Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Voorzieningenrechter
Reg.nrs.: AWB 10/4071, 10/4116 en 10/4117 VBESLU-T1, alsmede
AWB 10/4070 VBESLU en 10/4598 BESLU-T1
Uitspraak naar aanleiding van de verzoeken om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
in de gedingen tussen
1. [naam 1], wonende te (plaatsnaam) (reg.nr. 10/4071),
2. [naam 2], wonende te (plaatsnaam) (reg.nr. 10/4116) en
3. [naam 3], wonende te (plaatsnaam) (reg.nr. 10/4117), (hierna: verzoekers),
gemachtigde mr. J.E. Eshuis, van JEE/Juridisch Administratief Recht te Almelo,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder.
Voorts uitspraak naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, tevens uitspraak in de hoofdzaak als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
in het geding tussen
de vereniging Belangenvereniging Vetra (hierna: Vetra), gevestigd te Rotterdam, verzoekster, tevens eiseres (hierna: verzoekster) (reg.nrs. 10/4070 en 10/4598),
gemachtigde mr. J.E. Eshuis, van JEE/Juridisch Administratief Recht te Almelo,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedures
Bij (mondelinge) besluiten van 14 oktober 2010, (schriftelijk) medegedeeld bij brieven van 15 oktober 2010, heeft verweerder aan verzoekers 1 tot en met 3 op 14 oktober 2010 geweigerd een dagplaats toe te wijzen op de donderdagmarkt te Rotterdam-West.
Tegen deze besluiten (hierna: de bestreden besluiten) hebben verzoekers 1 tot en met 3 bij afzonderlijke brieven van 14 oktober 2010 bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft Vetra op dezelfde datum eveneens een bezwaarschrift ingediend tegen de weigering om aan haar leden als meeloper een dagplaats te geven op de Rotterdamse markt.
Voorts hebben zowel verzoekers als Vetra bij afzonderlijke brieven van 14 en 18 oktober 2010 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 12 november 2010 heeft verweerder het bezwaar van Vetra niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: Besluit 1) heeft Vetra bij brief van 15 november 2010 beroep ingesteld.
De voorzieningenrechter heeft aanleiding gezien de onderhavige procedures op de voet van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gevoegd te behandelen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2010. Aanwezig waren verzoekers, waaronder ook bestuursleden van Vetra, en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. E.J. Overgauw, bijgestaan door mr. L.F. van Leeuwen.
2 Overwegingen
2.1 Ter zake van de verzoekers 1 tot en met 3 is van belang dat indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover de daartoe uit te voeren toetsing meebrengt dat de rechtmatigheid van het bestreden besluit wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat oordeel niet bindend voor de beslissing op bezwaar of eventueel in de hoofdzaak.
2.2 Wat betreft Vetra is van belang dat in artikel 8:81, vijfde lid, van de Awb is bepaald, dat indien een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan nadat bezwaar is gemaakt en op dit bezwaar wordt beslist voordat de zitting heeft plaatsgevonden, de verzoeker in de gelegenheid wordt gesteld beroep bij de rechtbank in te stellen. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt gelijkgesteld met een verzoek dat wordt gedaan hangende het beroep bij de rechtbank.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
2.3 Juridisch kader
2.3.1 Artikel 2 van Pro de Marktverordening Rotterdam 2008 (hierna: Marktverordening) luidt:
”Inrichting van de markt; branche-indeling
Het college kan per markt vaststellen:
a. het aantal staanplaatsen;
b. de afmetingen van de staanplaatsen;
c. de opstelling en indeling van de markt;
d. welke staanplaatsen worden toegewezen als vaste staanplaats,
of als standwerkersplaats;
e. een lijst met artikelengroepen of branches;
f. een maximum aantal staanplaatsen per artikelgroep of branche.”
Ingevolge artikel 8 van Pro het Marktreglement Rotterdam 2008 (hierna: Marktreglement) is de branche-indeling alsmede het maximum aantal staanplaatsen per branche of per artikel vastgesteld per markt, zoals aangegeven op de bij dit reglement behorende brancheringsregeling.
Ingevolge het vierde lid van artikel 10 van Pro het Marktreglement kan inschrijving worden geweigerd indien, naar het oordeel van burgemeester en wethouders, het aantal gegadigden voor een bepaalde branche of artikelgroep de behoefte aan een verantwoorde en doelmatige opbouw van de markt overtreft.
