Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/4466 BESLU - T1
Uitspraak in het geding tussen
Het Rotterdams 1 mei-Comité, gevestigd te Rotterdam, [eiser 2], [eiser 3],
[eiser 4], allen wonende te [woonplaats], [eiser 5], wonende te [woonplaats], en
[eiser 6], wonende te [woonplaats], eisers,
gemachtigde mr. B.M. Voogt, advocaat te Rotterdam,
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 1 februari 2010 heeft [eiser 5] namens het Rotterdams 1 mei-comité aan verweerder mededeling gedaan van een op 1 mei 2010 te houden demonstratie in Rotterdam.
Bij besluit van 16 april 2010 heeft verweerder het Rotterdams 1 mei-Comité mededeling gedaan dat op grond van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) voorschriften zijn gesteld voor de 1 mei demonstratie.
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) hebben eisers bij brief van 26 mei 2010 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 27 september 2010 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij brief van 4 november 2010 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 24 februari 2011 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2011. Aanwezig waren eisers en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Andel, bijgestaan door C. Besselink, medewerkster directie Veiligheid.
2 Overwegingen
In geding zijn de bij het primaire besluit door verweerder aan het houden van de 1 mei demonstratie gestelde voorschriften:
“De organisator dient er zorg voor te dragen dat er geen materialen worden meegedragen of aanwezig zijn die, hetzij als slagwapen kunnen dienen, hetzij bestemd zijn om mee te gooien.
Vaandels, vlaggen en andere beeltenissen zijn in principe toestaand, mits zij voor derden kennelijk niet beledigend of aanstootgevend zijn of voorzien van harde voorwerpen, dan wel daarmee voor derden aanstootgevende handelingen worden verricht.”
Op 10 september 201 heeft de Algemene Bezwaarschriften Commissie van de gemeente Rotterdam (hierna: ABC) verweerder geadviseerd - voor zover thans van belang - de hiervoor genoemde voorschriften nader te motiveren. Daarnaast is geadviseerd om het primaire besluit voor het overige in stand te laten en het bezwaar ongegrond te verklaren. Hiertoe heeft de ABC overwogen dat tot een beperking van het recht op betoging slechts in dwingende situaties kan worden besloten. Dit geldt zowel voor een verbod als voor het stellen van voorschriften en beperkingen. Het primaire besluit is kennelijk genomen met als doel het bestrijden of voorkomen van wanordelijkheden. Vast staat dat de 1 mei betoging in 2008 is uitgemond in wanordelijkheden. Gelet hierop en op de omstandigheid dat de betoging op 1 mei meerdere malen voor een bedreigende sfeer heeft gezorgd, is het in dit concrete geval niet onredelijk geweest om voorafgaand aan de demonstratie aan te geven dat draagstokken verboden zijn. Wel meent de ABC dat een betere motivering van het verbod op draagstokken in het primaire besluit op zijn plaats zou zijn geweest.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de ABC van 10 september 2010 overgenomen en in aanvulling daarop het volgende gesteld. Gelet op het specifieke karakter van de demonstratie, het verleden van deze demonstratie en de aanloop naar de demonstratie in 2010, naast de afweging van de betrokken belangen, blijft verweerder van mening dat hij in redelijkheid tot de gehanteerde (uitleg van de) voorschriften is gekomen. De organisator was vooraf geïnformeerd door de politie over hoe de politie zou handelen indien zou blijken dat er draagstokken bij de demonstratie aanwezig zouden zijn. De organisator wist derhalve dat draagstokken zouden worden aangemerkt als slagwapen. De organisator was van tevoren op de hoogte en als zodanig niet onevenredig getroffen in zijn belangen. Ook tijdens de demonstratie heeft de politie de organisator aangesproken op de aanwezigheid van draagstokken. Tot twee maal toe is geconstateerd dat de organisator geen actie ondernam naar de demonstranten toe. Voorts stelt verweerder dat de 1 mei demonstratie in het algemeen niet zo maar een demonstratie is; het betreft een bijzondere demonstratie met een hoog risico, die gelet op het karakter en type demonstratie extra voorschriften rechtvaardigt ter bescherming van de openbare orde. Ook in Rotterdam heeft de 1 mei demonstratie in het verleden geleid tot wanordelijkheden. Verweerder meent dan ook dat hij draagstokken kon verbieden, omdat ze in het verleden bij de 1 mei demonstraties als slagwapen zijn gehanteerd. In 2009 is in overleg met de vergunningverlener besloten niet op te treden tegen de meegevoerde draagstokken. Niet optreden is echter niet hetzelfde als toestaan. Ook in 2009 waren de draagstokken verboden tijdens de 1 mei demonstratie. Verweerder concludeert dat de voorschriften mochten worden gesteld omdat de voorschriften als zodanig geen beperking van het recht op betoging inhouden.
Eisers stellen in beroep dat hun grieven zich richten tegen het verbod op het meedragen van spandoek- en vlaggenstokken. Eisers menen als organisator van de 1 mei demonstratie in Rotterdam belang te hebben bij het instellen van dit beroep, omdat er volgend jaar opnieuw een 1 mei demonstratie zal worden gehouden en derhalve moet komen vaststaan of verweerder gerechtigd is om spandoek- en vlaggenstokken bij de 1 mei demonstratie te verbieden.
Voorts stellen eisers dat er een grondwettelijk en verdragsrechtelijk recht op betoging is. Uit het wettelijke kader volgt volgens eisers dat degenen die een betoging wensen te houden, in beginsel het recht hebben zelf vorm te geven aan die betoging. Verder volgt er uit dat van de bevoegdheid om beperkingen op te leggen terughoudend gebruik dient te worden gemaakt en de te stellen beperkingen noodzakelijk en evenredig dienen te zijn met het te dienen doel. Naar de mening van eisers beperkt een burgemeester, die ter voorkoming van wanordelijkheden spandoek- en vlaggenstokken verbiedt, het recht op betoging. Uit de kamerstukken van de grondwetwijzing van 1983 blijkt dat het gebruik van spandoeken bij betogingen onder het betogingsrecht valt. Teneinde vlaggen en spandoeken goed zichtbaar te laten zijn worden deze gedragen door stokken, aldus eisers. Ook menen eisers dat het verbod van spandoek- en vlaggenstokken niet nodig en onevenredig is. Anders dan verweerder menen eisers dat de duizenden 1 mei demonstraties die in 2010 gehouden zijn, vrijwel allemaal zonder wanordelijkheden zijn verlopen, zodat hierin geen grond kan zijn gelegen voor het verbod. Van de stelling dat de stokken als slagwapen of als projectielen zijn gebruikt, ontbreekt elk bewijs. De wanordelijkheden werden niet veroorzaakt door de demonstranten. Tegen het politieoptreden in 2008 is een klacht ingediend, waarna de politie zijn excuses heeft aangeboden voor het onjuiste geweldgebruik. Eisers ontkennen dat demonstranten geweld hebben gebruikt tegen de politie. In 2009 heeft de 1 mei demonstratie zonder wanordelijkheden maar met stokken plaatsgevonden, zodat ook in 2010 geen noodzaak was voor een verbod. In de 27 jaar van 1 mei demonstraties in Rotterdam is alleen in 2008 sprake geweest van wanordelijkheden en dat was de demonstranten niet te verwijten, zodat er volgens eisers geen noodzaak bestaat voor het verbod. Indien er in 2008 wel met een vlaggenstok naar de politie is gegooid, dan was er slechts sprake van een incident dat niet noopt tot een verbod in 2010. Volgens eisers zijn spandoek- en vlaggenstokken als slagwapen en projectiel buitengewoon ongeschikt. Met betrekking tot de aanloop naar de demonstratie van 2010 stellen eisers zich op het standpunt dat de organisator niet wist dat een verbod van spandoek- en vlaggenstokken was uitgevaardigd en daar ook niet mee akkoord is gegaan. De politie wil al tien jaar dat er geen spandoek- en vlaggenstokken worden meegenomen bij de 1 mei demonstratie en tijdens het vertrek zijn ze er toch altijd. Er was geen reden om aan te nemen dat het in 2010 anders zou lopen.
Tot slot stellen eisers dat het verslag van de hoorzitting onzorgvuldig en onjuist is.
Krachtens artikel 9, eerste lid, van de Grondwet (hierna: Gw) wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
Het tweede lid bepaalt dat de wet regels kan stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Op grond van artikel 2 van Pro de Wom kunnen de bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Artikel 5, eerste lid, van de Wom bepaalt dat de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen kan stellen of een verbod geven.
Op grond van het derde lid kan een voorschrift, beperking of verbod geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens.
De rechtbank overweegt het volgende.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel dat - met uitzondering van [eiser 5] - eisers niet zijn aan te merken als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Gebleken is dat het Rotterdamse 1 mei-Comité geen rechtspersoonlijkheid bezit, niet beschikt over een bestuur, geen statuten of een reglement heeft en ook anderszins niet herkenbaar is in het rechtsverkeer.
Ten aanzien van de eisers [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4] en [eiser 6] is gesteld dat zij jaarlijks zijn betrokken bij de organisatie van de Rotterdamse 1 mei demonstratie, dat de ‘organiserende’ groep een wisselende samenstelling heeft en dat er geen bewijsstukken zijn van hun betrokkenheid.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat niet is komen vast te staan dat het belang van voornoemde eisers rechtstreeks bij de besluiten is betrokken, zoals artikel 1:2, eerste lid, van de Awb vereist. Het beroep van deze eisers en het Rotterdamse 1 mei-Comité wordt niet-ontvankelijk verklaard.
Voorts stelt de rechtbank vast dat eiser [eiser 5] procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit, hoewel dat ziet op de reeds plaatsgevonden 1 mei betoging in 2010. Ter zitting is gebleken dat hij bij verweerder inmiddels kennis heeft gegeven van de 1 mei demonstratie in 2011, terwijl namens verweerder is aangegeven dat dezelfde voorschriften zullen worden verbonden aan de 1 mei demonstratie van 2011. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 januari 2011, LJN: BP2101, is naar het oordeel van de rechtbank hiermee voldoende aannemelijk geworden dat eenzelfde evenement zal worden georganiseerd met daarbij dezelfde maatregelen, zodat een procesbelang kan worden aangenomen.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting legt verweerder de in geding zijnde voorschriften aldus uit dat bij de 1 mei demonstratie geen spandoek- en/of vlaggenstokken mogen worden meegenomen of meegedragen, omdat daarmee geslagen dan wel gegooid kan worden.
Gelet hierop dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder met deze voorschriften een onevenredige inbreuk maakt op het recht op betoging.
Niet in geschil is en ook de rechtbank stelt vast dat de door eiser aangekondigde demonstratie als een betoging in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Grondwet is aan te merken. Het daarbij gebruikmaken van vlaggen en spandoeken acht de rechtbank begrepen in dit grondrecht. Dit grondrecht is immers gericht op het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek en maatschappelijk gebied (zie Kamerstukken II, 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 8). Door het verbod op het meevoeren van stokken waarmee deze vlaggen en spandoeken omhoog worden gehouden, wordt het recht op betoging beperkt omdat daardoor de vlaggen en spandoeken, alsmede de daarop aangebrachte teksten en leuzen niet dan wel minder goed zichtbaar voor omstanders zullen zijn.
In de Wom is de bevoegdheid van de burgemeester opgenomen om aan een aangekondigde demonstratie voorschriften en beperkingen te stellen dan wel de demonstratie te verbieden. Uit de aard van het grondrecht vloeit voort dat slechts in uitzonderlijke situaties, op de gronden zoals in de wet genoemd, beperkingen dan wel voorschriften aan dat recht mogen worden verbonden. Er dienen zwaarwegende omstandigheden te zijn die een beperking van het recht op betoging rechtvaardigen.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het hier in geding zijnde voorschrift al vele jaren verbonden aan de Rotterdamse 1 mei demonstratie. Na 1 mei 2008, op welke datum zich wanordelijkheden hebben voorgedaan tijdens de 1 mei demonstratie, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat (ook) vlaggen- of spandoekstokken als slagwapen kunnen dienen of kunnen worden bestemd om mee te gooien en gesteld dat deze op grond van de onderhavige voorschriften niet mogen worden meegenomen of gedragen. Dit verbod op het meenemen of -dragen van vlaggen- of spandoekstokken tijdens de demonstratie is gebaseerd op de in artikel 2 van Pro de Wom genoemde grond bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden. Ter rechtvaardiging daarvan wijst verweerder eerst en vooral op de wanordelijkheden die zich in 2008 tijdens de 1 mei demonstratie hebben voorgedaan. De rechtbank begrijpt verweerder aldus dat wordt gevreesd voor een herhaling van de wanordelijkheden die zich in 2008 hebben voorgedaan.
Het ligt op de weg van verweerder aannemelijk te maken dat deze (subjectieve) vrees ook naar objectieve maatstaven gerechtvaardigd is. Verweerder zal voorts moeten aantonen dat dit voorschrift noodzakelijk is voor een vreedzaam verloop van de aangekondigde demonstratie. Daarin is verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet geslaagd. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
Uitgangspunt dient te zijn dat verweerder de betoging de nodige politiebescherming behoort te bieden teneinde de demonstratie doorgang te kunnen doen vinden. Dit uitgangspunt leidt eerst dan uitzondering indien er een situatie van bestuurlijke overmacht dreigt te ontstaan. Daarvan is sprake als een betoging naar redelijke verwachting gepaard zal gaan met wanordelijkheden op zodanige schaal dat er niet voldoende politie ingezet kan worden om daaraan het hoofd te bieden én die voorkomen kunnen worden door het aan de demonstratie verbonden voorschrift.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder nagelaten een afdoende onderbouwing te geven van zijn standpunt dat op 1 mei 2008 vlaggen- en spandoekstokken zijn gehanteerd als slagwapen dan wel als projectiel tegen de politie en om die reden voor een verbod in aanmerking komen. De verweerder heeft zich beperkt tot de stelling dat de politie heeft verklaard dat daarvan sprake was en dat er bij de ter plaatse zijnde politieagenten op 1 mei 2008 gewonden zijn gevallen als gevolg van het gebruik als slagwapen van de meegebrachte vlaggen- en spandoekstokken. Concrete gegevens in de vorm van stukken, zoals een proces-verbaal of een politierapport, die deze stelling ondersteunen, zijn niet overgelegd. De rechtbank acht de enkele stelling van hetgeen op 1 mei 2008 zou hebben plaatsgevonden, mede gelet op de betwisting daarvan door eiser, onvoldoende om het verbod te kunnen dragen.
Voorts acht de rechtbank van belang dat de Rotterdamse 1 mei demonstratie in 2009, waarbij is afgezien van handhavend optreden tegen het meedragen van vlaggen- en spandoekstokken, zonder ongeregeldheden of wanordelijkheden heeft plaatsgevonden. Hierin ziet de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat, zo verweerder zijn hiervoor bedoelde stelling wel afdoende zou hebben onderbouwd, er geen objectieve gronden aanwezig waren voor de vrees dat zich tijdens de demonstratie in 2010 door het meedragen van vlaggen- en spandoekstokken wanordelijkheden zouden voordoen, die bovendien tot bestuurlijke overmacht zouden leiden.
Ook in de door verweerder overigens aan het verbod ten grondslag gelegde redenen, te weten de aard van de betoging en de stelling dat deelnemers aan de 1 mei demonstratie veelal antiautoritaire personen zijn, ziet de rechtbank geen grond voor de in geding zijnde voorschriften. De rechtbank onderkent dat in het algemeen sinds de 1 mei demonstratie voor het eerst in Rotterdam is georganiseerd, de maatschappelijke verhoudingen zijn veranderd en dat heden ten dage de autoriteit van de politie niet meer als vanzelfsprekend wordt geaccepteerd. Dit kan er echter niet toe leiden dat er bij voorbaat van moet worden uitgegaan dat een 1 mei demonstratie met deelnemers die mogelijk een antiautoritaire houding hebben tot wanordelijkheden zal leiden. Voor een inperking van het recht op betoging kan hierin dan ook geen grond worden gevonden.
Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het door verweerder aan de demonstratie van 1 mei 2010 verbonden voorschrift, in zoverre daarin een verbod op het meenemen of -dragen van vlaggen- en spandoekstokken is vervat, in strijd is met artikel 2 van Pro de Wom.
Het beroep van eiser wordt gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd. Gelet op haar oordeel zal de rechtbank bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit houdt in dit geval in dat het primaire besluit wordt herroepen voor zover daarin een verbod op het meenemen of -dragen van vlaggen- of spandoekstokken is vervat.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 874,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep van Het Rotterdams 1 mei-Comité, [eiser 2], [eiser 3],
[eiser 4] en [eiser 6] niet-ontvankelijk,
verklaart het beroep van [eiser 5] gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoud dat het primaire besluit wordt herroepen voor zover daarin een verbod op het meenemen of -dragen van vlaggen- of spandoekstokken is vervat,
bepaalt dat verweerder aan eiser [eiser 5] het betaalde griffierecht van € 298,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874, - en bepaalt dat, nu aan eiser [eiser 5] een toevoeging is verleend, deze kosten rechtstreeks aan de griffier (rekeningnummer 56 99 90 688) worden betaald.
Aldus gedaan door mr. M. Schoneveld, rechter, in tegenwoordigheid van J. van Mazijk, griffier.
De griffier: De rechter:
Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: