in deze procedure de kosten vordert noodzakelijk is geworden. Indien te zijner tijd mocht komen vast te staan dat de cadmiumverontreiniging die is aangetroffen groter is dan de verontreiniging die zou zijn ontstaan als Ferro zich aan de voorwaarden vermeld in de aan haar verleende Hinderwetvergunningen had gehouden, kan in het midden blijven door welke gedragingen van Ferro deze grotere verontreiniging is ontstaan.
5.9 De Staat heeft voorts gesteld dat Ferro zich niet aan de verschillende Hinderwetvergunningen heeft gehouden door in strijd met deze vergunningen afvalstoffen die bodemverontreiniging kunnen veroorzaken op het terrein te deponeren of op enigerlei andere wijze in de bodem af te voeren en vervolgens na te laten al het nodige te ondernemen om de bodemverontreiniging te beëindigen en de gevolgen ervan op te heffen. Aldus heeft zij gehandeld in strijd met de voorwaarden J18 en J31 van de vergunning uit 1978 (hiervoor vermeld onder 2.4) en in strijd met de voorwaarde E1 van de vergunning uit 1984 (hiervoor vermeld onder 2.5). De Staat heeft deze stelling echter niet uitgewerkt.
Voor zover de staat hiermee heeft bedoeld te stellen dat de in de Hinderwetvergunningen van 1978 en 1984 vermelde voorwaarden zo uitgelegd dienen te worden dat Ferro gehouden was elke vorm van (water)bodemverontreiniging met cadmium te saneren, gaat de rechtbank hieraan voorbij. Zonder nadere toelichting, die dus ontbreekt, valt niet in te zien dat de in deze vergunningen vermelde voorwaarden zo ruim dienen te worden uitgelegd. Uit voorwaarde E1 van de vergunning uit 1984 kan worden afgeleid dat het dient te gaan om een verontreiniging als gevolg van een voorval. De toegestane emissies zijn niet te beschouwen als een voorval als hier bedoeld. Er zijn geen feiten en omstandigheden gesteld op grond waarvan aangenomen moet worden dat voorwaarde J31 uit de vergunning uit 1978 op een andere wijze uitgelegd dient te worden als voorwaarde E1 uit de vergunning uit 1984.
5.10 De Staat heeft voorts gesteld dat Ferro in strijd heeft gehandeld met de Wvo. Ingevolge het Uitvoeringsbesluit Wvo is het verboden op enigerlei wijze cadmiumhoudend stof in enig oppervlaktewater te brengen en zonder vergunning deze stoffen op de oevers van enig oppervlaktewater te brengen. Ferro heeft voorts in strijd met het Uitvoeringsbesluit nagelaten het cadmiumhoudend stof dat terecht is gekomen op de oever van de Binnenmaas te verwijderen. De Staat heeft daarnaast gesteld dat Ferro heeft gehandeld in strijd met artikel 31 Wet chemische afvalstoffen door zich van de chemische afvalstoffen te ontdoen door deze op of in de bodem te brengen.
In haar conclusie van dupliek heeft Ferro hiertegen aangevoerd dat zij voor haar bedrijfsvoering steeds Hinderwetvergunningen heeft verkregen en dat daaruit valt op te maken dat de uitstoot die gepaard ging met haar bedrijfsvoering legaal was en dat zij niet maatschappelijk onzorgvuldig heeft gehandeld jegens de Staat, aangezien dit gedrag hiermee door de overheid expliciet werd getolereerd. Dat geldt eveneens voor de neerslag van die uitstoot op oppervlaktewater. Nu Ferro geen vergunningsvoorschriften heeft overtreden, zijn er geen onrechtmatige emissies ontstaan en de daaropvolgende neerslag van die emissies kan derhalve ook niet onrechtmatig zijn.
De Staat heeft nog niet op deze stellingen van Ferro kunnen reageren. Zij zal in de gelegenheid gesteld worden dit in de hiervoor onder 5.7 vermelde conclusie alsnog te doen. De Staat wordt daarbij verzocht aan te geven in hoeverre er ruimte is om aan te nemen dat Ferro onrechtmatig jegens de overheid heeft gehandeld door het overtreden van de Wvo dan wel de Wca in het geval zij niet in strijd heeft gehandeld met de door de overheid aan haar verleende Hinderwetvergunningen.
5.11 Ferro heeft voorts betwist dat zij in strijd heeft gehandeld met de Wvo en/of de Wca.. De stellingen van partijen zijn op dit punt weinig uitgewerkt. De Staat wordt mitsdien in de gelegenheid gesteld in de hiervoor onder 5.7 vermelde conclusie concreet aan te geven op welke wijze Ferro in strijd heeft gehandeld met de Wvo en de Wca en voorts in te gaan op de stelling van Ferro dat het bevoegd gezag voor de neerslag van emissies van Ferro nimmer een Wvo-vergunning verplicht heeft gesteld en Ferro ook zelf geen plicht had een Wvo-vergunning aan te vragen en de stelling van Ferro dat de Wca niet toepasselijk was binnen haar inrichting, nu de activiteiten van Ferro werden bestreken door de aan haar verleende Hinderwetvergunning.
5.12 Voor het geval te zijner tijd mocht komen vast te staan dat de ten processe bedoelde cadmiumverontreiniging is veroorzaakt door onrechtmatig handelen van Ferro jegens de Staat en Ferro mitsdien krachtens artikel 75 Wbb gehouden is aan de Staat de kosten van saneringsonderzoek en sanering aan de Staat te vergoeden, overweegt de rechtbank omtrent de gevorderde schade thans reeds het volgende.
5.13 Ferro heeft betwist dat de door de Staat gehanteerde pro rata temporis methode juist is, aangezien zij in 1978 filterkasten heeft aangebracht om de stofemissies te reduceren. In haar conclusie van dupliek stelt Ferro overigens dat de filterkasten in 1976 zijn aangebracht.
De Staat heeft hiertegen aangevoerd dat zij het voldoende aannemelijk acht dat Ferro over de gehele periode dat zij gevestigd is geweest in Maasdam heeft bijgedragen aan het ontstaan van de totale bodemverontreiniging, zodat de Staat de pro rata temporis methode terecht heeft toegepast. Subsidiair heeft de Staat aangevoerd dat Ferro in ieder geval tot maart 1980 (het moment waarop Ferro de onder 5.8 bedoelde investeringen heeft gedaan in verband met overtreding van voorwaarde A12 van de Hinderwetvergunning uit 1978) substantieel heeft bijgedragen aan het doen ontstaan van de totale verontreiniging. In dat geval zal ingevolge de pro rata temporis methode de verontreinigingsperiode dienen te worden gesteld op medio 1967 tot en met maart 1980, waarvan vijf jaar en drie maanden na 1 januari 1975, aldus de Staat.
De rechtbank is van oordeel dat indien komt vast te staan dat Ferro op enig moment in de periode waarin zij onrechtmatig heeft gehandeld filterkasten heeft aangebracht die daadwerkelijk de uitstoot van cadmiumhoudend stof hebben gereduceerd de pro rata temporis methode niet zonder meer kan worden toegepast. Nu dit probleem zich ook voordoet bij de vraag in hoeverre Ferro meer cadmiumhoudend stof heeft uitgestoten dan volgens de aan haar in 1978 en 1984 verleende Hinderwetvergunningen was toegestaan, zal dit probleem reeds meegenomen worden bij het onder 5.7 vermelde deskundigenrapport.
In verband hiermee wordt Ferro verzocht in haar conclusie nader aan te geven, zo mogelijk onderbouwd met bescheiden, wanneer de filterkasten exact zijn geplaatst en om hoeveel filterkasten het gaat. Zij wordt voorts verzocht informatie te verstrekken omtrent de technische specificaties van deze filterkasten. Nu in dit verband tevens relevant is wat de productiehoeveelheden zijn geweest in de jaren dat de fabriek van Ferro in werking is geweest, wordt Ferro verzocht in haar conclusie ook hieromtrent nadere informatie te verschaffen. De Staat zal hierop vervolgens mogen reageren.
5.14 Ferro heeft de noodzaak van een aanvullende waterbodemsanering betwist. Ter onderbouwing van deze betwisting heeft zij verwezen naar het rapport van Syncera d.d. 25 april 2007. De rechtbank is van oordeel dat ook op dit punt een onderzoek door (een) deskundige(n) noodzakelijk zal zijn. Dit punt zal mitsdien meegenomen dienen te worden in het te gelasten deskundigenbericht en partijen kunnen zich derhalve in voormelde conclusie ook hieromtrent uitlaten.
5.15 Gezien het voorgaande is de rechtbank voorshands van oordeel dat de volgende vragen aan de deskundige(n) dienen te worden voorgelegd:
Hoeveel cadmiumhoudend stof heeft Ferro uitgestoten in de periode dat de fabriek op de locatie in werking is geweest (medio 1967 tot en met 1986)?
Hoeveel van deze uitstoot heeft plaatsgevonden in de periode van 24 april 1978 tot en met 31 december 1986? Kan dit tijdsevenredig bepaald worden of dient op grond van bepaalde feiten en omstandigheden (bijvoorbeeld productiehoeveelheden en/of de ingebruikneming van filterkasten) aangenomen worden dat in deze periode jaarlijks meer dan wel minder uitstoot heeft plaatsgevonden dan in de periode medio 1967 tot 24 april 1978?
Hoeveel cadmiumhoudend stof had Ferro in de periode van 24 april 1978 tot en met 31 december 1986 volgens de aan haar verstrekte Hinderwetvergunningen mogen uitstoten?
Kan op basis van het nader onderzoek uit 2000 (productie 5 bij dagvaarding) vastgesteld worden dat er tot op heden sprake is van een ernstige bodemverontreiniging in de zin van de Wbb, waardoor een aanvullende waterbodemsanering noodzakelijk is?
5.16 Tot slot heeft Ferro de omvang van de kosten van de reeds uitgevoerde en nog uit te voeren sanering en het reeds uitgevoerde en nog uit te voeren onderzoek betwist. Het komt de rechtbank geraden voor elke beslissing op dit punt aan te houden in afwachting van de nadere conclusiewisseling en het te gelasten deskundigenbericht. Indien partijen ook dit geschil wensen mee te nemen in het te gelasten deskundigenbericht kunnen zij dit aangeven in hun nadere conclusie en ten aanzien van dit geschil een voorstel doen voor de aan de deskundige(n) te stellen vragen.
6 De beslissing
De rechtbank,
alvorens verder te beslissen,
verwijst de zaak naar de rol van woensdag 25 maart 2009 voor het nemen van een conclusie door de Staat als hiervoor bedoeld onder 5.7, 5.10, 5.11, 5.13, 5.14 en 5.16.
Dit vonnis is gewezen door mr. Fiege.
Uitgesproken in het openbaar.
204