Bij het Brancheringsbesluit voor de donderdagmarkt te Rotterdam-West van 6 juli 2010 (hierna: Brancheringsbesluit) is onder meer het maximum aantal uit te geven vaste plaatsen vastgesteld voor de artikelgroep “consumptie AGF” en de artikelgroep “kramerij kleding”.
Bij Inschrijfstopbesluit voor de donderdagmarkt te Rotterdam-West van 6 juli 2010 is voor evengenoemde artikelgroepen een inschrijfstop op de wachtlijst vastgesteld.
2.4 Feiten en omstandigheden.
2.4.1 Om de economische gesteldheid van de Rotterdamse markten te onderzoeken heeft verweerder in 2007 het bureau EIM uit Zoetermeer opdracht gegeven om het functioneren van de Rotterdamse warenmarkten in beeld te brengen. Op 4 september 2007 heeft het EIM rapport uitgebracht waarbij, kort samengevat, geconcludeerd is dat de Rotterdamse markten beneden gemiddeld functioneren. Het EIM heeft ondermeer de bezettingsgraad op de markt onder de loep genomen en geconcludeerd dat de markten zeer afhankelijk zijn van de wachtlijsten die bovendien qua samenstelling erg eenzijdig zijn. De markten zullen in de kramerij verdichten met textiel en in de consumptie met AGF. Het EIM heeft verder onder meer de conclusie getrokken dat de markten meer commercieel aangestuurd moeten worden, er meer gebrancheerd moet worden, er schaalvergroting en samenwerking moet plaatsvinden, er nieuwe ondernemers, nieuwe locaties en nieuwe marktbezoekers moeten komen. Naar aanleiding van het EIM-rapport heeft het Ontwikkelingsbedrijf van de gemeente Rotterdam (Obr) op 24 september 2008 een plan van aanpak opgesteld voor de economische ontwikkeling van de warenmarkten in Rotterdam. Met betrekking tot de aanbeveling van het EIM om tot een verdere branchering te komen en de te verwachten golf van kleding en AGF tegen te gaan, is in eerste instantie gekeken naar de branchering van de markt in de deelgemeente Alexanderpolder welke markt door alle betrokken marktpartijen wordt beschouwd als een goed lopende markt. De verdeling van de plaatsen over de verschillende branches op deze markt is als maat genomen en vervolgens geëxtrapoleerd naar de drie grote markten, waaronder de donderdagmarkt in Rotterdam-West.
2.4.2. Vervolgens is bij brief van 16 oktober 2009 aan (onder meer) verzoekers 1 tot en met 3 meegedeeld dat verweerder in het kader van de economische ontwikkeling van de Rotterdamse warenmarkten heeft besloten om voor de drie grote warenmarkten, centrum, zuid en west, nieuwe brancheringsbesluiten te nemen. Het nemen van een brancheringsbesluit houdt in dat per markt wordt vastgesteld welke branches of artikelgroepen op de markt worden toegelaten en hoeveel staanplaatsen per branche of artikelgroep worden toegewezen. Daarnaast heeft verweerder (onder meer) aan verzoekers 1 tot en met 3 bij brief van 18 december 2009 meegedeeld, dat wanneer een meeloper een artikel(groep) heeft opgegeven waarvoor een maximum wordt gesteld, dit voor de meeloper zal betekenen dat hij niet of nauwelijks voor een dagplaats in aanmerking zal komen en er ook langer over zal doen om een vaste plaats te krijgen. Voorts is meegedeeld dat de meeloper ervoor kan en mag kiezen van artikel(groep) te veranderen binnen zijn branche met behoud van anciënniteit.
2.4.3 Op 6 juli 2010 heeft verweerder aan zijn in 2009 kenbaar gemaakte voornemen uitvoering gegeven door op grond van artikel 2, sub e en f, van de Marktverordening en artikel 8 van Pro het Marktreglement, voor de dinsdag- en zaterdagmarkt te Rotterdam-centrum, voor de donderdag- en zaterdagmarkt te Rotterdam-west en de woensdag- en zaterdagmarkt te Rotterdam-zuid, brancheringsbesluiten te nemen.
Daarbij zijn branche-indelingen vastgesteld met daarbij behorende maximum aantallen uit te geven vaste plaatsen per branche of artikelgroep. Verder is besloten dat indien in de artikelgroepen “consumptie AGF” of “kramerij kleding” meer vaste plaatshouders zijn ingeschreven dan het in dit besluit vastgestelde maximum, de rechten van deze vaste plaatshouders, die op de datum van inwerkingtreding van dit besluit in (één van) deze artikelgroepen ingeschreven waren, gehandhaafd blijven. Het maximum zal worden bereikt door bij vertrek van een vaste plaatshouder in één van de betreffende artikelgroepen, geen vaste plaats meer toe te wijzen. Voorts is besloten dat meelopers, ingeschreven in de artikelgroepen “consumptie AGF” of “kramerij kleding” vanaf de datum van inwerkingtreding van dit besluit gedurende een overgangstermijn van drie maanden, dagplaatsen toegewezen kunnen krijgen boven het vastgestelde maximum in deze artikelgroepen.
2.4.4 Bij brief van 13 juli 2010 heeft verweerder aan de vaste plaatshouders en de zogenoemde meelopers, waaronder verzoekers 1 tot en met 3, meegedeeld dat voor de markten in Rotterdam-centrum, -west en –zuid brancheringsbesluiten zijn vastgesteld. Daarbij is zowel de inhoud van de voornoemde besluiten kort samengevat alsmede gewezen op de (mogelijke) gevolgen voor onder meer de meeloper.
2.4.5 De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 12 oktober 2010, reg.nrs. AWB 10/3472 VGEMWT en 10/3795 GEMWT-T1, geoordeeld dat verweerder het bezwaar van verzoeker 1 tegen voornoemde brief van 13 juli 2010 terecht bij besluit van 22 september 2010 niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat de brief naar tekst en strekking een zuiver informatief karakter heeft en geen rechtsgevolgen in het leven roept, maar deze slechts beschrijft, zodat er geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Ter voorlichting heeft de voorzieningenrechter daarbij nog opgemerkt dat namens verweerder ter zitting is toegezegd dat na afloop van de overgangsregeling (op 14 oktober 2010) een mondelinge afwijzing van een aanvraag om een dagplaats aan een meeloper desgevraagd op schrift zal worden gesteld. Zo’n schriftelijke weigering van een dagplaats zou dan kunnen worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
2.4.6 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder aan verzoekers 1 tot en met 3 meegedeeld dat ingevolge het voor de donderdagmarkt te Rotterdam-West door hem op 6 juli 2010 genomen Brancheringsbesluit, er een maximum is gesteld aan het aantal plaatsen voor de artikelgroep waarmee zij staan ingeschreven. Voorts is meegedeeld dat ingevolge voornoemd Brancheringsbesluit aan meelopers in de artikelgroep waarmee verzoekers staan ingeschreven, na afloop van de overgangstermijn, te weten 14 oktober 2010, geen dagplaatsen meer kunnen worden toegewezen boven het in voornoemd brancheringsbesluit vastgestelde maximum. Doordat het vastgestelde maximum aantal staanplaatsen voor de artikelgroep van verzoekers op deze markt en dag reeds is toegewezen heeft verweerder gelet op artikel 2, sub e en f, van de Marktverordening, artikel 8 van Pro het Marktreglement en het Brancheringsbesluit, op 14 oktober 2010 aan verzoekers geweigerd een dagplaats toe te wijzen op de donderdagmarkt te Rotterdam-West.
2.4.7 Bij besluit van 3 november 2010 heeft verweerder aan verzoeker 1 meegedeeld dat hem is gebleken dat hij op basis van zijn anciënniteit in aanmerking had kunnen komen voor een dagplaats, maar dat verzoeker 1 er zelf voor heeft gekozen geen dagplaats te kiezen hoewel deze beschikbaar was. Deze conclusie baseert verweerder op het feit dat op deze marktdag een dagplaats is toegewezen aan een meeloper in dezelfde artikelgroep met een mindere anciënniteit dan verzoeker 1. Gelet hierop meent verweerder ten aanzien van verzoeker 1 ten onrechte een weigeringsbesluit te hebben genomen en trekt deze in.
2.4.8 Bij Besluit 1 heeft verweerder het door Vetra gemaakte bezwaar tegen de bestreden besluiten niet-ontvankelijk verklaard omdat, kort gezegd, er geen sprake is van een boven-individueel (collectief) belang die door Vetra wordt behartigd. Door de bestreden besluiten, die de weigering betreffen om individuele marktkooplieden op een bepaalde dag en voor een bepaalde markt een dagplaats toe te wijzen, wordt het belang van Vetra niet direct aangetast noch dreigt zulks te gebeuren.
2.5 Beoordeling Besluit 1
2.5.1 Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 januari 1995, in zaak no. H01.94.0048 (JB 1995, 101) is het belang van degene die bezwaar heeft gemaakt rechtstreeks betrokken bij de beslissing op dat bezwaarschrift, ongeacht de vraag of die persoon belanghebbende was bij het primaire besluit. Vetra is gelet hierop belanghebbende bij Besluit I en kan daartegen beroep instellen.
2.5.2 Ter beoordeling staat of het bezwaar van Vetra terecht niet-ontvankelijk is geacht vanwege het ontbreken van een rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken belang.
2.5.3 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.5.4 Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 18 september 2002 in zaak no. 200201630/1 (JB 2002, 330) gaat het bij belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb om een collectief belang dat los kan worden gezien van dat van de individuele leden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2006 in zaak no. 200507730/1, LJN AY6762, volgt dat in beginsel moet worden aangenomen dat een belangenorganisatie voor een collectief belang opkomt wanneer het belang van meerdere van haar leden wordt geraakt door het bestreden besluit.
In dit geval is Vetra in bezwaar opgekomen tegen de bestreden besluiten, waarbij aan drie van haar leden is geweigerd aan hen een dagplaats toe te wijzen op de donderdagmarkt te Rotterdam-West. Niet valt in te zien dat bij deze besluiten belangen van andere leden van Vetra of anderszins een ander belang dan het individuele belang van verzoekers in het geding zijn. Het feit dat Vetra zich vergelijkbare individuele belangen van andere leden aantrekt en daarover vergelijkbare bezwaar- en beroepsprocedures wenst te voeren, maakt dat niet anders.
2.5.5 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder bij Besluit 1 terecht geconcludeerd dat Vetra geen bezwaar tegen de bestreden besluiten kon maken omdat het collectieve belang dat zij behartigt daarbij niet rechtstreeks is betrokken. Het ter zitting door Vetra niet (nader) onderbouwde standpunt, dat zij door dergelijke bestreden besluiten ledenverlies zal gaan leiden, kan haar niet baten. Naast dat deze stelling slechts speculatief van aard is, betreft dit bovendien niet meer dan een van de bestreden besluiten afgeleid belang. Het tegen Besluit 1 ingestelde beroep is ongegrond. Nu uitspraak wordt gedaan in de hoofdzaak is er gelet op het voorgaande geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek wordt afgewezen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten.
2.6. Beoordeling bestreden besluit verzoeker 1
2.6.1 Ten aanzien van verzoeker 1 stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder het besluit tot weigering van een dagplaats op de donderdagmarkt te Rotterdam-West bij besluit van 3 november 2010 heeft ingetrokken. Daarmee staat vast dat er geen besluit meer voorligt waarover de voorzieningenrechter moet beslissen zodat de grondslag aan het geschil is komen te ontvallen. Nu bovendien verzoeker 1 ter zitting desgevraagd niet heeft weersproken dat hij op 14 oktober 2010 wel in aanmerking had kunnen komen voor een dagplaats, maar dat hij er om hem moverende reden voor heeft gekozen geen dagplaats in te nemen hoewel deze beschikbaar was, kan niet gesteld worden dat verzoeker 1 voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoeker 1 geen (proces)belang meer heeft bij de beoordeling van zijn verzoek om voorlopige voorziening. Dit verzoek dient dan ook niet ontvankelijk te worden verklaard. De voorzieningenrechter ziet daarbij wel aanleiding om verweerder op de voet van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb en artikel 8:84, vierde lid, van de Awb, te veroordelen in de kosten die verzoeker 1 redelijkerwijs heeft moeten maken.
2.7 Beoordeling bestreden besluiten verzoekers 2 en 3
2.7.1 Verweerder stelt terecht dat de bestreden besluiten slechts zien op de situatie op 14 oktober 2010, zodat het rechtsgevolg van weigering van staanplaats op die dag reeds heeft plaatsgevonden. Voorts is niet aannemelijk dat verzoekers 2 en 3 door enkel de bestreden besluiten zodanig in hun vermogenspositie worden geraakt dat zij niet meer in hun bestaan kunnen voorzien. Desondanks is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekers 2 en 3 een spoedeisend belang niet kan worden ontzegd. Met hun verzoek om voorlopige voorziening beogen verzoekers namelijk te bewerkstelligen dat de situatie van voor de brancheringsbesluiten opgeld doet, zodat zij niet binnen afzienbare tijd, zo niet dagelijks, geconfronteerd worden met (weigerings)besluiten, met een identieke grondslag als de onderhavige bestreden besluiten. Uit de voorhanden zijnde gegevens leidt de voorzieningenrechter af dat het aannemelijk is dat besluiten als de onderhavige, verzoekers bijna dagelijks kunnen treffen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hoeft niet van verzoekers te worden verwacht dat zij zich iedere dag na afwijzing van een verzoek om een dagplaats in te nemen zich tot de rechtbank wenden met het verzoek ten behoeve van die dag onverwijld een voorlopige voorziening te treffen. Omdat voorts de (bijna dagelijkse) afwijzings- en bezwaargronden niet van elkaar zullen verschillen en verzoekers een (financieel) nadeel van het samenstel van opvolgende besluiten in onderlinge samenhang bezien kunnen ondervinden, met mogelijke gevolgen voor de continuïteit van hun ondernemingen, acht de voorzieningenrechter een voldoende spoedeisend belang aanwezig.
2.7.2 De voorzieningenrechter overweegt verder dat, hoewel reeds op 14 oktober 2010 bezwaarschriften zijn ingediend en dus voordat de besluiten op schrift waren gesteld, verzoekers 2 en 3 in het licht van artikel 6.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, mede gelet op het rapport van de teamchef van verweerder van 14 oktober 2010, redelijkerwijs konden menen dat de bestreden besluiten reeds tot stand waren gekomen. Niet is dan ook sprake van een prematuur bezwaar dan wel verzoek om voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter ziet, mede gelet op hetgeen namens verweerder ter zitting is verklaard over de mandaatverlening, voorts niet dat de bestreden besluiten onbevoegdelijk zouden zijn genomen. Overigens zou het door verzoekers gestelde terzake het ontbreken van een toereikend mandaat niet zonder meer tot toewijzing van de gevraagde voorzieningen hebben hoeven leiden. Voor zover sprake zou zijn van een dergelijk gebrek, kan dit in beginsel tijdens de bezwaarprocedure hersteld worden.
2.7.3 Verzoekers hebben ten materiële aangevoerd, kort weergegeven, dat zij jarenlang gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om als meeloper een dagplaats te krijgen. Op grond daarvan hebben zij een bestaan kunnen opbouwen. Door de bestreden besluiten wordt hen thans het recht ontnomen om (nog langer) als meeloper in aanmerking te komen voor een dagplaats. Dit betekent een groot financieel verlies. Immers iedere marktdag vallen veel vaste plaatsen vrij zodat aan het overgrote deel van de meelopers per marktdag een dagplaats toegewezen kan worden.
Verzoekers stellen dat de bestreden besluiten hen direct raken in hun onderneming waarbij zij belemmeringen krijgen opgelegd in hun vrijheid om handel te drijven met een door hen gewenst artikel. Met toepassing van de Marktverordening en het Marktreglement grijpt verweerder in de vrije marktwerking in. Volgens verzoekers heeft branchering niets te maken met een (dwingende reden van) algemeen belang. Nu ingevolge het vierde lid van artikel 10 van Pro het Marktreglement rekening wordt gehouden met de behoefte van een branche is sprake van een economische overweging, gebaseerd op een subjectief oordeel van verweerder.
Volgens verzoekers zijn de brancheringsbesluiten, de Marktverordening alsmede het Marktreglement, en in die zin ook de onderhavige bestreden besluiten, in strijd met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PB L376/36 (hierna: de Dienstenrichtlijn). Naar de mening van verzoekers is de Dienstenrichtlijn, mede gelet op de definities in artikel 4, tevens van toepassing op detailhandel en dus ook op de markthandel. Het innemen van een standplaats moet naar de mening van verzoekers worden beschouwd als het oprichten van een vestiging. Iedere dag op iedere markt vestigen zich marktkooplieden. Basis van de Dienstenrichtlijn is een vrije concurrerende markt zonder dat daarbij onnodige barrières worden opgeworpen door de landelijke of de plaatselijke wetgever.
Verzoekers wijzen op artikel 16 van Pro de Dienstenrichtlijn, waarin onder meer is bepaald dat een lidstaat waar de dienst wordt verricht zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied en beperkingen alleen mogen worden opgeworpen indien deze noodzakelijk zijn op grond van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Een economisch motief, zoals in dit geval aan de branchering ten grondslag lijkt te liggen, is niet toegestaan, zoals mede blijkt uit artikel 14, aanhef en onder 5 van de Dienstenrichtlijn, aldus verzoekers. Volgens verzoekers blijkt, gelet op de omvang van de aanwezige detailhandel en markten in Rotterdam, niet dat sprake is van ontwrichting van het voorzieningenniveau. Verzoekers wijzen er voorts op dat in artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn in het kader van vergunningenstelsels is bepaald dat deze in ieder geval gerechtvaardigd dienen te zijn om dwingende reden van algemeen belang en bovendien vooraf openbaar bekendgemaakt en transparant alsmede toegankelijk dienen te zijn. Tevens mogen vergunningenstelsels niet discriminatoir zijn. Volgens verzoekers is niet gebleken dat branchering in het kader van het algemeen belang noodzakelijk is.
2.7.4 De voorzieningenrechter stelt vast dat onder meer onder overweging 33 van de preambule van de Dienstenrichtlijn wordt aangegeven op welke diensten deze richtlijn betrekking kan hebben. Verkoop van aardappelen, groente en fruit en verkoop van kleding op een markt komen naar aard en strekking niet overeen met de in de preambule vermelde voorbeelden van dienstverrichtingen. Voorts acht de voorzieningenrechter artikel 4, aanhef en sub 1, van de Dienstenrichtlijn van belang. Daarin wordt voor haar toepassing onder “dienst” verstaan: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van Pro het Verdrag (tot oprichting van de Europese Gemeenschap). Daarbij wordt als dienst beschouwd, de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voorzover de bepalingen, betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter verrichten verzoekers geen diensten in de hiervoor bedoelde zin. Zij verkopen goederen. Gelet hierop is de Dienstenrichtlijn naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet van toepassing op de activiteiten van verzoekers 2 en 3.
Het betoog van verzoekers, dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn, mist doel.
2.7.5 Voor zover verzoekers een beroep doen op artikel 49 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Artikel 49 van Pro de VWEU luidt:
“In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.
De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.”
De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat, waar het houden van lokale markten een oud gebruik is, de lokale overheid zich de regulering van markten sinds lang aantrekt door het geven van voorschriften en het houden van toezicht in het belang van onder meer het juiste gebruik van de publieke ruimte en de openbare weg, de lokale economie, de hygiëne, de veiligheid en de bescherming van de consument. In de onderhavige gevallen zijn belangen door verweerder onderzocht en afgewogen, waarvan blijkt uit de rapporten van het EIM en de Obr.
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, zoals bijvoorbeeld het arrest van 1 juni 2010, nr. C-570/07, nr. C-571/07, AB 2010/272, dienen, met inachtneming van een beoordelingsmarge, eventuele maatregelen die een beperking kunnen inhouden van het recht op vrije vestiging te voldoen aan, kort weergegeven, de volgende voorwaarden: de maatregelen moeten zonder discriminatie worden toegepast, zij moeten hun rechtvaardiging vinden in een dwingende reden van algemeen belang, zij moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mogen niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.
Deze voorwaarden komen grotendeels overeen met hetgeen ook is neergelegd in de artikelen 9, eerste lid, 10, eerste en tweede lid, en 16, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat het aantal te verlenen marktstaanplaatsen per artikelgroep aan een maximum gebonden dient te worden en dat hiermee een dwingende reden van algemeen belang is gediend. Van enige vorm van discriminatie is niet kunnen blijken. Voorts is sprake van een transparante en op objectieve gronden gebaseerde verdeling van vergunningen. De voorzieningenrechter acht voorshands door verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat de brancheringsbesluiten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel (een aantrekkelijke en goed lopende warenmarkt) te waarborgen en is van oordeel dat deze besluiten niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Uit de aard der zaak, waar schaarse publieke ruimte per dag feitelijk in beslag wordt genomen, is preventief toezicht in de vorm van een vergunningenstelsel welhaast onontkoombaar.Voorts voert verweerder als zogenoemd flankerend beleid, dat meelopers in de branches kramerij en consumptie die geen kleding of AGF verkopen, aangespoord worden naar de markt te komen omdat zij nu voor een plaats in aanmerking kunnen komen. Ook wordt er geadverteerd in de vakbladen om kooplieden met nieuwe artikelen te werven. Met dit samenstel van maatregelen beoogt verweerder op consequente wijze de diversiteit van het productaanbod te vergroten en daarmee ook de aantrekkelijkheid van de markt.
Gelet op het vorenstaande is van strijd met artikel 49 van Pro de VWEU geen sprake.
2.7.6 Voor zover verzoekers stellen dat hen een eigendomsrecht wordt ontnomen in de zin van artikel 1 van Pro het Protocol van 20 maart 1952 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, slaagt deze stelling niet.
In dit verband merkt de voorzieningenrechter op dat verzoekers, als meelopers, gelet op hun status ermee bekend zijn dat zij in beginsel geen vast recht hebben op een staanplaats op de desbetreffende markt. Sinds jaar en dag zijn zij ervan afhankelijk of de vaste staanplaatshouder al dan niet gebruik maakt van zijn/haar vergunning. Niet volgehouden kan worden dat als gevolg van zowel de bestreden besluiten als het desbetreffende Brancheringsbesluit sprake is van eigendomsontneming. Zo het jarenlang ‘meelopen’ al als een vorm van eigendom aangemerkt zou moeten worden is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze niet wordt ontnomen, maar dat sprake is van een noodzakelijke regulering van het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang, zoals in artikel 1 van Pro het Protocol is bepaald.
2.7.7 De voorzieningenrechter overweegt tot slot dat, gelet op het verrichte onderzoek, de aan verzoekers verstrekte informatie over de branchering en de gevolgen ervan en de inachtgenomen overgangsperiode van drie maanden, niet kan worden geoordeeld dat verweerders besluitvorming onvoldoende zorgvuldig dan wel kennelijk onredelijk is geweest. De voorzieningenrechter heeft voorts niet geheel zonder betekenis geacht dat verweerder aan meelopers die zich willen richten op een andere wijze van broodwinning, het aanbod heeft gedaan hen te ondersteunen bij het vinden van een nieuw perspectief, zowel op de markt als daarbuiten.
Nu niet door verzoekers is betwist dat zij op basis van de brancheringsbesluiten op 14 oktober 2010 niet voor een dagplaats in aanmerking kwamen, volgt uit het voorgaande dat in bezwaar de door verzoekers 2 en 3 bestreden besluiten naar verwachting in stand zullen blijven, zodat er geen aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Voor een veroordeling in de proceskosten ter zake van de gedingen van verzoekers 2 en 3 ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.
3 Beslissing
De voorzieningenrechter,
recht doende:
- verklaard het beroep van Vetra ongegrond,
- wijst het door Vetra ingediende verzoek om een voorlopige voorziening af,
- verklaart het verzoek van verzoeker 1 om een voorlopige voorziening niet-ontvankelijk,
- bepaalt dat verweerder aan verzoeker 1 het betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,- , te betalen aan verzoeker 1,
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening van verzoekers 2 en 3 af.
Aldus gedaan door mr. H. Bedee, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van
mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzieningenrechter:
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2010.
Tegen deze uitspraak ter zake van de reg.nrs. AWB 10/4071, 10/4116 en 10/4117 VBESLU-T1 staat geen rechtsmiddel open.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval Vetra wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen de uitspraak ter zake van de reg.nrs. AWB 10/4070 VBESLU en 10/4598 BESLU-T1 - voor zover daarin is beslist in de hoofdzaak - hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: