Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/3621 WRO-T1
AWB 08/3622 WRO-T1
Uitspraak in de gedingen tussen
Delek Nederland B.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres 1,
gemachtigde mr. E.D. van Zijll, advocaat te Amsterdam,
Fa. Gebrs. Lok V.O.F., gevestigd te Spijkenisse, eiseres 2,
gemachtigden [namen],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Spijkenisse, verweerder.
aan de gedingen hebben mede als partij deelgenomen:
Kuwait Petroleum (Nederland) B.V. (hierna: vergunninghouder), gemachtigde
mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen,
gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland.
1 Ontstaan en loop van de procedures
Op 10 juli 2006 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een bouwvergunning ten behoeve van de realisatie van een onbemand tankstation plaatselijk bekend Borgtweg, kadastraal bekend gemeente Spijkenisse sectie E, nummer 5570.
Bij besluit van 20 juni 2007 heeft verweerder, onder verlening van vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), deze bouwvergunning verleend.
Tegen dit besluit hebben eiseressen bij brieven van 30 juli 2007 bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 17 juli 2008, verzonden 29 juli 2008, heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten (hierna: de bestreden besluiten) hebben eiseressen bij brief van 8 september 2008 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 9 februari 2009 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken gevoegd plaatsgevonden op 29 mei 2009. Namens eiseres 1 was aanwezig haar gemachtigde, bijgestaan door mr. M.C. Brans. Namens eiseres 2 waren aanwezig [namen]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.L. Scheppink, bijgestaan door J.O. Smit en M. Gerkes (Oranjewoud). Namens vergunninghouder is verschenen haar gemachtigde, bijgestaan door [namen]. Namens gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland is niemand verschenen.
2 Overwegingen
Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 9.5.1. van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft de Woningwet zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip. Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Onderhavige aanvraag om bouwvergunning (en vrijstelling) is bij verweerder ingekomen op 10 juli 2006, zodat in dit geval, voor zover het de Woningwet en de WRO betreft, het recht van toepassing is zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wro.
In artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is bepaald dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
Voorzover hier van belang mag en moet de reguliere bouwvergunning ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet slechts worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
In artikel 56a van de Woningwet is bepaald dat de bouwvergunning eerste fase slechts mag en moet worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d of e, van toepassing is (...).
Het bouwplan is geprojecteerd op gronden waar het bestemmingsplan "Hartel" van kracht is. Volgens dit plan hebben de gronden als bestemming "parkaanleg". In het vigerende streekplan Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam (RR2020) is het gebied waarin het perceel ligt, aangemerkt als "te ontwikkelen bedrijventerrein" met daarnaast de bestemming “openlucht recreatief gebied” of “stedelijk groen”. Vaststaat dat het onderhavige bouwplan voor de bouw van een onbemand tankstation in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hartel". Teneinde realisering van het bouwplan mogelijk te maken heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 19, tweede lid, van de WRO.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van geen bezwaar is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge het eerste lid van artikel 19 van Pro de WRO wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
In beroep hebben eiseressen aangevoerd dat de vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO ten onrechte is verleend. Zij betogen dat verweerder niet bevoegd was om een vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen omdat de verleende vrijstelling niet valt onder de door gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland opgesomde limitatieve lijst van gevallen waarvoor een bijzondere verklaring van geen bezwaar is afgegeven. Daarnaast betogen zij dat volgens het beleid van de provincie Zuid-Holland zoals vastgesteld op 13 december 2005, de bijzondere verklaring van geen bezwaar niet geldt ingeval er strijd is met een goedgekeurd regionaal structuurplan of met een ander goedgekeurd regionaal ruimtelijk beleid. Dat is hier het geval. De oprichting en het gebruik van een onbemand benzinestation is in strijd met het streekplan RR2020, aldus eiseressen.
Bovendien stellen eiseressen dat de bezwaarschriftencommissie in haar advies ten onrechte niet ex nunc heeft getoetst. De commissie is naar hun mening ten onrechte niet uitgegaan van het beleid dat ten tijde van de beslissing op bezwaar van toepassing is. Op grond van het nieuwe beleid had geen vrijstelling mogen worden verleend. De commissie heeft ten onrechte gesteld dat het in strijd zou zijn met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel indien zij over de primaire besluiten zou adviseren aan de hand van het per oktober 2007 gewijzigde beleid. Eiseressen concluderen dat de bestreden besluiten om deze redenen niet in stand kunnen blijven.
De rechtbank overweegt als volgt.
Gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland hebben ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO beleid ontwikkeld. Dit beleid is in de periode vanaf het indienen van de aanvraag (10 juli 2006) en de datum waarop het bestreden besluit is genomen (17 juli 2008) diverse malen gewijzigd.
De rechtbank constateert dat ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de bedoelde lijst van categorieën van gevallen waarvoor een vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO kan worden verleend, als algemeen verbindend voorschrift dient te worden gekwalificeerd (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 28 juni 2006, JB 2006/243, van 5 juli 2006, Gst. 2006, 117). Ingevolge artikel 136, eerste lid, van de Provinciewet verbinden besluiten van het provinciebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden niet dan wanneer zij bekend zijn gemaakt. Ingevolge artikel 136, tweede lid, van de Provinciewet geschiedt bekendmaking door plaatsing in het provinciaal blad, dat algemeen verkrijgbaar wordt gesteld.
Bij besluiten van 13 december 2005 (gepubliceerd in het Provinciaal blad van Zuid-Holland op 6 juli 2006) hebben gedeputeerde staten beleid – en derhalve nieuwe algemeen verbindende voorschriften – vastgesteld ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Volgens dit beleid (onder punt “B. Bijzondere verklaring van geen bezwaar”) kan een bijzondere verklaring van geen bezwaar worden verleend voor de situatie waarin in stedelijk gebied een vrijstelling wordt aangevraagd voor het oprichten van winkels, bedrijvigheid en kantoren en de daarbij behorende voorzieningen en het omzetten van bestaande functies naar winkel, bedrijfs- en kantoorfuncties. Bij de begripsbepaling wordt aangegeven dat het “stedelijk gebied” de in de streekplannen aangegeven stads- en dorpsgebieden omvat, voorzover gesitueerd binnen de maximale bebouwingscontouren. Het bouwplan is geprojecteerd op gronden waaraan het streekplan de aanduiding "stedelijk groen of openluchtrecreatiegebied" geeft. Stedelijk groen valt naar het oordeel van de rechtbank binnen de omschrijving van stedelijk gebied en behelst bedrijvigheid. De door vergunninghouder aangevraagde vergunning kon daarom worden geschikt onder de genoemde categorie “B”.
Bij besluiten van 19 december 2006 (gepubliceerd in het Provinciaal blad van Zuid-Holland op 21 december 2006) hebben gedeputeerde staten nieuw beleid – en derhalve nieuwe algemeen verbindende voorschriften – vastgesteld ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Bij de begripsbepaling wordt aangegeven dat onder stedelijk gebied wordt verstaan het gebied dat in de streekplannen de aanduiding “stads- en dorpsgebied” heeft gekregen en gesitueerd is binnen de maximale bebouwingscontouren. Ook volgens dit beleid kon derhalve een bijzondere verklaring van geen bezwaar worden verleend voor het bouwplan voor het onbemand tankstation. Dit betreft immers bedrijvigheid in stedelijk gebied.
Bij besluit van 9 oktober 2007 (gepubliceerd in het Provinciaal blad van Zuid-Holland op 24 oktober 2007) hebben gedeputeerde staten wederom nieuw beleid – en derhalve nieuwe algemeen verbindende voorschriften – vastgesteld ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Volgens dit beleid is de mogelijkheid tot het verlenen van een specifieke verklaring van geen bezwaar komen te vervallen. Onder de aanwijzing van categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO vallen wel ontwikkelingen die staan aangeduid op een algemene lijst. Voorzover thans van belang is op deze lijst opgenomen bedrijvigheid in stedelijk gebied. In dit beleid is in de begripsbepaling opgenomen dat onder stedelijk gebied moet worden verstaat het gebied dat in de streekplannen de aanduiding "stads- en dorpsgebied" heeft gekregen en gesitueerd is binnen de maximale bebouwingscontouren. Bovendien is aangegeven dat gebieden voorzien van de aanduiding “te ontwikkelen” of “ontwikkelingsrichting” niet vallen onder de begripsbepaling. Omdat in het vigerende streekplan Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam (RR2020) het gebied waarin het perceel ligt, is aangemerkt als "te ontwikkelen bedrijventerrein", is volgens dit nieuwe beleid de mogelijkheid uitgesloten voor het bouwplan een vrijstelling te verlenen ex artikel 19, tweede lid, van de WRO.
Met ingang van de inwerkingtreding van het nieuwe beleid vervalt het beleid ten aanzien van artikel 19, tweede lid, van de WRO zoals vastgesteld op 19 december 2006, zo is vermeld in de begeleidende brief van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland van 9 oktober 2007, gericht aan burgemeester en wethouders van de in Zuid-Holland gelegen gemeenten.
In die brief van 9 oktober 2007 is verder het volgende vermeld:
"Voorts verlenen wij hierbij opnieuw een algemene verklaring van geen bezwaar ex artikel 51, lid 3, van de Woningwet voor die projecten waarvoor op basis van categorie B en C van het nieuwe beleid vrijstelling kan worden verleend. Die verklaring treedt gelijktijdig in werking met het nieuwe beleid en vervangt vanaf dat moment de eerder afgegeven algemene verklaring ex artikel 51, lid 3 van de Woningwet."
Ter zitting heeft verweerder erkend dat op grond van het nieuwe beleid van gedeputeerde staten van 9 oktober 2007 geen gebruik had kunnen worden gemaakt van de bijzondere verklaring van geen bezwaar, zodat geen vrijstelling verleend had kunnen worden. Verweerder is evenwel van mening dat uitgegaan moet worden van het beleid zoals dat gold ten tijde van het nemen van het primaire besluit, zodat wel een vrijstelling kon worden verleend. Verweerder volgt met deze opvatting het advies van de Algemene bezwaar- en beroepscommissie van de gemeente Spijkenisse. Deze commissie is van mening dat op grond van het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel het beleid zoals dat gold ten tijde van de aanvraag, voor de toepassing van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen, leidend is. Dit zeker ook gezien het feit dat het hele traject van de aanvraag (20 juli 2006) tot vergunningverlening (20 juni 2007) heeft plaatsgevonden voor oktober 2007 en niet geanticipeerd had kunnen worden op de beleidswijziging, aldus de commissie.
De rechtbank kan verweerder daarin niet volgen. Het beleid – en derhalve de algemeen verbindende voorschriften – ten tijde van het nemen van het bestreden besluit is vastgesteld bij besluit van 9 oktober 2007 en gepubliceerd in het Provinciaal blad van de provincie Zuid-Holland op 24 oktober 2007, zodat dit op 25 oktober 2007 in werking is getreden. Dit is voordat de beslissing op bezwaar werd genomen. Uitgangspunt is dat een nieuwe regeling na inwerkingtreding onmiddellijke werking heeft, tenzij een overgangsregeling getroffen wordt. Gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland hebben weliswaar een specifieke overgangsregeling ontwikkeld, maar deze is beperkt tot die projecten waarvoor op basis van categorie B en C van het nieuwe beleid vrijstelling kan worden verleend. Omdat deze overgangsregeling uitdrukkelijk tot deze projecten is beperkt, bestaat geen aanleiding af te wijken van het uitgangspunt dat een algemeen verbindend voorschrift na publicatie onmiddellijk in werking treedt. Verweerder had daarom in het kader van de door hem te verrichten volledige heroverweging in de bezwaarfase en de dan voorliggende vraag naar zijn bevoegdheid om een vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, WRO te kunnen verlenen de aanvraag dienen te beoordelen volgens dit dan geldende nieuwe beleid. Het nieuwe beleid laat geen ruimte voor een bevoegdheid van verweerder om een vrijstelling te verlenen. Ten onrechte heeft verweerder zijn besluit van 20 juni 2007 in stand gelaten. De rechtbank ziet, in tegenstelling tot verweerder, geen aanleiding om met het oog op een redelijke wetstoepassing van het beginsel van onmiddellijke werking af te wijken. Dit omdat op het moment van de beoordeling in bezwaar verweerder niet (meer) de bevoegdheid had om ten behoeve van de realisatie van het onbemand tankstation een vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen.
Het bovenstaande heeft naar het oordeel van de rechtbank tot gevolg dat aan de behandeling van de andere door eiseressen naar voren gebrachte beroepsgronden niet meer wordt toegekomen.
De rechtbank komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, en derhalve dient te worden vernietigd. De beroepen van eiseressen zijn gegrond. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 1288,-- (aan beide eiseressen een bedrag van € 644,--) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen gegrond,
vernietigt de bestreden besluiten,
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op de bezwaren van eiseressen,
bepaalt dat verweerder aan zowel eiseres 1 als aan eiseres 2 het door ieder van hen betaalde griffierecht van € 288,-- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1288,-- (aan beide eiseressen een bedrag van € 644,--).
Aldus gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. J.A.F. Peters en mr. C.A. Schreuder, leden, in tegenwoordigheid van mr. I Geerink - van Loon, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseressen worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: