Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/3005 WRO-T1
Uitspraak in het geding tussen
Apotheek [naam], gevestigd te Capelle aan den IJssel, eiseres,
gemachtigde mr. P. Boi, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Capelle aan den IJssel, verweerder.
Aan het geding heeft tevens als partij deelgenomen:
Hole Beheer B.V., gevestigd te Burgh Haamstede, vergunninghoudster,
gemachtigde mr. K.T.E. Huisman, advocaat te ’s-Hertogenbosch.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 28 oktober 2008 heeft verweerder aan vergunninghoudster vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) alsmede bouwvergunning verleend voor het intern veranderen van het kantoorgebouw, gelegen op het perceel […] te Capelle aan den IJssel, in een gezondheidscentrum.
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiseres bij brief van 2 december 2008 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 juli 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiseres, onder overneming van het advies van de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) van 16 maart 2009, op twee onderdelen gegrond verklaard en het primaire besluit op die twee onderdelen herzien. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 28 augustus 2009 beroep ingesteld. Bij brief van 28 september 2009 zijn de gronden van beroep ingediend.
Vergunninghoudster heeft de rechtbank desgevraagd meegedeeld in de procedure deel te willen nemen als partij als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb). Bij brief van 26 oktober 2009 heeft vergunninghoudster haar zienswijze ingediend.
Verweerder heeft bij brief van 30 oktober 2009 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2010. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. drs. P.L. van den Herik, bijgestaan door J. Rasing en M.E. Smits. Namens vergunninghoudster is haar gemachtigde verschenen, bijgestaan door [naam].
2 Overwegingen
2.1 Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 9.5.1. van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft de Woningwet zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip. Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Onderhavige aanvraag om bouwvergunning (en vrijstelling) dateert van 4 april 2008 en is bij verweerder ingekomen op 7 april 2008, zodat in dit geval, voor zover het de Woningwet en de WRO betreft, het recht van toepassing is zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wro.
In artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is bepaald dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
Voorzover hier van belang mag en moet de reguliere bouwvergunning ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet slechts worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van geen bezwaar is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Bij besluit van 9 oktober 2007, kenmerk PZH-2007-456952 (gepubliceerd in het Provinciaal blad van Zuid-Holland op 24 oktober 2007), hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: GS) nieuw beleid vastgesteld ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Onder B van de bijlage behorende bij dit besluit (Aanwijzing van categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO) staat limitatief een aantal situaties opgesomd waarin burgemeester en wethouders vrijstelling van het bestemmingsplan kunnen verlenen.
Onder het kopje “stedelijk gebied” wordt bij punt 2 het volgende vermeld:
“het bouwen van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde en het omzetten van bestaande functies in functies ten behoeve van voorzieningen van educatieve, medische, recreatieve, sociaal-maatschappelijke en levensbeschouwelijke aard (bijvoorbeeld scholen, sportvoorzieningen, horeca, gezondheidscentra, kerken, en dergelijke)”
Volgens de hiervoor genoemde bijlage B kan de vrijstelling niet worden verleend voor (onder meer) de volgende gebieden en/of situaties:
“gebieden gelegen binnen 800 meter rondom de RandstadRailstations Rotterdam CS en Den Haag CS, alsmede de daartussen gelegen stations en de stations van de RijnGouwelijn, de Merwede-Lingelijn en Stedenbaan, zoals aangegeven op kaart 2 behorend bij de nota Regels voor Ruimte. Indien sprake is van het veranderen, herbouwen, uitbreiden of verbouwen van bestaande bebouwing en/of het realiseren van een nieuw project van minder dan 25 woningen met bijbehorende erfbebouwing, garages, parkeerplaatsen, tuinen etc, kan de vrijstelling wel worden verleend.”
2.2 Vergunninghoudster heeft een bouwaanvraag ingediend voor de realisatie van een gezondheidscentrum, met onder meer een fysiotherapiepraktijk, een apotheek, twee duo huisartsenpraktijken, en thuiszorg met bijbehorende voorzieningen in de zin van spreek/onderzoeksruimten. Het betreft een interne verbouwing van een kantoorpand.
Het bouwplan is geprojecteerd op gronden waar het bestemmingsplan "Schollevaar Herziening II" van kracht is. Het bouwplan is daarmee gedeeltelijk in strijd omdat het perceel bestemd is voor ‘werkgelegenheid en verkeersdoeleinden’ (WV) en het gebruik van het onderhavige pand ten behoeve van gezondheidszorg buiten deze doeleinden-omschrijving valt. Teneinde realisering van het bouwplan mogelijk te maken heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 19, derde lid, van de WRO, hetgeen heeft geleid tot het primaire besluit.
Naar aanleiding van het daartegen door eiseres ingediend bezwaarschrift en de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de voorlopige voorzieningprocedure AWB 08/5041 VWRO-T1, van 12 januari 2009, heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie van 16 maart 2009 ter zake van het onderhavige bouwplan besloten een vrijstellingsprocedure ex artikel 19, tweede lid, van de WRO te voeren. De vrijstelling heeft verweerder op 21 juli 2009 verleend onder gelijktijdige intrekking van het vrijstellingsbesluit op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO. Dit vrijstellingsbesluit op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO, maakt onderdeel uit van het bestreden besluit. Daarbij is voorts nader ingegaan op de te hanteren parkeernorm en is aangegeven waarom een (nader) onderzoek naar de invloed van het bouwplan op de luchtkwaliteit niet aan de orde is. De bouwvergunning is bij het bestreden besluit in stand gelaten. Bovendien is, nu er voldoende parkeerplaatsen in de directe omgeving aanwezig zijn op grond waarvan op een andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien, bij het bestreden besluit op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, onder b, van de Bouwverordening van de gemeente Capelle aan den IJssel (hierna: Bouwverordening) ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening.
2.3 In beroep heeft eiseres aangevoerd dat de vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO ten onrechte is verleend. Eiseres stelt in dit verband dat verweerder in dit geval niet bevoegd is de bijzondere verklaring van geen bezwaar toe te passen. Omdat het begrip “gezondheidscentrum” in het beleid van GS niet is gedefinieerd gaat eiseres uit van de omschrijving uit het “Van Dale Groot woordenboek hedendaags Nederlands”. Daarin wordt het als volgt omschreven: “gebouw waarin artsen, paramedici en welzijnswerkers in onderlinge samenwerking hun beroep uitoefenen”. Volgens eiseres volgt hieruit, dat apotheken geen deel uitmaken van een samenwerkingsverband in de vorm van een gezondheidscentrum. Eiseres wijst in dit verband tevens naar diverse (civielrechtelijke) rechtbankuitspraken, waaronder de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van
5 juni 1991, Prg 1991, 3492, teneinde aan te geven dat een apotheek meer een handelaar in geneesmiddelen is, die grotendeels bedrijfsmatige activiteiten verricht. Nu het wijzigen van het gebruik van het pand na de verbouwing tevens ziet op apothekersactiviteiten die niet mede vallen in de toegelaten functie van gezondheidscentrum, kan deze volgens eiseres niet onder het bereik van de verleende vrijstelling voor het gezondheidscentrum vallen.
Volgens eiseres voldoet het bouwplan niet aan de door GS bij het besluit van 9 oktober 2007 opgesomde limitatieve situaties, waarin een vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO kan worden verleend. Het bouwplan is immers gelegen binnen 800 meter rondom het railstation Capelle aan den IJssel, deel uitmakende van de zogenoemde “Stedenbaan”. In dat geval geldt de bijzondere verklaring van geen bezwaar in stedelijk gebied niet, tenzij het te realiseren gezondheidscentrum onder de uitzonderingsregel valt. Eiseres meent dat dit niet het geval is.
De rechtbank overweegt dat het voorgaande betoog van eiseres niet kan slagen. De rechtbank ziet allereerst niet in waarom een apotheek niet tot een gezondheidscentrum kan behoren. Veelal worden gezondheidscentra opgericht onder de naam AHOED (Apothekers en Huisartsen Onder Een Dak) en FAHOED (Fysiotherapeuten, Apothekers en Huisartsen Onder Een Dak). Daarnaast wijst de rechtbank in dit kader op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 16 september 2009, reg.nr. 200805786, waaruit volgt dat de functie van apotheek onder het begrip ‘maatschappelijke voorziening’ valt. De Afdeling acht daarbij mede van belang dat de verkoop van niet op recept verkrijgbare producten, zoals pleisters en schoonheidsartikelen, niet in een zodanige omvang plaatsvindt dat dit kan worden aangemerkt als ondergeschikte detailhandel ten opzichte van de verkoop van medicijnen op recept, de hoofdactiviteit van de apotheek. Niet valt in te zien waarom een apotheek geen onderdeel kan uitmaken van een gezondheidscentrum als bedoeld in de opsomming onder punt 2 van het kopje “stedelijk gebied” van het beleid van GS.
De rechtbank is van oordeel dat uit de tweede zin van bijlage B van het besluit van GS van
9 oktober 2007 duidelijk volgt dat indien er sprake is van veranderen en verbouwen van bestaande bebouwing, in onder meer het gebied gelegen binnen 800 meter rondom het railstation Capelle aan den IJssel, vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO mag worden verleend. Nu het onderhavige bouwplan ziet op het intern veranderen van bestaande bebouwing, wordt dus voldaan aan de (algemene) voorwaarden zoals gesteld door GS voor het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO.
Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder geen gebruik heeft mogen maken van de bijzondere verklaring van geen bezwaar ten behoeve van het intern veranderen van het kantoorgebouw in een gezondheidscentrum.
2.4 Op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO, moet het bouwplan worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, zoals is voorgeschreven bij artikel 19, eerste lid, van de WRO. In dit artikellid wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Bij het ontbreken daarvan dient in elk geval te worden ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan dan wel dient te worden gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
De eisen die aan de ruimtelijke onderbouwing dienen te worden gesteld, zullen in algemene zin afhankelijk zijn van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijke ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijke beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen.
Verweerder heeft het bouwplan en het vrijstellingsverzoek voorzien van een onderbouwing door middel van het rapport “Planontwikkeling Schollevaar”, dat in samenwerking met de afdeling Stedelijke Ontwikkeling door InterConcept is opgesteld en dateert van mei 2009. Naast dat de rechtbank van oordeel is dat sprake is van een voldoende ruimtelijke onderbouwing constateert de rechtbank tevens dat het bouwplan binnen het gemeentelijke beleid past. Het Masterplan Woon-Zorginfrastructuur Capelle aan den IJssel, dat een nadere uitwerking is van de structuurvisie Capelle aan den IJssel 2006-2020, biedt immers de mogelijkheden om bestaande kantoorlocaties die niet succesvol zijn te herontwikkelen tot gezondheidscentra.
Uit het voorgaande volgt dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Verweerder is daarom bevoegd om vrijstelling te verlenen.
De wijze waarop verweerder van de hem in artikel 19, tweede lid, van de WRO gegeven bevoegdheid vervolgens gebruik maakt, is discretionair van aard. Dit houdt in dat verweerder binnen het kader van de bij de wet getroffen regeling een bepaalde beleidsvrijheid ter zake is gelaten. De rechtbank dient deze vrijheid te respecteren, tenzij verweerder bij het gebruikmaken van zijn bevoegdheid de grenzen, getrokken door algemeen verbindende voorschriften, algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, overschrijdt. Een en ander brengt mee dat de gebruikmaking van verweerders bevoegdheid door de rechtbank, met inachtneming van het zojuist aangegeven kader, terughoudend beoordeeld dient te worden.
2.5 Het standpunt van eiseres dat verweerder de vrijstelling wegens strijd met de Geneesmiddelenwet niet heeft mogen verlenen, snijdt naar het oordeel van de rechtbank geen hout. Niet verweerder maar het Staatstoezicht op de volksgezondheid is verantwoordelijk voor de handhaving van de Geneesmiddelenwet. Ook staat met hetgeen door eiseres is aangevoerd geenszins vast noch heeft zij aannemelijk gemaakt dat er in dit geval sprake is van belangenverstrengeling tussen voorschrijvers en apothekers dan wel van gedwongen winkelnering bij de apotheek. Strijd met de Geneesmiddelenwet is niet aan de orde.
2.6 Anders dan door eiseres in beroep is aangevoerd is vast komen te staan dat het bouwplan voor een gezondheidscentrum met diverse functies op de gekozen locatie feitelijk financieel realiseerbaar is. Niet is door eiseres betwist dat het grootste deel van ruimten in het pand reeds zijn verhuurd. De rechtbank is, gelet hierop, van oordeel dat niet gezegd kan worden dat realisatie van het project economisch niet haalbaar zou zijn. Daarnaast heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat, door de vestiging van een apotheek, geen sprake is van enige ontwrichting van de verzorgingsstructuur. Verweerder heeft in dit kader immers onweersproken aangegeven dat er geen aanleiding bestaat een (tweede) apotheek in de wijk Schollevaar te weren. Deze wijk heeft 17.392 inwoners, hetgeen ruim twee keer het gemiddeld aantal patiënten is die een apothekerspraktijk bedient.
2.7 Wat betreft de in het licht van de verleende vrijstelling aangevoerde beroepsgronden van eiseres ter zake van de op basis van artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de Bouwverordening verleende ontheffing van de parkeereis als bedoeld in het eerste lid van dit artikel, overweegt de rechtbank als volgt.
In artikel 2.5.30, eerste lid, eerste volzin, van de Bouwverordening is bepaald dat indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
Ingevolge het vierde lid, van de Bouwverordening kunnen burgmeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid, voor zover op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien.
De niet in de Bouwverordening ingevulde dan wel geconcretiseerde parkeernorm van ‘in voldoende mate’ is uitgewerkt in de (gemeentelijke) Nota Parkeernormen van 14 maart 2006. In deze nota is vastgelegd hoeveel parkeerplaatsen bij een bestemming moeten worden gerealiseerd, ten einde te waarborgen dat de toekomstige ontwikkeling in haar eigen parkeerbehoefte kan voorzien. Blijkens de inleiding van deze Nota kan van deze norm worden afgeweken.
Onbetwist is dat er in dit geval volgens deze norm 47,3 parkeerplaatsen nodig zijn. Deze berekening is gebaseerd op de hiervoor genoemde Nota Parkeernormen 2006 van de gemeente Capelle aan den IJssel. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt vervolgens dat er 44 parkeerplaatsen op het bij het gebouw behorende terrein realiseerbaar zijn, waarvan 40 op het eigen terrein en 4 langs de openbare weg, welke laatste gehuurd worden van de gemeente. Dat ten behoeve van het aanleggen van parkeerplaatsen grond wordt gehuurd van de gemeente maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat, gelet op hun ligging deze parkeerplaatsen niet ten behoeve van het bouwplan kunnen meetellen. Dit betekent dat voor 3,3 parkeerplaatsen op andere wijze moet zijn voorzien.
Verweerder meent dat de resterende parkeerplaatsen in het openbaar gebied in de directe omgeving van het pand voorhanden zijn, zodat hij op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, onder b, van de Bouwverordening ontheffing heeft kunnen verlenen.
Eiseres is het niet eens met de afronding door verweerder van het aantal parkeerplaatsen naar beneden en meent dat, om aan de doelstelling van de norm te voldoen, er minimaal 48 parkeerplaatsen gerealiseerd moeten worden.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat wettelijk niets is geregeld omtrent de vraag of na vaststelling van de gehanteerde parkeernorm naar beneden dan wel naar boven moet worden afgerond. Verweerder hanteert het beleid dat wanneer bij bouwprojecten de parkeernorm onder de 0,5 parkeerplaats komt, er naar beneden wordt afgerond. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 2 juni 2009, reg.nr. 09/774. Bij het in die zaak beoordeelde besluit heeft verweerder eveneens naar beneden afgerond. De voorzieningenrechter heeft daarin geen aanleiding gezien het besluit onjuist te achten. In haar uitspraak van 31 maart 2010, zaaknummer 200905104/1/H1, heeft de Afdeling ter zake van het hoger beroep evenmin aanleiding gezien het besluit als rechtens onjuist te bestempelen.
De rechtbank is in dit verband verder van oordeel dat zowel in het licht van de tekening in het rapport “Planontwikkeling Schollevaar”, als op basis van de ter zitting door verweerder en vergunninghoudster getoonde en besproken foto’s en tekeningen, genoegzaam is aangetoond dat in de buurt van de projectlocatie voor de drie (dan wel vier) resterende parkeerplaatsen buiten het bij het gebouw behorende terrein voldoende ruimte aanwezig is. Zowel op de [..]laan als op het parkeerterrein van de […]flat zijn meer dan voldoende parkeerplaatsen beschikbaar.
De rechtbank merkt voorts op dat verweerder er daarnaast op heeft gewezen dat in de Nota Parkeernormen met betrekking tot het gehandicaptenparkeren er een verhouding geldt van één aangepaste parkeerplaats op 50 gewone parkeerplaatsen. In het plan worden van de 47 parkeerplaatsen twee gehandicaptenparkeerplaatsen gerealiseerd, hetgeen meer is dan de Nota Parkeernormen voorschrijft.
De rechtbank is op grond van het vorenoverwogene van oordeel dat verweerder op basis van een zorgvuldig onderzoek heeft kunnen overgaan tot het verlenen van de ontheffing van de in de Bouwverordening opgenomen parkeernorm.
Nu de belangen van eiseres niet van dien aard zijn dat het algemeen belang, zijnde het bieden van goede gezondheidszorg binnen de wijk en aan haar bewoners, daaraan ondergeschikt moet worden gemaakt, is de rechtbank, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit om vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen.
Nu eiseres ter zake van de verleende bouwvergunning (overigens) geen beroepsgronden heeft ingediend, heeft verweerder, gelet op het limitaitef-imperatieve karakter van artikel 44 van Pro de Woningwet, de bouwvergunning terecht verleend.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. A. van ’t Laar en mr. P. Vrolijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 24 juni 2010.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: