Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/4053 WOB-T1
Uitspraak in het geding tussen
Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht, eiseres,
gemachtigde [naam], werkzaam bij Mobilisation for the Environment te Nijmegen,
en
het dagelijks bestuur van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR), verweerder.
Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen:
de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (hierna: VNPI), in deze de volgende belanghebbenden vertegenwoordigend:
Kuwait Petroleum Europoort B.V. (KPE), gevestigd te Rotterdam,
Shell Nederland Raffinaderij B.V. (Shell), gevestigd te Rotterdam,
Esso Nederland B.V. (Esso), gevestigd te Rotterdam,
BP Raffinaderij Rotterdam B.V. (BP), gevestigd te Rotterdam,
(hierna: de raffinaderijen),
gemachtigde mr. drs. M.C. de Smidt, advocaat te 's-Gravenhage.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 20 augustus 2007 heeft eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om toezending van de complete Best Beschikbare Techniek
(BBT-)toetsen van onder meer bovengenoemde raffinaderijen.
Bij besluit van 8 november 2007 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder het openbare deel van de Integrated Pollution Prevention & Control (IPPC)-informatiedocumenten van 2007 van genoemde raffinaderijen aan eiseres ter beschikking gesteld. Voor zover de raffinaderijen een deel van de IPPC-informatiedocumenten vertrouwelijk aan DCMR hebben geleverd, heeft verweerder de gegevens niet verstrekt, omdat deze vertrouwelijke delen gevoelige bedrijfseconomische gegevens kunnen bevatten.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 23 november 2007 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 2 april 2008 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een deel van de verzochte gegevens alsnog verstrekt, te weten de totale emissiegegevens NOx en SO2, uitgedrukt in kilogrammen of tonnen. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard
Bij brief van 14 april 2008 heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld en tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft op 30 mei 2008 (VWOB 08/1676 VERW, WOB 08/1677 VERW) uitspraak gedaan. De voorzieningenrechter heeft de voorlopige voorziening afgewezen, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, en bepaald dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak.
Bij besluit van 3 september 2008 heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Verweerder heeft het bezwaar (wederom) gegrond verklaard voorzover het betreft verstrekking van de totale emissiegegevens NOx en SO2 uitgedrukt in kilogrammen of tonnen. Voor het overige is het bezwaar (wederom) ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres per faxbericht van 2 oktober 2008 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij het toezenden van de op de zaak betrekking hebbende stukken verzocht om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van de gegevens die niet openbaar zijn gemaakt. De rechter-commissaris heeft beslist dat de beperking van de kennisneming uit de aard van de Wob-procedure gerechtvaardigd is. Eiseres heeft toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb gegeven.
Verweerder heeft bij brief van 2 december 2008 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2009. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.J.M. Verras en F.H. Strijk. De VNPI heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam].
2 Overwegingen
Onderhavig geding ziet op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit zijn weigering om het vertrouwelijke deel van de gegevens uit de IPPC-informatiedocumenten aan eiseres te verstrekken, heeft kunnen handhaven. Nu de totale emissiegegevens uitgedrukt in vracht alsnog zijn verstrekt, ziet het geschil nog op verstrekking van concentratie- en debietgegevens en de kosteneffectiviteitsberekeningen uit deze documenten.
Ten aanzien van deze gegevens heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat er sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en voorts dat het milieu-informatie betreft als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de Wob. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit (wederom) op het standpunt dat de concentratie- en debietgegevens geen emissiegegevens zijn als bedoeld in genoemd vierde lid van artikel 10 van Pro de Wob, maar als onderliggende gegevens, die zijn gebruikt om de emissie in vrachten samen te stellen, moeten worden aangemerkt. Verweerder heeft het belang van openbaarmaking van deze gegevens minder zwaar laten wegen dan het belang van de raffinaderijen bij het vertrouwelijk houden ervan en op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob openbaarmaking geweigerd.
Ten aanzien van de kosteneffectiviteitsberekeningen is de uitkomst van de belangenafweging door verweerder eveneens ten gunste van het vertrouwelijk houden van deze gegevens uitgevallen, en heeft verweerder openbaarmaking daarvan eveneens op grond van genoemd artikellid geweigerd.
Eiseres heeft in beroep kort gezegd betwist dat concentratiegegevens niet als emissiegegevens, doch als onderliggende gegevens moeten worden aangemerkt. Zij stelt dat het bij emissies gaat om zowel de vrachten als de concentraties van milieugevaarlijke stoffen op het moment dat ze de schoorsteen verlaten. Zij wijst er op dat concentratie de belangrijkste indicatie is voor het beantwoorden van de vraag of de installatie voldoet aan de BBT in zowel de BREF’s (Bat Reference document) als de NeR (Nederlandse emissierichtlijn lucht) Voorts voert zij aan dat uit de gegevens geen commercieel relevante informatie is af te leiden, omdat er geen energiekosten uit zijn af te leiden. De aard van de brandstof geeft geen enkele relevante commerciële informatie. Ten aanzien van de berekeningen van de kosteneffectiviteit heeft eiseres kort gezegd betwist dat daaruit relevante commerciële informatie is af te leiden. Ten slotte wijst eiseres op haar belang bij deze informatie. Indien de gegevens niet worden overgelegd kunnen de lopende procedures niet of minder adequaat worden gevoerd. Deze procedures hebben ten doel om de raffinaderijen aan de Europese verplichting tot toepassing van de BBT te laten voldoen. Eiseres stelt dat verweerder haar belang bij de afweging had moeten betrekken.
De rechtbank overweegt als volgt.
Zoals reeds in de uitspraak van 30 mei 2008 door de voorzieningenrechter is vastgesteld, is het complete IPPC-informatiedocument van KPE aan eiseres verstrekt, zodat het geschil daarop niet ziet. Dat daarbij, naar ter zitting van 30 juni 2009 is gesteld, per abuis ook vertrouwelijke gegevens zijn verstrekt, kan daaraan niet afdoen. Ten aanzien van de kosteneffectiviteitsberekeningen gaat het alleen om het IPPC-informatiedocument van Esso. De overige raffinaderijen hebben geen kosteneffectiviteitsberekeningen in het IPPC-informatiedocument opgenomen.
Voor het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de betreffende paragraaf van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 mei 2008 (zie pagina 5 en 6).
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat concentratiegegevens moeten worden aangemerkt als emissiegegevens in de zin van artikel 10, vierde lid, van de Wob. Deze gegevens moeten derhalve worden verstrekt zonder dat daaraan een belangenafweging voorafgaat.
Voor de overwegingen die aan dit oordeel ten grondslag liggen, verwijst de rechtbank allereerst naar hetgeen de voorzieningenrechter in haar uitspraak van 30 mei 2008 in dit kader heeft overwogen. Partijen hebben tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld, zodat de rechtbank deze uitspraak als uitgangspunt dient te nemen. Voorts ziet de rechtbank in hetgeen verweerder in het onderhavig geding ter zake heeft aangevoerd geen aanleiding tot een ander oordeel dan de voorzieningenrechter te komen over verweerders standpunt ten aanzien van de vraag of de concentratie- en debietgegevens als emissiegegevens dienen te worden aangemerkt. De rechtbank benadrukt dat concentratiegegevens geen informatie over de meetmethoden, als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Wob, betreffen, maar meetresultaten zijn. Er is geen sprake van onderliggende informatie over de wijze van totstandkoming van informatie over emissies in het milieu. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres dat met de gegevens over de concentratie van een bepaalde stof, de feitelijke uitstoot kan worden uitgedrukt. De keuze om de emissie uit te drukken in vracht, maakt niet dat concentratiegegevens niet als emissiegegevens kunnen worden aangemerkt.
Nu de concentratiegegevens naar het oordeel van de rechtbank op grond van artikel 10, vierde lid, van de Wob door verweerder dienen te worden verstrekt, en de vrachtgegevens reeds openbaar zijn gemaakt, volgt daaruit logischerwijze dat de debietgegevens eveneens bekend worden. Immers, zoals verweerder meerdere malen heeft aangegeven, bestaat de emissievracht uit de berekening van concentratie maal debiet.
Ten aanzien van de kosteneffectiviteitsberekeningen dient allereerst te worden beoordeeld of sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 29 april 2008, LJN: BD0771 en ABRS 9 april 2003, LJN: AF7054) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers.
Ter zitting van 30 juni 2009 is gebleken dat eiseres met name inzicht wenst te krijgen in de gehanteerde systematiek, de inputgegevens en de resultaten van de berekeningen en de toetsing daarvan. Tevens is ter zitting gebleken dat verweerder aan eiseres een aantal gegevens over kosteneffectiviteit wel degelijk heeft verstrekt, te weten de referentieprijs en de kosten per ton vermeden emissie, derhalve de berekeningsresultaten. Deze gegevens zijn in het openbare deel van het IPPC-informatiedocument van Esso opgenomen. De gedetailleerde gegevens over de kosten, de inputgegevens, zijn vertrouwelijk gehouden. Deze vertrouwelijk gehouden gegevens betreffen de begroting met daarin de kosten voor verbouwing en aanpassing van de raffinaderijen om bepaalde typen BBT toe te passen, de bijbehorende onderhoudskosten en proceskosten van onder andere de implementatie van een bepaald type BBT, alsmede de energiekosten. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat sprake is van bedrijfsinterne financiële gegevens waaruit voor concurrenten, leveranciers en aannemers direct wetenswaardigheden zijn af te leiden over de kosten van de verbouw en aanpassingen van installaties en processen bij Esso. Deze gegevens zijn derhalve door verweerder terecht aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens.
Niet in geschil is dat deze gegevens milieu-informatie betreffen. Nu geen sprake is van emissiegegevens dient derhalve op grond van het bepaalde in artikel 10, vierde lid van de Wob een belangenafweging plaats te vinden. Gelet op het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en het vierde lid, van de Wob, blijft verstrekking van die informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens. Daarbij is van belang dat uit de jurisprudentie (zie onder meer ABRS 3 juni 2009, LJN: B16049) blijkt dat de redenen voor de weigering om milieu-informatie openbaar te maken, restrictief moeten worden uitgelegd.
De rechtbank onderschrijft verweerders standpunt dat, nu uit het openbare deel van de kosteneffectiviteitsberekeningen voldoende milieu-informatie is af te leiden voor derden, het belang bij openbaarheid van de gevraagde informatie niet opweegt tegen de belangen van Esso bij geheimhouding van deze informatie. Dat eiseres een specifiek belang bij deze informatie stelt te hebben, doet daaraan niet af. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder derhalve verstrekking van deze informatie aan eiseres kunnen weigeren.
Uit het bovenstaande volgt dat het bestreden besluit voor wat betreft de weigering tot openbaarmaking van de concentratie- en debietgegevens geen stand kan houden. De rechtbank zal dit onderdeel van het bestreden besluit vernietigen en bepalen dat haar uitspraak daarvoor in de plaats komt. Voor het overige kan het bestreden besluit standhouden.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,- aan kosten van door een derde beroeps¬matig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond, te weten voor zover dit is gericht tegen de handhaving van de weigering om de door eiseres verzochte concentratiegegevens openbaar te maken,
vernietigt het bestreden besluit gedeeltelijk, te weten voor zover daarbij de weigering om de door eiseres verzochte concentratie- en debietgegevens openbaar te maken, is gehandhaafd,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat het bezwaar tegen de weigering om de door eiseres verzochte concentratie- en debietgegevens openbaar te maken alsnog gegrond wordt verklaard en deze gegevens alsnog door verweerder dienen te worden verstrekt,
verklaart het beroep voor het overige ongegrond,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 288,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,-.
Aldus gedaan door mr. M. Schoneveld, rechter, in tegenwoordigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
De griffier: De rechter:
Uitgesproken in het openbaar op: 9 september 2009.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.