Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/2641 WW44-T1
Uitspraak in het geding tussen
de besloten vennootschap Vodafone Libertel B.V., gevestigd te Maastricht, eiseres,
gemachtigde mr. E.H.J. Eussen, werkzaam bij Ericsson Netwerk Services B.V.,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Barendrecht, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 25 mei 2007 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een lichte bouwvergunning voor de bouw van een antennemast op de locatie Middeldijk 73a te Barendrecht.
Bij besluit van 28 augustus 2007 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder de vergunning geweigerd.
Bij besluit van 21 mei 2008 heeft verweerder het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 1 juli 2008 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 14 mei 2009 een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft nadere stukken ingediend.
De onderhavige zaak is ter zitting van 29 juni 2009 gevoegd behandeld met de zaak bij de rechtbank bekend onder het registratienummer AWB 08/4117 WRO-T1. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Th.L. van Deursen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de zaken gesplitst. In de zaak AWB 08/4117 WRO-T1 wordt eveneens heden uitspraak gedaan.
2 Overwegingen
Het bouwplan waarvoor de vergunning is aangevraagd voorziet in de oprichting van een permanente antennemast ten behoeve van mobiele telefonie. Deze mast zal de tijdelijke mast die thans, op basis van een tijdelijke vrijstelling van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen is opgericht, vervangen. Volgens het bouwplan is de beoogde mast 37,90 meter hoog.
De desbetreffende bouwlocatie is gedeeltelijk gelegen in het bestemmingsplan “Randweg Zuid” en gedeeltelijk in het bestemmingsplan “Buitengebied Oost”. Op het deel van de locatie gelegen in het bestemmingsplan “Randweg Zuid” rust de bestemming “verkeersdoeleinden”. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de bij het bestemmingsplan “Randweg Zuid” behorende voorschriften mogen daar - voor zover thans van belang - uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming en de verkeerstechnische uitrusting van de wegen en de paden, waarbij de hoogte van de bouwwerken maximaal 15 meter mag bedragen. Op het deel van de locatie gelegen in het bestemmingsplan “Buitengebied Oost” rust de bestemming “Agrarische doeleinden”. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de bij het bestemmingsplan “Buitengebied Oost” behorende voorschriften mogen daar - voor zover thans van belang - uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de bestemming die ter plaatse noodzakelijk zijn voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering.
Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. Op grond van het overgangsrecht blijft de Woningwet (hierna: Wow) zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip en blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van vrijstellingen als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Het verzoek is van 25 mei 2007, zodat de wetgeving zoals die gold tot 1 juli 2008 van toepassing is.
In artikel 40, eerste lid, van de Wow is bepaald dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb), gelezen is samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bblb, is, voor zover thans van belang, een lichte bouwvergunning vereist voor het bouwen van een in de aanhef van een geletterd onderdeel van artikel 3, eerste lid, bedoeld bouwwerk dat niet voldoet aan de in dat onderdeel gegeven kenmerken, met dien verstande dat van de bouwwerken, bedoeld in de aanhef van onderdeel f, de hoogte, gemeten vanaf de voet van de antenne, minder is dan 40 meter.
Voor zover thans van belang mag en moet de lichte bouwvergunning ingevolge artikel 44, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 44, derde lid, van de Wow slechts worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld of indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van geen bezwaar is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen.
Ingevolge 20, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: het besluit RO), voor zover thans van belang, komt voor de toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO in aanmerking een antenne-installatie als bedoeld in het Bblb, in de bebouwde kom, mits de hoogte van de antenne niet meer is dan 40 meter.
Tussen partijen staat vast dat het bouwplan in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen en planvoorschriften. De gevraagde bouwvergunning kan derhalve slechts worden verleend onder gelijktijdige vrijstelling van deze bestemmingsplannen en voorschriften.
Verweerder heeft zich bij het primaire besluit niet bereid verklaard om met toepassing van artikel 19 van Pro de WRO vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan en de planvoorschriften. Daarnaast heeft verweerder niet willen afwijken van het negatieve welstandsadvies, zodat verweerder ook op grond van het oordeel dat het bouwplan niet in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand, de bouwvergunning heeft geweigerd. Dit besluit heeft verweerder in bezwaar gehandhaafd.
Weigering van de vrijstelling
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de maatschappelijke onrustgevoelens, welke voortvloeien uit de mogelijke gezondheidsrisico’s die samenhangen met een UMTS antennemast, zwaarder dienen te wegen dan de belangen die de aanvrager heeft bij de plaatsing van de antennemast. Verweerder is van mening dat niet onomstotelijk is aangetoond dat UMTS geen risico’s op de lange termijn met zich brengt. Gelet hierop meent verweerder dat zekerheid voorop dient te staan en wenst verweerder ieder risico uit te sluiten. Daarom verleent hij geen vrijstelling voor de oprichting van de mast.
Eiseres betoogt dat de vrijstelling ten onrechte is geweigerd. Naar het oordeel van eiseres is de veronderstelde maatschappelijke onrust onvoldoende onderbouwd omdat de vermeende gezondheidsrisico’s niet zijn aangetoond.
Eiseres heeft voor het bouwplan slechts een bouwvergunning aangevraagd en geen vrijstelling van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Wow wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO, geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
Bij het al dan niet gebruik maken van zijn vrijstellingsbevoegdheid komt verweerder een ruime mate van vrijheid toe, waarbij de rechtbank niet meer dan marginaal kan toetsen. Daarnaast vergt de uitoefening van deze bevoegdheid een afweging van de daarbij betrokken belangen. De vraag die ter beantwoording door de rechtbank voorligt is of verweerder in redelijkheid de voor de bouwvergunning noodzakelijke vrijstelling heeft kunnen weigeren.
De rechtbank ziet zich eerst voor de vraag gesteld of verweerder bevoegd was een vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, tweede lid, of op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO. Voor de beantwoording van deze vraag is, gezien artikel 20, eerste lid, aanhef en onder f, van het besluit RO van belang of het bouwplan is geprojecteerd in de bebouwde kom. Of dit het geval is, blijkt noch uit het besluit van 28 augustus 2007, noch uit het bestreden besluit. Het bouwplan is gedeeltelijk gelegen in het bestemmingsplan “Randweg Zuid” en gedeeltelijk in het bestemmingsplan “Buitengebied Oost”. Ook uit deze bestemmingsplannen blijkt niet of de locatie in de bebouwde kom is gelegen. Ter zitting heeft verweerder hier evenmin duidelijkheid over kunnen verschaffen.
Verweerder heeft aldus zijn besluit op het verzoek om vrijstelling onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Dit besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Reeds hierom had verweerder bij het bestreden besluit het besluit van 28 augustus 2007 niet zonder nader onderzoek en overwegingen op dit punt mogen handhaven.
De rechtbank overweegt voorts het volgende. Bij besluit van 6 mei 2008 heeft verweerder de Nota vrijstellingenbeleid Ruimtelijke Ordening vastgesteld (hierna: de Nota), op basis waarvan verweerder verzoeken om vrijstelling van het bestemmingsplan toetst. Volgens deze nota (paragraaf 4, Specifieke toetsingscriteria, punt 4.2 “Zendmasten”) zorgt de aanwezigheid van zendmasten voor UMTS en GSM in veel gevallen voor de nodige maatschappelijke onrust, welke voor een deel voortvloeit uit het gebrekkige inzicht dat op dit moment bestaat in de lange termijneffecten van GSM/UMTS zendmasten op de gezondheid. Daarnaast bestaan ook stedenbouwkundige en welstandsbezwaren tegen dergelijke masten. Om deze reden wordt geen medewerking verleend aan een verzoek om vrijstelling ten behoeve van een GSM/UMTS zendmast, aldus de nota.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het in de nota geschetste beleid niet de planologische afweging gemaakt die van hem verwacht mag worden in het kader van zijn vrijstellingenbeleid. Verweerder baseert zich op maatschappelijke onrust, die volgens verweerder voor een deel voortvloeit uit gebrekkig inzicht in lange termijn (gezondheids)effecten van GSM/UMTS antennemasten. Uit de nota blijkt niet waarop de verwachting van het ontstaan van maatschappelijke onrust is gebaseerd. Daarnaast heeft te gelden dat dit geen planologisch aspect is. Weliswaar noemt verweerder vervolgens dat er stedenbouwkundige en welstandsbezwaren bestaan tegen GSM/UMTS zendmasten, maar dit heeft verweerder op geen enkele wijze nader uitgewerkt. Deze stedenbouwkundige bezwaren heeft verweerder ook niet in de onderhavige procedure kunnen toelichten. Het besluit ontbeert derhalve reeds hierom een deugdelijke motivering.
Verweerder heeft bovendien bij zijn besluit tot weigering van de onderhavige vrijstelling in zijn belangenafweging de veronderstelde maatschappelijke onrust die zou voortvloeien uit het verlenen van een vrijstelling als doorslaggevende factor beschouwd, zonder daarbij duidelijk te maken op welke gezondheidsrisico’s de door hem veronderstelde maatschappelijke onrust is gebaseerd en zonder daarbij in te gaan op de feitelijk te verwachten gezondheidseffecten vanwege de plaatsing van deze antennemast op de geprojecteerde locatie. Daarmee heeft verweerder de bij het besluit op de aanvraag betrokken belangen onvoldoende geïnventariseerd en afgewogen. Daar komt bij dat de Nota de mogelijkheid biedt om af te wijken van het daarin omschreven beleid (paragraaf 3, Algemene toetsingscriteria, onder punt 5). Verweerder heeft bij de weigering van de vrijstelling verzuimd een afweging te maken over een mogelijke afwijking van het beleid. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van de door hem verrichte belangenafweging niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de vrijstelling te verlenen. Ook hierom is het besluit tot weigering van de vrijstelling genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Verweerder is bij het bestreden besluit niet ingegaan op het betoog van eiseres dat de gezondheidsrisico’s niet zo groot zijn als verweerder stelt. Eiseres verwijst hierbij naar onderzoeksrapportages van de Nationale Gezondheidsraad, het antennebureau en rapportages van de GGD’s Hollands Midden. Verweerder heeft daarmee zijn beslissing op bezwaar onvoldoende gemotiveerd en derhalve in strijd gehandeld met het vereiste van een deugdelijke motivering van de beslissing op bezwaar zoals neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Weigering van de bouwvergunning
Verweerder heeft de bouwvergunning niet alleen geweigerd omdat hij geen vrijstelling heeft verleend voor het bouwplan, maar ook omdat het bouwplan naar zijn oordeel in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Over de bezwaren die eiseres tegen dit oordeel heeft gemaakt, merkt verweerder op dat eiseres haar standpunt dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, niet nader met een deskundigenrapportage heeft onderbouwd. Bovendien is volgens verweerder voor de nu bestaande tijdelijke mast op dezelfde locatie geen positief welstandsadvies afgegeven, zoals eiseres stelt.
Nog ervan afgezien dat de tijdelijke antennemast en het nu voorliggende bouwplan voor een permanente antennemast niet zien op hetzelfde bouwplan (weliswaar is de locatie dezelfde, maar de permanente antennemast is hoger en ook overigens anders van verschijningsvorm dan de tijdelijke antennemast) heeft eiseres geen positief welstandsadvies over het bouwplan voor de tijdelijke mast overgelegd, zodat de rechtbank het ervoor houdt dat voor de tijdelijke antennemast geen positief welstandsadvies is afgegeven.
Volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is het enkele feit dat eiseres geen tegenadvies van een deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd, op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat verweerder het welstandsadvies, ook wanneer dit niet naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, zonder nadere toelichting ten grondslag mag leggen aan zijn oordeel dat het desbetreffende bouwplan al dan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2009, LJN: BI2952). Eiseres heeft in haar aanvulling van haar bezwaarschrift van 25 oktober 2007 gemotiveerd aangevoerd dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Volgens eiseres kan het oordeel van de welstandscommissie over het gebrek aan koppeling van het bouwplan aan de hoofdinfrastructuur geen stand houden omdat het bouwplan pal naast de snelweg is gesitueerd en de snelweg onderdeel uitmaakt van de hoofdinfrastructuur. Eiseres bestrijdt bovendien gemotiveerd het standpunt van de welstandscommissie dat het bouwplan een architectonisch rommelige en weinig verzorgde uitwerking heeft en meent dat voor zover dit argument had kunnen leiden tot een negatief advies over de welstand, overleg gevoerd had kunnen worden over aanpassing van het bouwplan.
Verweerder had ter motivering van zijn oordeel dat het bouwplan niet in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand, niet mogen volstaan met enkel een verwijzing naar het negatieve welstandsadvies, zonder in te gaan op de tegenargumenten van eiseres. Ook op dit punt berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en derhalve dient te worden vernietigd. Het beroep van eiseres is gegrond. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op de bezwaren van eiseres,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 288,-- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. A. Verweij en mr. C.A. Schreuder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
de griffier is buiten staat deze
uitspraak mede te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op: 4 september 2009.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: