Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/2311 WOB-T1
Uitspraak in het geding tussen
E. Rosenberg, wonende te Rotterdam, eiseres,
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Eiseres heeft op 8 september 2009 met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verweerder verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de voorbereiding door politie, justitie en gemeente op het evenement Sunset Grooves in Hoek van Holland op 22 augustus 2009 en bij de gemeente aanwezig zijn.
Bij besluit van 6 oktober 2009 heeft verweerder eiseres medegedeeld welke (delen van) documenten wel en niet openbaar worden gemaakt en aan eiseres een deel van de door haar gevraagde informatie verstrekt.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 10 november 2010 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 6 mei 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder besloten om een deel van de gevraagde documenten alsnog te verstrekken en voor het overige de bezwaren ongegrond te verklaren en het besluit van 6 oktober 2009 te handhaven. Dit onder aanvulling van de motivering zoals weergegeven in het preadvies (met uitzondering van het advies ten aanzien van de evenementenadviezen), in de pleitnota van 3 februari 2010 en in het bestreden besluit.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 11 juni 2010 beroep ingesteld.
Bij brief van 8 oktober 2010 heeft verweerder de stukken aan de rechtbank toegezonden. Ten aanzien van een aantal van deze stukken heeft verweerder verzocht te bepalen dat beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gerechtvaardigd is. Eiseres heeft vervolgens aan de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Verweerder heeft bij brief van 4 april 2011 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2011. Aanwezig waren eiseres en haar gemachtigde, D. van Eijk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
drs. P.J. Overgaauw en mr. C.J. Roon.
2 Overwegingen
Op 8 september 2009 heeft eiseres een verzoek gedaan overeenkomstig artikel 3 van Pro de Wob. Eiseres heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten bij de gemeente die betrekking hebben op de voorbereiding door politie, justitie en gemeente op het evenement Sunset Grooves in Hoek van Holland op zaterdag 22 augustus 2009, waaronder het draaiboek voor de politie-inzet. Eiseres verzoekt om alle documenten in de breedste zin van het woord. Genoemd worden in dit verband memoranda, gespreksverslagen, e-mailverkeer, correspondentie en dergelijke. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een deel van de door haar gevraagde documenten verstrekt.
Eiseres kan zich met dit besluit niet verenigen. Het bezwaar richt zich tegen het niet verstrekken van de volgende documenten:
1. delen van interne e-mailcorrespondentie en e-mailcorrespondentie met derden;
2. adviezen van DCMR, Stadstoezicht, GHOR, VRR, Politie Rotterdam-Rijnmond, NS,
Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam;
3. het Veiligheidsplan 2009;
4. de notulen van dienstoverleggen;
5. het draaiboek Sunset Grooves van de VRR en de GHOR 2009;
6. het Veiligheidsplan 2008 en het Mobiliteitsplan 2008;
7. de interne notitie van 12 augustus 2009;
8. de "invoer evenementenaanvraag".
Op 3 februari 2010 heeft de Algemene Bezwaarschriftencommissie (hierna: ABC) advies uitgebracht over het bezwaarschrift. De ABC adviseert de bezwaren, voorzover ze gericht zijn tegen het niet verstrekken van de adviezen (deels) gegrond te verklaren en de adviezen geanonimiseerd te verstrekken, met uitzondering van het advies van de NS. Voorts adviseert de ABC de interne e-mailcorrespondentie over de evenementenvergunning alsnog te verstrekken en voor het overige de bezwaren onder aanvulling van de motivering ongegrond te verklaren. De ABC neemt daarbij in aanmerking dat verweerder op de hoorzitting van
3 februari 2010 heeft toegezegd dat het schema "invoer evenementenaanvraag" en het
e-mailbericht van 19 augustus 2010 alsnog geanonimiseerd zal worden verstrekt omdat het COT-onderzoek inmiddels is afgerond.
In het bestreden besluit heeft verweerder besloten:
- de niet verstrekte e-mailcorrespondentie over de evenementenvergunning alsnog te verstrekken, behoudens de daarin opgenomen persoonsgegevens en tot personen herleidbare gegevens, waarvan op grond van artikel 10, tweede lid, onder d en g, van de Wob verstrekking achterwege blijft. Het betreft hier de e-mailberichten van 17 augustus 2009 en van 19 augustus 2009. Verweerder merkt op dat hiermee alle e-mailcorrespondentie rondom de evenementenvergunning aan eiseres is verstrekt;
- het schema "invoer schema evenementenvergunning" alsnog te verstrekken behoudens de daarin opgenomen persoonsgegevens en tot personen herleidbare gegevens. Daarvan blijft verstrekking achterwege op grond van artikel 10, tweede lid, onder d en g, van de Wob;
- en voor het overige de bezwaren onder aanvulling van de motivering zoals in het preadvies (met uitzondering van het advies ten aanzien van de evenementenadviezen), de pleitnota van 3 februari 2010 en dit besluit is weergegeven, ongegrond te verklaren en het primaire besluit te handhaven.
In beroep heeft eiseres aangevoerd dat verweerder ten onrechte een te ruim beroep doet op de beperkingen en uitzonderingsgronden van de Wob. Ten onrechte rekt verweerder de toepassing van artikel 10, tweede lid, sub c, van de Wob op tot het gehele veiligheidsplan. Het beroep dat verweerder in het primaire besluit heeft gedaan op artikel 10, tweede lid,
sub d, van de Wob om het belang veilig te stellen dat het Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (hierna: COT), niet gehinderd door openbaarheid, onderzoek kon doen naar de gang van zaken is na het verschijnen van het COT-rapport komen te vervallen. Ten onrechte wordt deze uitzonderingsgrond opgerekt om draaiboeken niet te verstrekken en namen van betrokken ambtenaren en andere personen weg te lakken op wel verstrekte documenten. Verweerder doet ten onrechte een zeer ruim beroep op artikel 10, tweede lid, sub e, van de Wob om namen van betrokken ambtenaren en andere personen weg te lakken op verstrekte documenten. Aangezien het, voor zover bekend, uitsluitend het beroepshalve functioneren van betrokkenen betreft, is de persoonlijke levenssfeer niet in het geding. Bij nagenoeg alle documenten die niet of slechts gedeeltelijk zijn verstrekt doet verweerder een beroep op artikel 10, tweede lid, sub g, van de Wob: het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling. Onduidelijk blijft echter waaruit die benadeling bestaat en waarom die onevenredig is. Verkeerde beeldvorming of reputatieschade mag geen reden zijn om informatie niet te verstrekken. Eiseres is ten slotte van mening dat verweerder een te ruim beroep doet op artikel 11, tweede lid, van de Wob. Hoewel denkbaar is dat in beleidsvoorbereiding bij een brainstorm wel eens sprake kan zijn van uiting van persoonlijke beleidsopvattingen, zal dit bij een formele procedure als een vergunningverlening niet snel het geval zijn. De burger moet er immers op kunnen vertrouwen dat betrokken ambtenaren handelen namens hun dienst of afdeling en conform het beleid van die dienst of afdeling. Van persoonlijke opvattingen is in dat geval geen sprake. Eiseres wijst er op dat de ABC voor een aanzienlijk deel van de niet verstrekte documenten onderschrijft dat daarin van persoonlijke beleidsopvattingen geen sprake is en dat de documenten derhalve openbaar moeten worden gemaakt. Gelet op het bovenstaande is eiseres van mening dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
In artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is bepaald dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
In artikel 10, tweede lid, van de Wob is bepaald dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. (…);
b. (…);
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. (…);
f. (…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
In artikel 11, eerste lid, van de Wob is bepaald dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Verweerder heeft de weigering om de adviezen van DCMR, Stadstoezicht, GHOR, VRR, Politie Rotterdam-Rijnmond, NS, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam te verstrekken gebaseerd op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens verweerder zijn deze documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad over de vergunningaanvraag voor het evenement Sunset Groove en bevatten ze persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feiten. Na verwijdering van de persoonlijke beleidsopvattingen resteert een onleesbaar, nietszeggend en onsamenhangend geheel. Om die reden worden deze documenten integraal niet verstrekt.
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraak van 8 februari 2006, AB 2006, 151 en van 10 oktober 2003, LJN: AM2598) overweegt de rechtbank dat het interne karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. De opstellers van het document moeten de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor gebruik binnen de overheid. Derhalve kan van intern gebruik ook sprake zijn bij door externe personen of organisaties verzamelde gegevens of opgestelde rapporten, die bij de besluitvorming of beleidsontwikkeling van een bestuursorgaan worden betrokken. Dergelijk beraad wordt echter niet langer als intern beschouwd, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
De rechtbank stelt vast dat de GHOR, VRR en DCMR onder directe verantwoordelijkheid van verweerder en het college van burgemeester en wethouders werkzaam zijn en dat dit bij Stadstoezicht, Politie Rotterdam-Rijnmond, NS, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam niet het geval is, zodat deze als externe bedrijven/organisaties beschouwd moeten worden. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting toegelicht dat de burgemeester per evenement afhankelijk van het karakter daarvan beziet welke adviezen van welke diensten/organisaties nodig zijn. Hoewel dit niet in beleid is vastgelegd, organiseert de burgemeester voorafgaand aan grote evenementen altijd tenminste één dienstoverleg. Naar het oordeel van de rechtbank is gelet hierop sprake van gestructureerd overleg. Dit betekent dat de adviezen van DCMR, Stadstoezicht, GHOR, VRR, Politie Rotterdam-Rijnmond, NS, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam niet kunnen worden aangemerkt als stukken van ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de Wob. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de openbaarmaking van deze adviezen niet had kunnen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Hieruit volgt dat ook de weigering van de openbaarmaking van de notulen van de dienstoverleggen omdat dit documenten bestemd voor intern beraad zouden zijn, geen stand kan houden. In zoverre is het beroep gericht tegen het bestreden besluit gegrond, en dient dat deel van het bestreden besluit te worden vernietigd. Uiteraard staat het verweerder vrij om te bezien of andere gronden uit de Wob aan haar weigering ten grondslag kunnen worden gelegd, of dat zij de adviezen en de notulen van de dienstoverleggen geanonimiseerd kan verstrekken.
De rechtbank stelt vast dat de interne notitie van 12 augustus 2009 een document ten behoeve van intern beraad is dat een persoonlijke beleidsopvatting bevat. Gelet daarop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht openbaarmaking van dit document op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder alsnog de e-mailberichten van 17 augustus 2009 en van 19 augustus 2009 verstrekt. Op grond van het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat daarmee alle e-mailcorrespondentie rondom de evenementenvergunning aan eiseres is verstrekt en dat nog slechts ter beoordeling staat of verweerder delen van deze e-mailberichten heeft mogen anonimiseren op grond van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob. Het gaat daarbij om persoonsgegevens en om tot personen herleidbare gegevens. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van de informatie niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het belang dat gemoeid is met het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken derden. Gelet daarop heeft verweerder de informatie in geanonimiseerde vorm mogen verstrekken.
Verweerder heeft de openbaarmaking van het Mobiliteitsplan 2008 en de Veiligheidsplannen Sunset Grooves van 2008 en 2009 geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, onder c, en artikel 10, tweede lid, onder c, en g, van de Wob.
Uit de stukken blijkt dat International Security Agency en Van der Linden Evenementenservice uitdrukkelijk hebben verklaard dat de inhoud van deze plannen gegevens bevatten die concurrentiegevoelig zijn. De bedrijven zijn gespecialiseerd in het opstellen van dit soort plannen, waarvoor specifieke kennis nodig is. Openbaarmaking en van deze plannen leidt ertoe dat buitenstaanders inzicht krijgen in de expertise, de wijze van samenwerking met de partners, de wijze van bedrijfsvoering en van opstellen van deze plannen. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van vertrouwelijke bedrijfsinformatie die beschermd moet worden. Verweerder heeft dan ook terecht openbaarmaking ervan geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob.
Voorts bevatten de Veiligheidsplannen Sunset Grooves van 2008 en 2009 informatie over de beveiliging van het evenement en de handelwijze van de organisator, de betrokken hulpdiensten en de politie bij calamiteiten. Nu de handelwijze van de politie en de toedracht van het incident tijdens het evenement op 22 augustus 2009 nog steeds onderwerp van strafrechtelijke opsporingsonderzoeken vormen en openbaarmaking van de veiligheidsplannen deze onderzoeken kan bemoeilijken dan wel in gevaar kan brengen, heeft verweerder zich redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang bij de opsporing en vervolging van strafbare feiten en het voorkomen van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder c en g, van de Wob in dit geval moet prevaleren boven het belang van openbaarmaking van deze stukken.
Aan zijn weigering van de openbaarmaking van het draaiboek Sunset Gooves van de VRR en GHOR heeft verweerder artikel 10, tweede lid, onder d en g, van de Wob ten grondslag gelegd. Het draaiboek geeft inzicht in de (operationele) tactieken en strategieën van de politie en hulpdiensten voor calamiteiten bij (grootschalige) evenementen. Openbaarmaking daarvan zou het toekomstig optreden van politie en hulpdiensten ernstig kunnen bemoeilijken of wellicht onmogelijk maken. Gelet daarop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht en het voorkomen van onevenredige benadeling.
Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit, voorzover daarbij op grond van artikel 11 van Pro de Wob geweigerd is om de adviezen van DCMR, Stadstoezicht, GHOR, VRR, Politie Rotterdam-Rijnmond, NS, Roteb, RET en Havenbedrijf openbaar te maken, dient te worden vernietigd. In zoverre is het beroep gegrond, en dient verweerder ten aanzien daarvan een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond, voorzover het gericht is tegen het niet verstrekken van de adviezen van DCMR, Stadstoezicht, GHOR, VRR, Politie Rotterdam-Rijnmond, NS, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam en de notulen van dienstoverleggen, en vernietigt het bestreden besluit in zoverre,
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak wat betreft het besluit tot het niet verstrekken van bovengenoemde adviezen en notulen van dienstoverleggen een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. C.A. Schreuder en mr. J.A.F. Peters, leden, in tegenwoordigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 30 juni 2011.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.