Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 08/3684 en 08/3917 WRO-T1
Uitspraak in de gedingen tussen
(reg.nr. 08/3684)
Stichting Natuurbescherming Vlinderstrik Rotterdam, gevestigd te Rotterdam, eiseres I, gemachtigde [naam],
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek,
verweerder I,
alsmede
(reg.nr. 08/3917)
Kopersvereniging Rodenrijse Zoom, gevestigd te Berkel en Rodenrijs, eiseres II, gemachtigde [naam],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland, verweerder II.
Aan beide gedingen heeft mede als partij deelgenomen:
Gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: GS).
1 Ontstaan en loop van de procedure
1.1 Procedure 08/3684
Op 5 augustus 2008 heeft verweerder I besloten om aan de RET N.V. (hierna: de RET) vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) voor het realiseren (van een deel) van een busbaan met haltes, in het gebied dat gelegen is binnen de grenzen van de gemeente Rotterdam, ten behoeve van een busverbinding tussen Zoetermeer en Rotterdam (hierna: ZoRo-busbaan).
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit I) heeft eiseres I bij brief van 15 september 2008 beroep ingesteld. Bij brief van 13 oktober 2008 heeft zij de nadere gronden van het beroep ingediend.
Verweerder I heeft bij brief van 23 maart 2009 een verweerschrift ingediend.
Op 18 mei 2009 heeft eiseres I nadere stukken ingebracht.
1.2 Procedure 08/3917
Bij besluit van 29 juli 2008, bekend gemaakt op 3 september 2008, heeft verweerder II besloten aan de RET vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO voor het realiseren van het zuidelijk deel van de ZoRo-busbaan, vanaf halte Rodenrijs tot aan de Anthuriumweg. Bij ditzelfde besluit is tevens vrijstelling verleend van het vereiste van een aanlegvergunning zoals opgenomen in de bestemmingsplannen “HSL-Bergschenhoek” en “Lint-Zuid”.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit II) heeft eiseres II bij brief van 29 september 2008 beroep ingesteld.
Verweerder II heeft bij brief van 20 januari 2009 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 maart 2009 heeft GS een reactie gegeven.
Bij brief van 23 maart 2009 heeft verweerder II een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 27 maart 2009 heeft eiseres II nog diverse gedingstukken ingebracht.
1.3 Beide procedures
De rechtbank heeft, onder toepassing van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), aanleiding gezien beide zaken gevoegd te behandelen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2009. Namens eiseres I waren [namen]aanwezig. Verweerder I heeft zich laten vertegenwoordigen door E.F.W. de Vogel. Namens eiseres II waren [namen] aanwezig. Verweerder II heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C.A. Nikerk. Zowel verweerder I als II hebben zich voorts door J.P. Papamarkou (projectleider van Randstadrail) laten bijstaan.
2 Overwegingen
2.1 Wettelijk kader
Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
De onderhavige aanvragen om vrijstelling zijn in 2007 bij de gemeenten Rotterdam en Lansingerland ingekomen zodat in het onderhavige geval, voor zover het de WRO betreft, het recht van toepassing is zoals dat gold vóór inwerkingtreding van de Wro.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van GS de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
Ingevolge het vierde lid van artikel 19 van Pro de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor
a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of
b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
2.2 Feiten en omstandigheden
Met het project RandstadRail wordt onder meer beoogd een (hoogwaardige) busverbinding tussen Zoetermeer en Rotterdam tot stand te brengen. Het tracé van de ZoRo-busbaan, tussen de halte Rodenrijs en de gemeente Zoetermeer, is op 5 september 2007 door het dagelijks bestuur van de Stadsregio Rotterdam vastgesteld. Het gaat om een vrijliggende busbaan met 2 rijstroken van circa 7 km lang, die loopt vanaf Zoetermeer Centrum-West langs Bleiswijk en Bergschenhoek naar Berkel en Rodenrijs, en waarover, met circa 25 bussen per uur, wordt gereden met een snelheid van 80 km/uur. Het tracé omvat 5 bushaltes, te weten bij de overgang over de hogesnelheidslijn (hierna: HSL) ter hoogte van de woningbouwlocatie Wilderszijde, bij de Boterdorpseweg, bij de Berkelseweg, bij het Offenbachviaduct en bij de Anthuriumweg.
Eerder was in 2001 besloten tot aanleg van de ZoRo-busbaan over de Landscheiding (vanaf halte Rodenrijs tot Zoetermeer). Echter medio 2003 is besloten tot tracéoptimalisatie. De essentie daarvan was een bundeling met de HSL tussen de Anthuriumweg en de Wildersekade. Nadat het in 2003 vastgestelde geoptimaliseerde tracé ter hoogte van de Anthuriumweg bij nadere uitwerking niet goed inpasbaar is gebleken, is in 2007 besloten tot een wijziging van een gedeelte van het tracé. Daarbij is het tracé tussen de Anthuriumweg en de Wildersekade van de oost- naar de westzijde van de HSL verschoven.
Het tracé van de ZoRo-busbaan vanaf de halte Rodenrijs tot aan Zoetermeer ligt nabij de halte Rodenrijs binnen de gemeente Lansingerland, vervolgens ter hoogte van de Vlinderstrik binnen de gemeente Rotterdam en tussen de Wildersekade en de gemeentegrens van Zoetermeer weer binnen de gemeente Lansingerland. Doordat de meeste vigerende bestemmingen in het gebied van Rotterdam en Lansingerland realisatie van het tracégedeelte van de vrijliggende busbaan vanaf de grens van Zoetermeer tot aan de halte Rodenrijs niet toelaten, heeft de RET in overleg met de betrokken gemeenten Lansingerland en Rotterdam besloten om een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO van de geldende bestemmingsplannen aan te vragen.
Bij besluit van 19 juli 2007 heeft de gemeenteraad van Lansingerland ingestemd met het wijzigen van het tracé voor de ZoRo-busbaan en een optimalisatie van het tracé tussen de haltes Rodenrijs en de Wildersekade, in die zin dat de busbaan niet direct ten oosten maar direct ten westen met het tracé van de HSL bundelt en de busbaan ter hoogte van de Penninghlaan ongeveer 45 meter in oostelijke richting opschuift. Voorts heeft de gemeenteraad bij dit besluit zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling overeenkomstig artikel 19, eerste lid, van de WRO voor het aanleggen van de busbaan aan verweerder II gedelegeerd.
Door middel van een publicatie op 5 september 2007 heeft verweerder II kenbaar gemaakt dat hij van plan is vrijstelling te verlenen voor het tracé van de ZoRo-busbaan. Tijdens de termijn van terinzagelegging zijn vijf zienswijzen, waaronder die van eiseres II ingediend. In de notitie Zienswijzen van 4 maart 2008 is aan verweerder II geadviseerd dat vier van de vijf ingediende zienswijzen geen aanleiding geven om de voorgenomen medewerking aan het verzoek tot vrijstelling te herzien. De zienswijze van Natuur en Vogelwacht Rotta heeft wel aanleiding gegeven om nader onderzoek te doen naar het noordelijke deel van het tracé vanaf de Anthuriumweg tot aan de gemeentegrens Zoetermeer. Daarvoor wordt (nog) naar een alternatief tracé gezocht.
Door verweerder II is vervolgens op 28 april 2008 aan GS, voor het deel van het tracé vanaf halte Rodenrijs tot de Anturiumweg, een verklaring van geen bezwaar gevraagd. Bij brief van 15 juli 2008 heeft GS verweerder II in kennis gesteld van de verstrekte verklaring van geen bezwaar voor de aanleg van de ZoRo-busbaan. Naar aanleiding hiervan en op basis van de notitie Zienswijzen van 4 maart 2008 heeft verweerder II het bestreden besluit II genomen.
De raad van de gemeente Rotterdam heeft de in artikel 19, eerste lid, eerste volzin, van de WRO bedoelde bevoegdheid gedelegeerd aan verweerder I. Gedurende de termijn dat het vrijstellingsverzoek, voor het deel van de ZoRo-busbaan dat op het grondgebied van de gemeente Rotterdam ligt, bij verweerder I ter inzage heeft gelegen is een zienswijze door eiseres I ingediend. In reactie hierop is op 1 februari 2008 een zienswijzenrapportage opgesteld, waarin verweerder I wordt geadviseerd om de zienswijze ongegrond te verklaren. Nadat vervolgens door GS op 15 juli 2008 de vereiste verklaring van geen bezwaar is verleend, heeft verweerder I het bestreden besluit I genomen.
Bij brief van 18 maart 2009 heeft GS het volgende aan de rechtbank medegedeeld.
Verweerders I en II hebben besloten de vrijstellingsprocedure ten behoeve van de aanleg van de ZoRo-busbaan gezamenlijk op te starten. Op 18 april 2008 heeft GS de aanvraag van verweerder I, voor de aanleg van het tracégedeelte van de ZoRo busbaan gelegen binnen Rotterdams grondgebied, ontvangen. De bij deze aanvraag meegezonden stukken hadden betrekking op het gehele tracé van de ZoRo-busbaan. De aanvraag voor de verklaring van geen bezwaar voor het Lansingerlandse deel van het tracé is door verweerder II op 28 april 2008 ingediend, maar is abusievelijk niet in het digitale post- en archiefsysteem van GS opgenomen. Die aanvraag is hierdoor niet in behandeling genomen. Wel is bij brief van
15 juli 2008 aan verweerder I, voor het tracégedeelte van de ZoRo-busbaan gelegen binnen Rotterdams grondgebied, een verklaring van geen bezwaar verleend. Bij deze verklaring is evenwel het gehele tracé beoordeeld en aan verweerder II is een afschrift van die verklaring van geen bezwaar toegezonden. Per abuis heeft verweerder II deze verklaring van geen bezwaar aangemerkt als de verleende verklaring voor het Lansingerlandse deel, waarna verweerder II op 29 juli 2008 het bestreden besluit II heeft genomen. Eerst nadat eiseres II beroep had ingesteld, is ontdekt dat de verklaring niet (mede) is afgegeven ten behoeve van het tracégedeelte gelegen binnen Lansingerlands grondgebied, maar (alleen) voor het tracé gedeelte van Rotterdam. Hierop heeft GS aan verweerder II op 16 december 2008 alsnog de gevraagde verklaring van geen bezwaar verleend.
2.3 Het beroep tegen bestreden besluit II (reg.nr. 08/3917)
2.3.1 Standpunten van verweerder II
Verweerder II stelt zich - kort en zakelijk weergegeven - op het standpunt dat het thans voorliggende tracé het meest haalbaar en wenselijk is en dat dienaangaande sprake is geweest van zorgvuldige besluitvorming. Er bestaat geen verplichting tot het opstellen van een milieu-effectrapportage (hierna: MER). De normen inzake geluid en luchtkwaliteit worden niet overschreden. Verweerder II is daarnaast van mening dat het onderhavige tracé niet in strijd is met het het Ruimtelijk Plan regio Rotterdam 2020 (hierna: RR2020), noch de realisering van het Landscheidingspark (negatief) beïnvloedt. Er zullen geen gevaarlijke situaties voor wandelaars en fietsers ontstaan, de busbaan is niet toegankelijk voor ander verkeer en de haltes zullen voldoen aan vereisten op het gebied van sociale veiligheid. Ten slotte stelt verweerder zich op het standpunt dat de busbaan nauwelijks invloed heeft op het nog te realiseren natuur- en recreatiegebied van de Vlinderstrik, zodat nog steeds kan worden voldaan aan de doelstelling opgenomen in de Planologische Kernbeslissing Project Mainportontwikkeling Rotterdam van 2006 (hierna: PKB/PMR 2006).
2.3.2 Standpunten van eiseres II
2.3.2.1 Eiseres II stelt zich op het standpunt dat verweerder II niet dan wel onvoldoende heeft aangetoond dat het oorspronkelijke tracé (oostzijde) onmogelijk is. Ernstig wordt betwijfeld of er een probleem zou zijn met het onteigenen van grond aan de oostkant, ter hoogte van het bedrijf Holland Plant in Bleiswijk. Nu ook niet is aangetoond dat de onteigening van gronden aan de westzijde sneller zou verlopen, houdt het belangrijkste argument voor de tracéwijziging geen stand. Eerst in een later stadium is een waterkundig probleem met betrekking tot de breedte van een waterovergang aangevoerd, doch niet is gebleken dat daarvoor naar een oplossing is gezocht. Verweerder II heeft zich volgens eiseres II dan ook willens en wetens onthouden van de plicht om zorgvuldig en objectief alle alternatieven te onderzoeken en heeft zich schuldig gemaakt aan onbehoorlijk bestuur. Naar de mening van eiseres II is bovendien door verweerder II onvoldoende meegewogen dat de ZoRo-busbaan aan de Bergschenhoekse kant van de HSL tegen veel lagere kosten deels gebuik zou kunnen maken van de randweg, die reeds is aangelegd.
2.3.2.2 Eiseres II voert daarnaast aan dat de bewoners van de Rodenrijse Zoom destijds bij de aankoop van hun woningen is voorgehouden dat tussen de wijk Rodenrijse Zoom en de HSL-lijn het Landscheidingspark zou worden gerealiseerd. Nu zij over de tracéwijziging pas tien dagen voor het besluit van de gemeenteraad is geïnformeerd, is eiseres II van mening dat dit uiterst onzorgvuldig en ondemocratisch is. Dat er reeds grond was gereserveerd voor de spoorverbinding ZoRo-lightrail doet hier niet aan af, nu de lightrail geen CO2 uitstoot met zich brengt en minder geluid maakt dan een bus.
2.3.2.3 Dat het westelijk tracé niet MER-plichtig zou zijn, wordt door eiseres II betwist. Voorts acht zij de voorgenomen tracéwijziging in strijd met het provinciaal beleid, daar op de plankaart van het RR2020 de Landscheidingszone ter plekke van het voorgenomen tracé als openluchtrecreatiegebied is gemarkeerd.
2.3.2.4 Eiseres II voert verder aan dat de tracéwijziging ingrijpende gevolgen heeft voor het voorgenomen Landscheidingspark, dat gepland is in dezelfde langgerekte smalle zone aan de westzijde van de HSL. De combinatie natuur/recreatiebestemming en openbaarvervoervoorziening is niet met elkaar in overeenstemming. Het groene karakter en de rust wordt immers ernstig aangetast. Doordat een park ’s avonds verlaten is, is de geplande bushalte in het park een onveilige plek. De halte is voor een grote groep bewoners aan de oostzijde van de HSL lastig bereikbaar en de aansluiting van het voorgenomen tracé op het fietspad, dat over de Landscheidingsweg loopt, is problematisch en brengt onveilige situaties met zich. Ditzelfde geldt voor de combinatie busbaan en wandel- en fietspaden op korte afstand van elkaar.
2.3.2.5 Het tracé heeft volgens eiseres II bovendien belangrijke milieueffecten voor het park en de naastgelegen woonwijk. De busbaan ligt relatief dicht bij de bebouwing van de woningbouwlocatie Rodenrijse Zoom en kan hinder opleveren met betrekking tot geluid, zicht en luchtkwaliteit. Eiseres wijst erop dat de totale belasting qua stankoverlast niet inzichtelijk is gemaakt. Over het tracé zullen immers ook drie lokale bussen rijden. Er is geen onderzoek gedaan naar de totale milieubelasting van het geaccumuleerde busverkeer. Onvoldoende is dus aangetoond dat het busverkeer op het tracé de grenswaarde van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) niet zal overschrijden. Voorts veroorzaakt het rijden van bussen geluidsoverlast. In het akoestisch onderzoek is geen onderzoek gedaan naar geluidsaccumulatie als gevolg van vliegverkeer, meerdere bussen en HSL. Ook wordt door de voorgenomen aanleg van de busbaan afbreuk gedaan aan de visuele beleving van het aan te leggen park en het huidige gebied. Dit is in strijd met de cultuurhistorische waarde van het landschap. Bovendien grenst de voorgenomen busbaan aan het gebied van de Vlinderstrik en doorkruist de busbaan het gebied voor een deel, waardoor de natuurwaarde van dit gebied afneemt. Nog niet duidelijk is welke bomenkap hiermee gepaard gaat.
2.3.2.6 Tot slot stelt eiseres II zich op het standpunt dat de prognose van 2001 van het verwachte aantal busreizigers is gebaseerd op slechts voorlopige cijfers. Dit alles maakt volgens haar de grondslag waarop het tracé is ontworpen onrechtmatig. Nut en noodzaak van een ZoRo-busverbinding is volgens eiseres II niet aanwezig, nu het gebruik van de bus minimaal zal zijn. Bovendien betwist eiseres II dat hier sprake is van hoogwaardig openbaar vervoer, nu het tracé veel bochten en gelijkvloerse kruisingen bevat.
2.3.3 Beoordeling bestreden besluit II
2.3.3.1 De rechtbank stelt allereerst vast dat de beoordeling van het bestreden besluit II niet verder strekt dan de aanleg van het zuidelijke deel van de ZoRo-busbaan over het grondgebied van de gemeente Lansingerland en niet ziet op een wachtvoorziening voor chauffeurs en eventueel overige bouwwerkzaamheden waarvoor een bouwvergunning zou zijn vereist. Ter zitting is namens verweerder II desgevraagd verklaard dat er dienaangaande geen aanvraag om bouwvergunning is ingediend. Ook de tegen de vrijstelling ingebrachte bezwaren zien enkel op de aanleg van de busbaan, los van een eventueel later nog te realiseren wachtvoorziening. Nu voor de aanleg van de busbaan geen bouwvergunning is vereist is de concentratie van rechtsbescherming als bedoeld in artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet in dit geval niet van toepassing. Met recht heeft eiseres II dan ook tegen het bestreden besluit II, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, beroep ingesteld.
2.3.3.2 Vast staat dat de aanleg van de ZoRo-busbaan, wat betreft het Lansingerlandse deel, in strijd is met de bestemmingen in de geldende bestemmingsplannen “Rodenrijseweg 1987”, “Landelijk gebied”, “HSL-Bergschenhoek”, “Bergschenhoek Buitengebied”, “Uitbreidingsplan in onderdelen Noord-West Sportpark” en “Oosteindse polder”. Anders dan bij het bestreden besluit II is vermeld, is ter zitting namens verweerder II verklaard dat het bestemmingsplan “Overbuurtsepolder” buiten de procedure valt.
Niet in geschil is dat ten tijde van het bestreden besluit II ter (gedeeltelijke) vervanging van de bestemmingsplannen “Landelijk Gebied” en “Rodenrijseweg 1987” het bestemmingsplan “Lint-Zuid” in voorbereiding was. Daarin zijn onder meer de bestemmingen “agrarische doeleinden”, “groenvoorzieningen”, “busbaan”, en “aanlegvergunning voor leidingen (dan wel vrijstelling van deze bepaling)” opgenomen. Evenmin is in geschil dat, gelet op het bepaalde in artikel 19, vierde lid, van de WRO ter zake van de bestemmingsplannen “HSL-Bergschenhoek”, “Bergschenhoek Buitengebied”, “Uitbreidingsplan in onderdelen Noord-West Sportpark” en “Oosteindse polder” ten behoeve van de ontwikkeling van het Landscheidingspark (nadien genaamd het Annie M.G. Schmidtpark) een voorbereidingsbesluit is genomen als bedoeld in artikel 21 van Pro de WRO en dat de ZoRo-busbaan gesitueerd is binnen het gebied waarop het voorbereidingsbesluit betrekking heeft.
Ten einde de aanleg van de ZoRo-busbaan, in weerwil van de strijdigheid met de voornoemde bestemmingsplannen, te realiseren heeft verweerder II vrijstelling verleend op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO. Daarbij heeft hij tevens vrijstelling verleend van het vereiste van een aanlegvergunning zoals opgenomen in de bestemmingsplannen “HSL-Bergschenhoek” en “Lint-Zuid”.
2.3.3.3 De rechtbank stelt vervolgens vast dat verweerder II, zonder daadwerkelijk over een verklaring van geen bezwaar van GS te beschikken voor het Lansingerlandse deel van het tracé, vrijstelling voor de aanleg van dit deel van het tracé van de ZoRo-busbaan heeft verleend. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit II was derhalve niet voldaan aan het bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de WRO, zodat verweerder II op dat moment niet bevoegd was vrijstelling te verlenen. Het bestreden besluit II moet daarom worden vernietigd.
Verweerder II heeft hangende de beroepsprocedure alsnog de vereiste verklaring van geen bezwaar van GS ontvangen. Nu achteraf alsnog is voldaan aan deze voorwaarde, staat dit niet meer aan de vrijstellingsbevoegdheid van verweerder II in de weg. Bovendien heeft GS uitdrukkelijk aangegeven dat hij op 15 juli 2008 het gehele tracé, waarvan het grootste deel over het grondgebied van de gemeente Lansingerland loopt, heeft getoetst en akkoord bevonden. Dit is op 16 december 2008 door GS bevestigd. Gelet hierop zal de rechtbank bezien of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit II in stand kunnen blijven.
2.3.3.4 De rechtbank ziet zich vervolgens, gelet op de beroepsgronden, gesteld voor de vraag of het bestreden besluit II is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. De rechtbank stelt vast dat de ruimtelijke onderbouwing stoelt op een door het ingenieursbureau van Gemeentewerken Rotterdam uitgevoerd rapport van 2 augustus 2007 dat betrekking heeft op het gehele project ZoRo-busbaan met de naam ZoRo-busbaan: aanvraag vrijstelling (artikel 19, lid 1 WRO) tracé halte Rodenrijs-Zoetermeer. De rechtbank stelt vast dat in het voornoemde rapport uitvoerig is ingegaan op het ruimtelijk beleid van verweerders I en II evenals op het regionaal-, het Provinciaal- en het Rijksbeleid. Voorts is daarin aandacht besteed aan de ruimtelijke aspecten als verkeer en vervoer, milieu, water, natuur, archeologie en landschap en cultuurhistorie. Bovendien is daarbij de maatschappelijke en financiële haalbaarheid beoordeeld en akkoord bevonden.
2.3.3.4.1 De rechtbank is anders dan eiseres II van oordeel dat de aanleg van de ZoRo-busbaan niet in strijd is met het RR2020. In de beleidsbeschrijving is ten aanzien van de hoogwaardige openbaar vervoerverbinding tussen Zoetermeer en Rotterdam aangegeven dat deze vooralsnog de vorm van een busverbinding krijgt. Deze verbinding wordt in de ontwikkelingsvisie aangegeven als te ontwikkelen. Het beloop van de ZoRo-busbaan wordt op de plankaart RR 2020 niet als vast omlijnd aangeduid. Nu bovendien niet is gebleken dat de ZoRo-busbaan in strijd is met de Nota Ruimte noch met het beoogde ruimtelijke beleid van verweerder II, die met de nieuw te ontwerpen bestemmingsplannen rekening houdt met de ZoRo-busbaan doch die nog verder gedetailleerd moet uitwerken, overweegt de rechtbank dat de aanleg van de ZoRo-busbaan past binnen de (ruimtelijke) beleidskaders van zowel de hogere overheden als verweerder II.
2.3.3.4.2 De enkele stelling van eiseres II dat voor het thans voorliggende tracé een MER nodig zou zijn, slaagt evenmin. In de bijlage, onderdeel C, van het Besluit Milieu effectrapportage is bepaald ten aanzien van welke activiteiten, plannen en besluiten het maken van een MER verplicht is. De aanleg van een vrijliggende busbaan is MER-plichtig in gevallen waarin de vrijliggende busbaan een tracélengte heeft van 5 km of meer buiten de bebouwde kom in een gevoelig gebied of een bufferzone. In de bijlage onder A van dat Besluit wordt aangegeven wat onder een gevoelig gebied of een bufferzone wordt verstaan. Nu ter zitting is vastgesteld dat het tracé minder dan 5 km buiten de bebouwde kom ligt en de ZoRo-busbaan in een gevoelig gebied noch in een bufferzone ligt als bedoeld in dit Besluit, heeft verweerder II terecht geoordeeld dat er geen MER opgesteld hoeft te worden.
2.3.3.4.3 De rechtbank overweegt verder dat in de ruimtelijke onderbouwing aandacht is geschonken aan het milieu en andere leefomgevingsaspecten. In dit kader acht de rechtbank van belang dat ter zake van de aanleg van de ZoRo-busbaan een luchtkwaliteitsonderzoek heeft plaatsgevonden, waarbij tevens rekening is gehouden met de overige buslijnen. Uit dit onderzoek blijkt dat de (wettelijk) vastgestelde normen voor de luchtkwaliteit niet worden overschreden. Eiseres II heeft aangetoond, bijvoorbeeld door middel van een deskundig tegenrapport, noch anderszins aannemelijk gemaakt dan wel onderbouwd dat het voorliggende luchtkwaliteitsonderzoek zodanige gebreken vertoond dat verweerder de resultaten van dit onderzoek niet aan zijn beoordeling ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank merkt hierbij op dat het Blk 2005, waarvan bij het onderzoek is uitgegaan, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet meer gold maar dat de normen van de Wet milieubeheer van toepassing zijn, welke in dit opzicht minder stringent zijn zodat daarin geen reden is gelegen om aan het onderzoek voorbij te gaan. Dat (het gebruik van) de ZoRo-busbaan tot stankoverlast zou leiden, heeft eiseres II in het geheel niet onderbouwd. De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder dit onvoldoende zou hebben onderzocht.
2.3.3.4.4 Op basis van het akoestisch onderzoek is ten aanzien van (de cumulatie van) het geluid vastgesteld dat het geluidsniveau binnen de wettelijke grenswaarden zal blijven. Daarbij is van belang dat langs de HSL schermen zijn geplaatst. Deze zijn schuin in de richting van het spoor geplaatst, zodanig dat geluid aan de buitenkant van de HSL-baan naar boven wordt gereflecteerd. Omdat de ZoRo-busbaan op een minimale afstand van ongeveer 5 meter van het scherm is gesitueerd, zal dit geen relevante reflectiebijdrage geven op de woningen in de directe omgeving. De woningen liggen allemaal op een dusdanige afstand, dat de reflectiebijdrage op deze woningen is te verwaarlozen. Voorts is komen vast te staan dat de procedure voor de aanvraag om een hogere grenswaarde niet is vervolgd omdat de bouw van een tweetal (bedrijfs)woningen geen doorgang vindt. Hetgeen eiseres II heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het akoestisch onderzoek zodanige gebreken vertoont dat verweerder zich daarop in redelijkheid niet heeft kunnen baseren. Nu niet is onderbouwd noch aannemelijk is gemaakt dat het akoestisch onderzoek berust op onjuiste uitgangspunten noch dat het in strijd is met de daaraan te stellen eisen van zorgvuldigheid en motivering, moet er naar het oordeel van de rechtbank van worden uitgegaan dat de geluidbelasting ten gevolge van de ZoRo-busbaan niet tot overschrijding van de (voorkeurs) grenswaarden zal leiden.
2.3.3.4.5 De rechtbank overweegt verder dat verweerder II de gevolgen van de ZoRo-busbaan voor de cultuurhistorische waarde van het landschap heeft onderzocht en bij zijn beoordeling heeft betrokken. Verweerder heeft dienaangaande aangegeven dat door de ontwikkelingen in verband met de aanleg van de HSL, te weten verdergaande verstedelijking en het glasconcentratiegebied, de openheid in het onderhavige gebied afneemt. Door de HSL is bovendien het kavelpatroon doorsneden. De rechtbank volgt verweerder II in zijn opvatting dat nu de ZoRo-busbaan zowel aansluit bij de lijnvormige elementen in het landschap als de HSL en het tracé bovendien komt te liggen aan de rand van nieuw te ontwikkelen functies, de Vlinderstrik en het Landscheidingspark, de visuele impact van de ZoRo-busbaan in het huidige landschap gering is te achten. Door de busbaan direct naast en parallel aan de HSL te laten lopen ontstaat zo min mogelijk versnippering van het landschap in het voorgenomen Landscheidingspark. Ook zal, doordat de busbaan bij de realisatie van het park hiervan wordt gescheiden door een grondwal en bospercelen, geen afbreuk worden gedaan aan de visuele beleving van het gebied.
2.3.3.4.6 De rechtbank ziet voorts geen aanleiding het standpunt van verweerder II, dat de natuurwaarden door de ZoRo-busbaan niet zullen afnemen, als onjuist aan te merken. Aangetoond is dat het tracé wordt ingepast aan de rand van het gebied de Vlinderstrik, waardoor het gebied zo min mogelijk wordt doorkruist. Doordat de busbaan grotendeels op het bestaande fietspad komt te liggen, hoeven nauwelijks bomen te worden gekapt (20 linden worden verplant). Daarnaast wijst de rechtbank er in dit verband op dat verweerder II ter zitting onbetwist heeft verklaard dat in het licht van een belangrijke vliegroute en foerageergebied van de dwergvleermuizen, er in het kader van artikel 11 van Pro de Flora- en faunawet ontheffing is aangevraagd en verleend.
2.3.3.4.7 Wat betreft het betoog van eiseres II ter zake van de tracéwijziging, wijst de rechtbank er in de eerste plaats op dat verweerder II in beginsel verplicht is te oordelen over de aan hem voorgelegde aanvraag. Nu in dit geval verweerder II in zekere mate invloed heeft kunnen uitoefenen bij de voorbereiding van de aanvraag dient te worden beoordeeld of de aanvraag en in dit verband het bestreden besluit II op voldoende zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
Verweerder II heeft in dit kader ter zitting de volgende toelichting gegeven.
Bij de uitwerking van het in 2003 geoptimaliseerde tracé voor de ZoRo-busbaan ten zuiden van de Anthuriumweg ter hoogte van de kassen van Holland Plant bleek slechts één busbaan met een rijstrook inpasbaar over een lengte van ongeveer 400 meter. Hieraan lag de eis van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard ten grondslag om een watergangbreedte van 5 meter aan te houden. In combinatie met een aantal haakse bochten in het tracé zou daardoor niet langer van de beoogde hoogwaardige openbaarvervoers-verbinding gesproken kunnen worden. Uiteindelijk is er toen een voorstel neergelegd, waarbij een busbaan met twee rijstroken inpasbaar is gemaakt. Hierbij werd de watergangbreedte van 5 meter gehaald door de busbaan gedeeltelijk overkragend over de watergang aan te brengen. Aan de zijde van Holland Plant bleek het noodzakelijk hiervoor een strook grond aan te kopen. Holland Plant had op die grond echter een gloednieuwe, moderne kas gerealiseerd. Onteigening van deze grond was daardoor niet haalbaar. Naar aanleiding van het inpassingsprobleem bij Holland Plant zijn vervolgens verschillende alternatieve tracé’s verkend. Een inventarisatie en vergelijking heeft plaatsgevonden van drie mogelijke tracé’s tussen de Anthuriumweg en de Wildersekade aan de westkant van de HSL, langs de HSL baan. De tracé-varianten zijn onder andere beoordeeld op technische aspecten, grondverwerving, sociale veiligheid, exploitatie en medegebruik door lokaal busverkeer. Op grond van de vergelijking is gekozen voor het nu voorliggende tracé. De verwerving van de noodzakelijke grond van particulieren betreft voor het nu voorliggende tracé hoofdzakelijk enkele smalle stroken grond op diverse locaties langs het tracé. Naar verwachting zal dit sneller verlopen en is dit reëler dan het onteigenen van een nieuwe tuinbouwkas. Bovendien is op het nu voorliggende tracé eveneens de spoorverbinding ZoRo-lightrail geprojecteerd. In eerste instantie was het niet wenselijk dit tracé eveneens voor de ZoRo-bus te gebruiken, omdat het in de bedoeling lag ZoRo-lightrail binnen een paar jaar na de ingebruikname van de ZoRo-busbaan te realiseren. Bij de realisatie van ZoRo-lightrail zou de bus dan immers niet meer kunnen rijden. De ruimte blijft gereserveerd voor de ZoRo lightrail, maar omdat deze plannen – anders dan ten tijde van de beslissing om de ZoRo-busbaan ten oosten van de HSL te situeren – niet heel actueel zijn, heeft verweerder II gemeend gebruik te maken van de mogelijkheid dit tracé voor de busbaan te benutten.
De rechtbank overweegt ter zake allereerst dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening niet uitdrukkelijk hoeft te worden aangetoond dat het tracé aan de oostkant onmogelijk is. Voorts is de rechtbank, in het licht van de hiervoor weergegeven uiteenzetting van de afwegingen die verweerder II heeft gemaakt om voor het thans voorgestane tracé te kiezen, van oordeel dat niet gesteld kan worden dat verweerder II niet op zorgvuldige wijze de alternatieve tracé’s heeft onderzocht. De argumenten voor het nu voorliggende tracé kunnen deze keuze dragen.
2.3.3.4.8 Concluderend ziet de rechtbank in hetgeen eiseres II heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat in dit geval niet aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing is voldaan.
2.3.3.5 De door verweerder II aangewende bevoegdheid als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO is discretionair van aard. Dit houdt in dat verweerder II binnen het kader van de bij de wet getroffen regeling beleidsvrijheid is gelaten. De rechtbank dient deze vrijheid te respecteren, tenzij verweerder bij het gebruik maken van zijn bevoegdheid de grenzen getrokken door algemeen verbindende voorschriften, algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur overschrijdt. Een en ander brengt mee dat de wijze waarop verweerder II deze bevoegdheid heeft aangewend door de rechtbank, met inachtneming van het zojuist aangegeven kader, terughoudend beoordeeld dient te worden.
Met betrekking tot de vraag of verweerder II in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen, overweegt de rechtbank het volgende.
2.3.3.5.1 Op basis van de gedingstukken en hetgeen ter zitting is verklaard is de rechtbank van oordeel dat de realisering van het Landscheidingspark niet of nauwelijks wordt beïnvloed door de thans voorgestane ZoRo-busbaan. Deze is immers grotendeels geprojecteerd op gronden die gereserveerd waren voor de ZoRo-lightrail. Er zou dus hoe dan ook een andere openbaar vervoersverbinding tussen het Landscheidingspark en de HSL worden aangelegd. Het betoog van eiseres II, dat de besluitvorming ondemocratisch heeft plaatsgevonden, kan evenmin slagen. De rechtbank wijst er in dit verband op dat naast diverse inspraakmogelijkheden, er voorafgaand aan de standpuntbepaling door de gemeenteraad op 9 juli 2007 een informatieavond heeft plaatsgevonden. De resultaten daarvan heeft de gemeenteraad van Lansingerland bij zijn standpuntbepaling betrokken.
2.3.3.5.2 Het standpunt van eiseres II dat de busbaan in het voorgenomen Landscheidingspark zodanig komt te liggen dat er een gevaarlijke situatie ontstaat voor wandelaars en fietsers, is naar het oordeel van de rechtbank door verweerder II overtuigend weersproken. Verweerder heeft aangegeven dat de geplande ZoRo-busbaan niet het fietspad over de Landscheiding kruist en dat de ZoRo-busbaan aan de oostzijde van het fietspad blijft lopen. Daarnaast is onweersproken door verweerder II verklaard dat de ZoRo-busbaan in het gebied ter hoogte van de Rodenrijse Zoom geheel op een eigen baan ligt die in het voorgenomen Landscheidingspark gedeeltelijk is afgescheiden door een grondwal en bospercelen langs de HSL-baan. Deze elementen werken bovendien geluiddempend. Waar de ZoRo-busbaan wel door een fietspad wordt doorkruist, zal de busbaan worden gemarkeerd door haaientanden en zullen er, ter voorkoming van onveilige situaties doordat fietsers en/of lopers worden verrast door de bus, verkeersborden en waarschuwingslichten worden geplaatst. Ter zake van de stelling van eiseres II ter zitting dat niet is uit te sluiten dat naast de bussen en de brandweer – over andere hulpdiensten heeft zij geen uitsluitsel gekregen – ook fietsers en ander verkeer zich op de ZoRo-busbaan zullen gaan begeven, is door verweerder II aangegeven dat dienaangaande adequate verkeersmaatregelen zullen worden getroffen, waaronder bussluizen, en dat bovendien terstond handhavend zal worden opgetreden. Hetgeen eisers II in dit verband heeft aangevoerd, leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot onoplosbare (verkeers)problemen die de aanleg van de Zoro-busbaan in de weg staan. Ook is met klem door verweerder II verklaard dat de haltes zullen voldoen aan vereisten op het gebied van sociale veiligheid. Bij de uitwerking van het voorgenomen Landscheidingspark zal hier aandacht aan worden besteed. Ditzelfde geldt ten aanzien van de bereikbaarheid van de haltes. De rechtbank ziet thans geen aanleiding te twijfelen aan hetgeen verweerder II hieromtrent heeft verklaard. In de praktijk kunnen zo nodig aanvullende (verkeers)maatregelen worden getroffen.
2.3.3.5.3 Het betoog van eiseres II, dat nut en noodzaak van de ZoRo-busverbinding niet aanwezig zijn en dat er geen sprake is van hoogwaardig openbaar vervoer, mist naar het oordeel van de rechtbank eveneens doel. Dat de prognose uit 2001 gebaseerd is op voorlopige cijfers acht de rechtbank niet opmerkelijk aangezien dit nu eenmaal inherent aan een prognose is. Er kan daarmee een uitspraak worden gedaan over een vermoedelijk verloop van een bepaald proces. In dit geval kan hiermee worden ingeschat hoeveel reizigers door de nieuwe en snellere verbindingen en als gevolg van een toename van inwoners en arbeidsplaatsen met de ZoRo-bus zullen gaan reizen. Niet is door eiseres II aangetoond dan wel aannemelijk gemaakt dat de gemaakte inschatting van het aantal reizigers apert onjuist is. Doordat bij de keuze van het tracé, anders dan eiseres II wenste, geen aansluiting is gezocht op een bestaande weg, wordt naar het oordeel van de rechtbank voorts voldaan aan één van de doelstellingen van de ZoRo-busverbinding, namelijk het ontsluiten van een aantal Vinexlocaties door middel van een hoogwaardige busverbinding, die niet toegankelijk is voor ander verkeer. Met een gegarandeerde overstap bij station Rodenrijs zijn daardoor de centra van Rotterdam en Den Haag snel bereikbaar. Ook het lokale lijnbusnetwerk zou kunnen profiteren van de vrije busbaan die ten behoeve van de ZoRobus wordt aangelegd. De lokale lijnbussen kunnen op verschillende plaatsen aantakken op de ZoRo-busbaan.
2.3.3.6 De rechtbank is gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen niet gebleken dat verweerder II bij zijn belangenafweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de door eiseres II naar voren gebrachte belangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder II, gelet op de betrokken en af te wegen belangen, het belang van de RET in dit concrete geval zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van eiseres II. Er bestaat dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder II niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO.
2.4 Het beroep tegen bestreden besluit I (reg.nr. 08/3684)
2.4.1 Standpunten van verweerder I
Verweerder I stelt zich – kort en zakelijk weergegeven – op het standpunt dat de aanleg van de ZoRo-busbaan zowel past binnen zijn (toekomstig) ruimtelijk beleid als binnen de ruimtelijke beleidskaders van de hogere overheden. Voorts acht verweerder I de ZoRo-busbaan uit zowel financieel als maatschappelijk oogpunt wenselijk en haalbaar. In dit verband wijst hij erop dat ook de PKB/PMR 2006 de ZoRo-busbaan van wezenlijk belang acht. Dat de busbaan door het natuur- en recreatiegebied de Vlinderstrik wordt aangelegd, leidt er naar de mening van verweerder I niet toe dat dit gebied niet (meer) als ecologische verbindingszone kan worden aangelegd.
2.4.2 Standpunten van eiseres I
2.4.2.1 Eiseres I stelt zich op het standpunt dat een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt aangezien de ZoRo-busverbinding in strijd is met zowel het streekplan RR2020 als met de PKB/PMR uit 2003. In dit verband voert zij aan dat, hoewel in het RR2020 staat aangegeven dat er vooralsnog sprake zou zijn van een busverbinding, in het RR2020 voorts een reservering wordt open gehouden voor een railverbinding. De vrijstellingsprocedure ziet daarentegen op een wijziging van het bestemmingsplan, waarmee de ZoRo-busbaan definitief wordt vastgesteld, terwijl het RR2020 dit in het geheel niet beoogt. Bovendien stelt eiseres I dat de defintieve busbaan in de Vlinderstrik afwijkt van het in het RR2020 gereserveerde tracé voor de ZoRo-lightrail gekoppeld aan de HSL, die gereserveerd blijft voor rond 2020. Hierdoor kan de Vlinderstrik geconfronteerd worden met zowel een vrijliggende busbaan als een railverbinding. Eiseres I acht de beschikbare ruimte in de Vlinderstrik niet toereikend voor beide voorzieningen.
Eiseres I wijst er verder op dat in de PKB/PMR van september 2003 is beslist dat de Schiebroeksepolder en de Zuidpolder zullen worden ingericht als recreatief uitloopgebied en als ecologische verbindingszone tussen de Groenblauwe Slinger en het Rottemerengebied, waarbij de infrastructurele barrières die gevormd worden door de N470, de HSL en de toekomstige railverbinding tussen Rotterdam en Zoetermeer zullen worden ingepast.
Het komt eiseres I voor dat het herstel van de PKB/PMR in 2006 deze beslissing van wezenlijk belang niet heeft gewijzigd, want anders zou er sprake zijn van een ondemocratische gang van zaken. Naar haar mening is onder druk van de gemeente Lansingerland de railverbinding gewijzigd in een busverbinding. Deze zal door stank, herrie en onveiligheid in hoge mate de recreatieve en ecologische mogelijkheden in het gebied van de Vlinderstrik frustreren.
Eiseres I geeft in dat verband verder aan te zijn opgericht om de in de PKR/PMR als concrete beleidsbeslissing toebedeelde 100 ha openbaar toegankelijk natuur- en recreatiegebied in de Vlinderstrik veilig te stellen. De Vlinderstrik is ongeveer 140 ha groot. Eiseres I betoogt dat er nog geen enkel zicht is op realisatie van 100 ha openbaar toegankelijk natuur- en recreatiegebied in de Vlinderstrik, die als compensatie wordt gezien voor de verslechterde leefomgevingskwaliteit in het Rijnmondgebied als gevolg van de aanleg van de 2e Maasvlakte. Eiseres I vindt het onbegrijpelijk dat er wel een bestemmingsplanwijziging wordt voorbereid voor de aanleg van een busbaan, maar dat daartegenover geen enkele garantie staat dat de toegezegde 100 ha natuur- en recreatiegebied daadwerkelijk zal worden gerealiseerd.
2.4.2.2 Eiseres I stelt zich verder op het standpunt dat de busbaan ernstige natuuraantasting veroorzaakt in de Vlinderstrik. De busbaan komt te liggen op een van de landschappelijk mooiste en ecologisch meest waardevolle en kwetsbare plekken in de Vlinderstrik. Het voorgenomen tracé is namelijk een belangrijk foerageergebied voor de gewone dwergvleermuis. Verder broeden er vogels en zijn de sloten ecologisch waardevol.
Eiseres I betoogt daarnaast dat uit het rapport Beoordeling ecologische aspecten ZoRo-bus in Vlinderstrik van maart 2005 blijkt dat de busbaan een negatieve invloed heeft op natuurwaarden, landschappelijke kwaliteit en belevingswaarden in de omgeving. Doordat de Vlinderstrik netto 140 ha groot is, dient volgens eiseres I het gehele gebied als kwetsbaar te worden aangemerkt en laat dit geen ruimte voor een niet ingepaste vrijliggende ZoRo-busbaan op een tracé dat aanzienlijk afwijkt van het tracé van de ZoRo-lightraillijn gekoppeld aan de HSL dat nadrukkelijk gereserveerd blijft in het RR2020.
2.4.2.3 Volgens eiseres I had, wegens doorsnijding van het kwetsbare gebied in de Vlinderstrik, een MER opgemaakt moeten worden. De busbaan heeft een lengte van ruim 7 km en ligt buiten de bebouwde kom. De busbaan doorsnijdt bovendien een landschappelijk en ecologisch waardevol gebied in de Vlinderstrik. Daarnaast wijst eiseres I op de tracénota/MER Hoogwaardige railverbinding ZoRo van maart 2001, waarin onderzoek is gedaan naar een keuze tussen een bus- of een railverbinding. Daarin is geconcludeerd dat een railverbinding beter in de doelstelling van een hoge kwaliteit van openbaar vervoer past. Er bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van dit gedegen onderzoek, aldus eiseres I.
2.4.2.4 Doordat de busbaan voorziet in een gelijkvloerse kruising met de Wildersekade, kan volgens eiseres I evenmin van een hoogwaardige busverbinding worden gesproken. Er is sprake van een busdienst met een lastige en tijdrovende overstap. Deze is tot mislukken gedoemd, zo blijkt uit de praktijk. Het argument in het RR2020, dat vanwege de keuze voor een hoogwaardig glascomplex er niet voldoende extra woningbouw langs het tracé kan plaatsvinden om de raillijn voldoende rendabel te maken, geldt evenzeer voor de busverbinding. Eiseres I acht het verder onwaarschijnlijk dat reizigers vanuit Zoetermeer gebruik gaan maken van de ZoRo-bus daar het reizen vanaf Zoetermeer via de Randstadrail naar Rotterdam sneller en comfortabeler is. Voor de bewoners van Bleiswijk en Rodenrijs bestaat bovendien de mogelijkheid om gebruik te maken van de randstadrailstations Berkel Westpolder en Pijnacker. Nut en noodzaak van de ZoRo-buslijn ontbreken dan ook volledig. Doordat er geen onderzoek is gedaan naar alternatieven, is het tracébesluit volgens eiseres I niet goed voorbereid en gemotiveerd. Ook het alternatief van eiseres I voor een ZoRo-bus over bestaande infrastructuur met gebruikmaking van de Randstadrailstations is nooit onderzocht. Eiseres I is dan ook van mening dat de verleende vrijstelling op basis van de door GS verleende verklaring van geen bezwaar te voorbarig is afgegeven. Bovendien staat het geringe belang van de aanleg van een vrije busbaan door een (toekomstig) natuur en recreatiegebied volgens eiseres I niet in verhouding tot het veel grotere belang van 100.000 recreanten die rust en vertier zoeken.
2.4.3 Beoordeling bestreden besluit I
2.4.3.1 De ZoRo-busbaan is in Rotterdam gesitueerd op gronden, begrepen in de bestemmingsplannen “Wildersekade II” en “HSL-Hillegersberg/Schiebroek”. Vast staat dat de aanleg van de ZoRo-busbaan daarmee in strijd is omdat deze is geprojecteerd op gronden met de bestemmingen “weg” en “recreatie” (Wilderskade II) en “spoorweg” en “agrarische- en groendoeleinden UW” (HSL-Hillegersberg/Schiebroek). Nu deze bestemmingsplannen bovendien geen ruimte laten voor het verlenen van (binnenplanse) vrijstelling is door de RET om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, gevraagd.
Al de in dit kader van belang zijnde (ruimtelijke) beleidskaders, waaronder het Streekplan RR2020 en de PKB/PMR 2006, in aanmerking nemend acht de rechtbank het niet aannemelijk dat de ZoRo-busbaan voor ten hoogste vijf jaren zal worden aangelegd. Nu de tijdelijkheid niet kan worden aangetoond heeft verweerder I naar het oordeel van de rechtbank terecht, anders dan waar eiseres I om heeft verzocht, niet een tijdelijke vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van Pro de WRO verleend, maar de procedure als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO gevolgd.
In het licht van artikel 19, vierde lid, van de WRO, is ter zake van het meer dan 10 jaar oude bestemmingsplan “Wilderskade II” op 13 maart 2008 een voorbereidingsbesluit genomen als bedoeld in artikel 21 van Pro de WRO en dat de ZoRo-busbaan gesitueerd is binnen het gebied waarop het voorbereidingsbesluit betrekking heeft. Vaststaat dat verweerder I van GS op 15 juli 2008 een verklaring van geen bezwaar heeft ontvangen, zodat hij in beginsel bevoegd is om de vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO te verlenen (indien de aanvraag is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing). Dat verweerder I het bestreden besluit I niet binnen de termijn genoemd in artikel 19a, elfde lid, van de WRO, heeft genomen, kan niet leiden tot vernietiging daarvan. De in artikel 19a, elfde lid, van de WRO gestelde termijn is geen fatale termijn doch een termijn van orde terwijl bovendien geen sprake is van een aanvraag om bouwvergunning waarbij ingevolge de Woningwet wel fatale termijnen gelden.
2.4.3.2 De rechtbank ziet zich vervolgens, gelet op de beroepsgronden, voor de vraag gesteld of het bestreden besluit I is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
2.4.3.2.1 De rechtbank wijst allereerst op hetgeen reeds in het kader van het bestreden besluit II onder 2.3.3.4 tot en met 2.3.3.4.7 van deze uitspraak ter zake van de aanvraag en het streekplan RR2020 is overwogen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat in dit geval eveneens de PKB/PMR 2006 als een goede ruimtelijke onderbouwing kan worden aangemerkt, die verder ingaat op de ruimtelijke inpasbaarheid en allerlei andere aspecten. Een PKB geldt immers mede als toetsingsmaatstaf voor bestemmingsplannen. Zowel de Eerste als de Tweede Kamer der Staten-Generaal hebben ingestemd met de PKB/PMR 2006, waarin de realisatie van de onderhavige busbaan als beslissing van wezenlijk belang is opgenomen. Er is derhalve geen sprake van ondemocratische besluitvorming, noch kan worden gezegd dat de beslissing van het PKB/PMR van 2003, dat de Vlinderstrik als ecologische verbindingszone zal worden ingericht, door de onderhavige vrijstelling wordt gewijzigd.
2.4.3.2.2 Het Rotterdamse tracé van de ZoRo-busbaan loopt door een gebied dat deel uitmaakt van de Schiebroeksepolder. Samen met de Zuidpolder vormt de Schiebroekse-polder de Vlinderstrik. Volgens de PKB/PMR 2006 moet in deze beide polders met inpassing van de infrastructurele barrières (waaronder de Zoro-busbaan) een natuur- en recreatiegebied met een oppervlakte van ongeveer 100 ha worden gerealiseerd. Dat er hoge prioriteit aan de realisatie van een natuur- en recreatiegebied wordt gegeven wil naar het oordeel van de rechtbank niet zeggen dat het kwetsbaar is in die zin dat er bij voorbaat niets in dat gebied mag gebeuren. Naast het feit dat de PKB/PMR 2006 het mogelijk maakt om een deel van de busbaan in de Vlinderstrik te positioneren, doorsnijdt het tracé slechts een klein deel van het gebied van de Vlinderstrik. Het natuurgebied van 100 ha dient gerealiseerd te worden in het onbebouwde gedeelte van de beide polders dat 140 ha beslaat. Gelet hierop zal naar het oordeel van de rechtbank de aanleg van de ZoRo-busbaan van ongeveer 0,8 ha er niet toe leiden dat het gebied niet ingericht kan worden als ecologische verbindingszone. In verband met de ecologische verbindingszone ter plaatse van de Vlinderstrik en de ecoducten onder de HSL zal het tracé tussen de haltes Rodenrijs en de Wildersekade zo ver mogelijk van de HSL afgelegd worden, zodat de ecologische verbindingszone intact wordt gelaten en er geen combinatie met ecoducten is. Bovendien zal er een herplant plaatsvinden voor bomen die verwijderd moeten worden.
Verweerder I heeft in dit verband bovendien verklaard dat het voorontwerpbestemmingsplan Vlinderstrik in het tweede kwartaal van 2009 ter inzage wordt gelegd. Ook daarin wordt de realisatie van 100 ha natuurgebied opgenomen. Dat de railverbinding overigens in de PKB/PMR genoemd blijft, ziet erop dat dit nog steeds een mogelijke ontwikkeling kan zijn, zij het niet vóór 2020. Daarbij acht de rechtbank het niet aannemelijk dat in de Vlinderstrik naast de busbaan tevens een railverbinding tot stand zal worden gebracht. De RET heeft immers ten aanzien van het Lansingerlandse deel van de ZoRo-busbaan verklaard dat het tracé te zijner tijd voor de ZoRo-lightrail zal worden benut. Er is geen sprake van een definitieve bestemming als busbaan, aangezien een bestemmingsplan om de 10 jaar dient te worden herzien. Niets staat verweerder I rond het jaar 2020 eraan in de weg de bestemming busbaan eventueel weer te wijzigen in een railverbinding. Dat de railverbinding in de toekomst gerealiseerd zal worden staat overigens allerminst vast.
2.4.3.2.3 Met name in een (nog) te realiseren natuurgebied dient een gedegen onderzoek plaats te vinden waar een tracé als het onderhavige het best inpasbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gesteld worden dat in dit geval geen dan wel onvoldoende deugdelijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Daarbij heeft verweerder tevens (desgevraagd) diverse tracé varianten beoordeeld in het rapport Beoordeling ecologische aspecten ZoRo-bus in Vlinderstrik van 2005. Doordat de daarin beschreven varianten afbreuk doen aan de natuur- en belevingswaarden heeft verweerder gekozen voor het thans voorliggende tracé, als zijnde het minst belastend voor het gebied. Naar het oordeel van de rechtbank is de busbaan zodanig ingepast dat ook de ecologische verbindingszone gerealiseerd kan worden. Daarnaast wijst de rechtbank er in dit verband op dat verweerder I ter zitting onbetwist heeft verklaard dat als gevolg van dit tracé, in het licht van een belangrijke vliegroute en foerageergebied van de dwergvleermuizen, er in het kader van artikel 11 van Pro de Flora- en faunawet ontheffing is aangevraagd en verleend.
2.4.3.2.4 Anders dan eiseres I is de rechtbank van oordeel dat voor het thans voorliggende tracé geen MER nodig is. Kortheidshalve wijst de rechtbank naar overweging 2.3.3.4.2 van deze uitspraak. Ook het betoog van eiseres I dat verweerder I in dit geval had moeten kiezen voor een rail- in plaats van een busverbinding, omdat dit beter in de doelstelling van een hoge kwaliteit van openbaar vervoer past, mist doel. Deze opvatting baseert eiseres I immers op de Tracénota/MER Hoogwaardige railverbinding ZoRo van 1 maart 2001, die uitgaat van allerlei aspecten die niet aan de orde zijn bij een vrijliggende busbaan. Deze nota is bovendien nooit vastgesteld, omdat in het streekplan RR2020 besloten is om voorafgaand aan de aanleg van de railverbinding een tijdelijke busbaan aan te leggen.
2.4.3.2.5 Concluderend ziet de rechtbank in al hetgeen eiseres I heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat in dit geval niet aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing is voldaan. Het Rotterdamse tracé van de ZoRo-busbaan is in overeenstemming met de PKM/PMR 2006 en overig (boven)gemeentelijk ruimtelijk beleid. Bovendien blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat de buslijn zowel in financieel als maatschappelijk oogpunt wenselijk en haalbaar is.
Met de door GS bij besluit van 15 juli 2008 afgegeven verklaring van geen bezwaar is bovendien aan de wettelijke vereisten voor uitoefening van de vrijstellingsbevoegdheid door verweerder I voldaan.
2.4.3.3 Met inachtneming van het onder 2.3.3.5 weergegeven toetsingskader, overweegt de rechtbank met betrekking tot de vraag of verweerder I in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen, het volgende.
2.4.3.3.1 De stelling van eiseres I dat er van de ZoRo-busverbinding weinig gebruik zal worden gemaakt en dat deze gedoemd is te mislukken, is slechts zeer marginaal onderbouwd. Hiervoor heeft de rechtbank onder 2.3.3.5.3 reeds overwogen dat er een reële inschatting is gemaakt van het aantal reizigers. Daarnaast heeft verweer I gemotiveerd aangegeven dat zowel het aantal woningen en inwoners als het aantal arbeidsplaatsen in dit gebied enorm is toegenomen, hetgeen om infrastructurele aanpassingen vraagt. Bovendien heeft verweerder er ter zitting op gewezen dat het (verkeers)beleid erop is gericht de groei van autoverkeer in stedelijke gebieden terug te dringen door openbaar vervoerverbindingen te verbeteren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder I voldoende aannemelijk gemaakt dat dit kan worden gerealiseerd met een busverbinding tussen Zoetermeer en Rotterdam met een vrijliggende busbaan die snel, stipt, comfortabel en frequent rijdt, inclusief een snelle en gegarandeerde overstap bij station Rodenrijs. Dat er sprake is van een lastige overstap heeft eiseres I geenszins aannemelijk gemaakt. Dat er op een aantal punten gelijkvloerse kruisingen komen, wil voorts niet zeggen dat er geen sprake is van hoogwaardig openbaar vervoer. De bus rijdt, naar verweerder I ter zitting heeft toegelicht, op een vrijliggende busbaan en krijgt voorrang op de kruisingen. Daarnaast loopt het tracé zoveel mogelijk recht of met flauwe bochten waardoor een redelijk constante snelheid gerealiseerd kan worden. De bus zal dus probleemloos door kunnen rijden. Doordat de bus regelmatig zal gaan rijden met een gelijke frequentie als de RandstadRail, waar hij deel van uitmaakt, zal bovendien, naar verweerder I heeft aangegeven, sprake zijn van een goede aansluiting. Naar het oordeel van de rechtbank is in redelijkheid niet de keuze gevallen op een busverbinding over bestaande infrastructuur omdat er dan geen sprake meer is van hoogwaardig openbaar vervoer dat enig voordeel biedt ten opzichte van de auto.
Nu de ZoRo-busbaan aanzienlijk minder kostbaar is dan de aanleg van de raillijn en geheel past binnen de (ruimtelijke) beleidskaders van zowel verweerder I, verweerder II als de centrale en provinciale overheid, is de rechtbank in het licht van het vorenstaande van oordeel dat verweerder I nut en noodzaak van de ZoRo-busbaan voldoende heeft onderbouwd en aannemelijk heeft gemaakt.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is niet gebleken dat verweerder I bij zijn belangenafweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de door de eiseres I naar voren gebrachte belangen. Dat een busbaan in een natuurgebied niet de voorkeur geniet spreekt voor zich en wordt ook door verweerder I onderkend, maar hij heeft ter zitting benadrukt dat in alle afwegingen die gemaakt moeten worden (waarbij hij erop heeft gewezen dat er meer inwoners in het gebied en meer arbeidsplaatsen zijn, dat er meer infrastructuur noodzakelijk is en dat rekening moet worden gehouden met recreatieve mogelijkheden en natuurwaarden) dit tracé voor een hoogwaardige busverbinding als beste naar voren is gekomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder I, gelet op de betrokken en af te wegen belangen, het belang van de RET in dit concrete geval zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van eiseres I. Er bestaat dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder I niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO.
2.5 Conclusie
Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.3.3.3 dient het bestreden besluit II te worden vernietigd. Op grond van al hetgeen is overwogen onder 2.3.3.4 tot en met 2.3.3.6 is er naar het oordeel van de rechtbank evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit II geheel in stand blijven.
Van proceskosten die in het geschil 08/3917 voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. Wel zal de rechtbank bepalen dat het griffierecht door verweerder II aan eiseres II moet worden vergoed.
Gelet op al hetgeen is overwogen onder 2.4 3 tot en met 2.4.3.3.1 is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit I in rechte stand kan houden. Het beroep van eiseres I is derhalve ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten in het geschil 08/3684 ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep van eiseres II gegrond,
vernietigt het bestreden besluit II,
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit II in stand blijven,
verklaart het beroep van eiseres I ongegrond,
bepaalt dat verweerder II aan eiseres II het betaalde griffierecht van € 288,-- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. M. Schoneveld en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
De griffier is verhinderd de uitspraak te tekenen
Uitgesproken in het openbaar op: 27 augustus 2009.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseressen worden begrepen - en verweerders kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: