Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/1554
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2012 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid AtWork Jobcoaching B.V., te Barendrecht, eiseres (AtWork),
gemachtigde: mr. M.J.W. Hoek,
en
De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (vestiging Amsterdam), verweerder (het Uwv),
gemachtigde: mr. S.H. van den Ende.
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2011 (het primaire besluit) heeft het Uwv de erkenning van AtWork als jobcoachorganisatie met ingang van 8 december 2011 ingetrokken.
Bij besluit van 16 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van AtWork ongegrond verklaard.
AtWork heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2012. AtWork heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [A], bestuurder van AtWork en [B], leidinggevende van AtWork. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1. Op grond van artikel 2.22, eerste lid, Wet Werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong) kan het Uwv aan de jongehandicapte, die arbeid in dienstbetrekking verricht of die arbeid in dienstbetrekking gaat verrichten doch niet werkzaam is of zal zijn als werknemer in de zin van de Wet sociale werkvoorziening, of die scholing of opleiding in het kader van de bevordering van de inschakeling in het arbeidsproces volgt of gaat volgen of arbeid op een proefplaats verricht of gaat verrichten op aanvraag voorzieningen toekennen die strekken tot behoud, herstel of bevordering van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid, het volgen van de scholing of opleiding of het verrichten van arbeid op die proefplaats.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder d, van dit artikel wordt onder voorzieningen als bedoeld in het eerste lid verstaan: noodzakelijke persoonlijke ondersteuning bij het verrichten van de aan de jonggehandicapte opgedragen taken, indien die ondersteuning een compensatie vormt voor zijn beperkingen.
1.2. Op grond van artikel 18, eerste lid, van het Re-integratiebesluit kan de persoonlijke ondersteuning, bedoeld in artikel 2:22, tweede lid, onderdeel d, van de Wet Wajong, bestaan uit het beschikbaar stellen van persoonlijke ondersteuning of uit vergoeding van de kosten van persoonlijke ondersteuning.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder c, van dit artikel wordt de persoonlijke ondersteuning gegeven door een persoon die verbonden is aan een door het Uwv erkende rechtspersoon die tot doel heeft diensten te verlenen die kunnen worden aangemerkt als persoonlijke ondersteuning.
Op grond van het derde lid van dit artikel kan de persoonlijke ondersteuning in het eerste jaar, tweede jaar en de daarop volgende jaren van verlening worden verleend voor een aantal uren dat correspondeert met respectievelijk 15%, 7,5% en 6% van het aantal uren per kalenderjaar dat de, aan de in artikel 2:22, eerste lid, van de Wet Wajong bedoelde persoon opgedragen taken in beslag neemt.
1.3. Voor de erkenning van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 18, tweede lid, aanhef en onder c, van het Re-integratiebesluit hanteert het Uwv een beleid, dat is neergelegd in de Regeling erkenningscriteria voor jobcoachorganisaties (Erkennings¬regeling).
Op grond van criterium 6 van de Erkenningsregeling dient de jobcoachorganisatie te beschikken over een interne beschrijving van de afspraken rondom de te leveren diensten en dient die organisatie het Protocol Jobcoach te volgen voor de (vervolg-)aanvragen, de verantwoording en afrekening van de jobcoachuren. Hiertoe houdt de jobcoachorganisatie onder andere een urenverantwoording (datum/tijd/uren) bij die indien nodig aan het Uwv overgelegd wordt.
1.4. Op 3 januari 2006 heeft het Uwv de Beleidsregels Protocol Jobcoach (Protocol 2006) vastgesteld, welke op 20 januari 2006 zijn gepubliceerd in de Staatscourant. Het Protocol 2006 is op 9 januari 2007 gewijzigd (Protocol 2007), welke wijziging op 12 januari 2007 is gepubliceerd in de Staatscourant. Het Uwv heeft het Protocol 2007 met een “Tussentijdse bijstelling” aangepast per 1 oktober 2008 (Protocol 2008).
Voor de periode tot 1 oktober 2008 was de verantwoordings- en bekostigingssystematiek bij het Uwv als volgt. Het Uwv stelde het urenbudget vooraf vast en verleende op basis daarvan een voorschot. Verrekening van dat voorschot met de daadwerkelijk aan coaching bestede uren vond normaal gesproken niet plaats, tenzij de Wajonger langdurig (meer dan vier weken) niet had gewerkt of als de arbeidsovereenkomst voortijdig werd beëindigd.
Vanwege forse kostenstijgingen heeft het Uwv besloten per 1 oktober 2008 dit systeem aan te passen. Op grond van het daartoe vastgestelde Protocol 2008 betaalt het Uwv aan de jobcoachorganisaties een voorschot van 50% van het aantal vastgestelde jobcoachuren per half jaar. Na afloop van dit halfjaar ontvangt het Uwv een verantwoordingsrapportage en een eindfactuur voor de werkelijk gerealiseerde jobcoachuren. Het Uwv betaalt de werkelijk gerealiseerde uren uit tot maximaal het aantal toegestane uren met aftrek van het verstrekte voorschot van 50%. Indien het verstrekte voorschot hoger is dan het te betalen eindbedrag, dient de jobcoachorganisatie het verschil terug te betalen.
2. AtWork is een rechtspersoon die op 23 maart 2005 door het Uwv erkend is als jobcoachorganisatie. Bestuurder is [A], die samen met haar echtgenoot [B] de onderneming exploiteert. Worx4you, waarvan [A] eveneens bestuurder was, trad op als werkgever voor cliënten (Wajongeren) van AtWork en voor jobcoaches. AtWork leende jobcoaches in vanWorx4you en andere organisaties. De Wajongeren in dienst van Worx4you werden feitelijk ingezet bij andere werkgevers of projecten (de inleners). Worx4you is inmiddels failliet verklaard.
3. Het Uwv ontving rond augustus 2011 het signaal dat AtWork oneigenlijk gebruik van de jobcoachvoorziening zou maken. Vervolgens is het Uwv een onderzoek gestart, waarbij onder meer cliënten van AtWork, voor haar werkende jobcoaches, werkbegeleiders en inleners zijn gehoord en cliëntendossiers zijn geraadpleegd. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in de rapportages van 7 oktober 2011, 23 november 2011 en 16 december 2011. Het Uwv heeft naar aanleiding van dit onderzoek geconcludeerd dat AtWork niet meer voldoet aan de in de Erkenningsregeling neergelegde voorwaarde dat voldaan moet worden aan de eisen van het Protocol 2008.
4. Het Uwv heeft zich – samengevat – op het standpunt gesteld dat AtWork onjuiste informatie heeft verstrekt aan het Uwv en dat zij gedurende een lange periode te veel uren heeft gedeclareerd die zij niet kan verantwoorden.
5. AtWork heeft zich – samengevat – op het standpunt gesteld dat het Protocol 2008 niet op een juiste wijze is bekendgemaakt, dat zij niet te veel uren heeft gedeclareerd, dat zij juist heeft gehandeld en dat dat ook bleek uit contacten met medewerkers van het Uwv. Voor zover er niettemin enige kritiek op haar aanpak mogelijk zou kunnen zijn, brengt dat nog niet met zich dat haar erkenning voor onbepaalde tijd moet worden ingetrokken.
6. De rechtbank merkt allereerst op dat het Uwv desgevraagd op 18 juni 2012 een gespreksverslag van een op 20 december 2011 plaatsgevonden gesprek tussen vertegenwoordigers van partijen aan de rechtbank heeft toegezonden. AtWork heeft ter zitting bezwaar gemaakt tegen het aan de gedingstukken toevoegen van dit verslag omdat het een weergave zou zijn van een confraterneel overleg tussen de gemachtigden van partijen met als doel het maken van afspraken. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om dit verslag niet aan het dossier toe te voegen nu van vertrouwelijke informatie geen sprake is.
7. De rechtbank is allereerst van oordeel dat het Uwv bevoegd was om de erkenning van AtWork als jobcoachorganisatie in te trekken. De bevoegdheid van het Uwv om een rechtspersoon te erkennen als een jobcoachorganisatie houdt tevens de bevoegdheid in die erkenning in te trekken als niet meer wordt voldaan aan de tot erkenning strekkende eisen.
8. De stelling van AtWork dat het Uwv niet tot verrekening van de werkelijk gerealiseerde jobcoachuren mocht overgaan, omdat het Protocol 2008 niet in de Staatscourant is gepubliceerd, deelt de rechtbank niet. Daarbij merkt de rechtbank overigens op dat de vraag of verrekening is toegestaan moet worden bezien in het licht van het gegeven dat een erkende jobcoachorganisatie juiste en volledige gegevens dient te verstrekken aan het Uwv over haar dienstverlening en de activiteiten van de Wajongeren die worden ondersteund. Met betrekking tot de publicatie in de Staatscourant geldt die eis ingevolge artikel 3:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitsluitend voor een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan. Dat is het Uwv niet. Op grond van artikel 3:42, tweede lid, van de Awb geschiedt bekendmaking van besluiten van de overige bestuursorganen door kennisgeving daarvan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad dan wel op een andere geschikte wijze. Van dat laatste is sprake, gelet op de door Uwv overgelegde schermprints van de historische versie van haar webpagina van 31 december 2008. Overigens bevinden zich in het dossier aan Wajongers gestuurde toekenningen/voortzettingen jobcoachvergoeding, die in kopie aan AtWork zijn gestuurd. Uit het begeleidend schrijven had AtWork kunnen afleiden dat de wijze van bevoorschotting en verantwoording van de jobcoachuren was veranderd.
9. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of het Uwv zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat AtWork niet heeft voldaan aan de in de Erkenningsregeling vastgelegde minimumnormen.
10.1. Uit het onderzoek is gebleken dat een aantal Wajongers gedurende langere perioden minder heeft gewerkt dan het aantal uren dat in hun detacheringsovereenkomst/arbeids¬overeenkomst is opgenomen. In de halfjaarrapportages en de verlengingsaanvraag heeft AtWork het aantal uren in de arbeidsovereenkomst gedeclareerd en niet het aantal gewerkte uren.
Dat is onder meer het geval bij de volgende Wajongers:
• [C] had detacheringsovereenkomsten van 30 maart 2010 tot 30 maart 2011 en van 30 maart 2011 tot 29 maart 2012 voor 40 uur per week terwijl hij 3 dagen per week werkte en een dag per week een opleiding volgde. Op basis van de in de overeenkomsten opgenomen 40 arbeidsuren is het maximale aantal jobcoachuren gedeclareerd.
• [D] had van 1 februari 2010 tot 31 januari 2011 een detacherings¬overeenkomst voor 40 uur per week en van 1 februari 2011 tot 31 januari 2012 voor 25 uur per week. Zij heeft verklaard, hetgeen is bevestigd door de inlener, dat zij 20 uur per week werkte. Desondanks is over de periode van 1 februari 2010 tot 1 augustus 2010 op basis van 40 uur per week gedeclareerd en over de periode van 1 augustus 2010 tot 1 februari 2011 op basis van 25 uur.
• [E] had een detacheringsovereenkomst voor de periode van 1 december 2010 tot 1 december 2011 op basis van 40 uur, terwijl hij 16 uur per week werkte en een opleiding volgde. Over de periode van 1 december 2010 tot 1 juni 2011 is op basis van 40 uur per week gedeclareerd.
• [F] heeft, buiten een stage die 3 weken duurde, in het geheel niet gewerkt. Tot 10 januari 2011 volgde hij één dag per week school, daarna 24 uur per week beroepspraktijkvorming. De detacheringsovereenkomst gaat uit van 40 uur per week. Over de periode 1 januari 2011 tot 1 juli 2011 zijn jobcoachuren op basis van 40 uur gedeclareerd.
10.2. Het betoog van AtWork dat de gedeclareerde jobcoachuren gebaseerd mogen worden op het (fictief) aantal arbeidsuren dat in de arbeidsovereenkomst is opgenomen, omdat de cliënten ook naar dit aantal uren worden uitbetaald, kan niet worden gevolgd. De door AtWork gebezigde handelwijze is in strijd met artikel 18, derde lid, van het Re-integratiebesluit op grond waarvan het aantal uren persoonlijke ondersteuning correspondeert met een percentage van het aantal uren per kalenderjaar dat de aan de doelgroep vallende personen opgedragen taken in beslag neemt. Het gaat daarbij om het werkelijk aantal uren dat de Wajongeren activiteiten verrichten en niet om uren die in fictieve arbeidscontracten worden vastgelegd.
Daarnaast is de werkwijze van AtWork in strijd met het Protocol 2008 waarin is opgenomen dat ingrijpende wijzigingen van de arbeidsovereenkomst, die gevolgen hebben voor de begeleiding, tussentijds voorgelegd moeten worden aan het Uwv. Een dergelijke bepaling is zinledig als arbeidsovereenkomsten meer uren vermelden dan het daadwerkelijk aantal uren dat is gewerkt.
10.3. Als vanwege omstandigheden structureel minder arbeidsuren werden gemaakt dan aanvankelijk overeengekomen dan lag het op de weg van AtWork dit als wijziging aan het Uwv door te geven. De stelling van AtWork dat het Uwv dergelijke wijzigingen zeer traag dan wel niet adequaat verwerkte doet niet af aan de conclusie dat verantwoordingen en declaraties op grond van een fictieve omvang van de arbeidsuren plaatsvonden. AtWork is bij halfjaarrapportages uitgegaan van de uren die in de arbeidsovereenkomst waren opgenomen ook al werd in de praktijk minder gewerkt. De rechtbank noemt als voorbeeld Wajonger [F], waarbij in de halfjaarrapportage 1 januari 2011 tot en met 1 juli 2011 is vermeld dat het komende jaar alles op alles moet worden gezet wil [F] bij zijn huidige werkgever zijn baan behouden. Vaststaat dat [F] in die periode geen werkgever had.
11.1. AtWork heeft gesteld dat de gedeclareerde uren ook daadwerkelijk door de jobcoaches zijn gemaakt. Verklaringen van een aantal jobcoaches wijzen op het tegendeel.
• Jobcoach [G] heeft verklaard dat volgens [B] voor ieder traject het maximale aantal uren moest worden aangevraagd. Bij navraag bij zijn collega’s bleek hem dat dit gebruikelijk was en dat die uren vervolgens ook moesten worden verantwoord in de halfjaarrapportages. Verder heeft hij verklaard dat hij de zorg had voor ongeveer tien tot twaalf jobcoachtrajecten, zodat hij niet altijd die (maximaal) geclaimde uren kon maken.
• Jobcoach [H] heeft verklaard dat de hem getoonde ‘halfjaarrapportage jobcoach’ op naam van Wajonger [J], waarop 144 begeleidingsuren en 158 contactmomenten waren ingevuld, niet door hem was ingevuld en dat dit niet de daadwerkelijk door hem gemaakte uren zijn. Hij heeft het aantal aan [J] besteedde uren op 65 geschat. Uit het op 4 november 2011 opgemaakte rapport blijkt dat [H] kopieën had bewaard van het door hem zelf ingevulde aantal coachingsuren en de halfjaarrapportage die de werkgever naar het Uwv had verzonden, omdat hij al enige tijd het vermoeden had dat zijn werkgever het niet zo nauw nam met het verantwoorden en declareren van de coachingsuren.
• Jobcoach [K] heeft verklaard dat hij achteraf denkt dat de 70 jobcoachuren die gedeclareerd zijn voor Wajonger [L] te veel zijn, omdat [L] slechts 2 weken heeft gewerkt en toen is ontslagen.
11.2. Verder is in het onderzoek vastgesteld dat jobcoaches de scholingsuren van de Wajongers, met name bij het Freshportproject, volledig als jobcoachuren hebben verantwoord. Volgden meerdere Wajongers van één jobcoach op dezelfde dag scholing dan werd dat aantal vermenigvuldigd met 6,5 uur jobcoachuren en vervolgens verantwoord. AtWork heeft betoogd dat jobcoaches begeleidingsuren cumulatief hebben geregistreerd als de Wajongers een opleidingsdag op het kantoor van de jobcoaches hadden en dat het in die gevallen het totaal van 1 of 2 weken betrof. Dit verklaart naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat er herhaaldelijk voor meerdere Wajongers bij één jobcoach op dezelfde dag het aantal uren van een opleidingsdag als jobcoachuren is verantwoord. Bovendien heeft jobcoach [M] in zijn verklaring van 16 november 2011 aangegeven dat de dagen waarop die 6,5 uren werden opgevoerd, schooldagen zijn geweest. Daarnaast is ter zitting betoogd dat deze uren op scholingsdagen daadwerkelijk zijn geleverd omdat de taak van de jobcoach ook was het handhaven van de orde en dat jobcoaches ook zelf les gaven. De rechtbank acht dit betoog niet aannemelijk. Ook al zou het bewaken van de orde tot de taak van de jobcoach moeten worden gerekend dan nog kan dat niet leiden tot een verantwoord aantal uren van 26 op één dag. De rechtbank wijst in dit verband op de verklaring van jobcoach [M] op 16 november 2011 dat hij van zijn manager [N] bij het Freshporttraject standaard 15% aan jobcoachuren moest aanvragen. Met betrekking tot de 26 jobcoachuren die hij volgens de verrichtingen¬overzichten meermalen zou hebben gemaakt op één dag heeft hij verklaard dat zijn manager [N] had verteld dat de afgesproken uren van alle Wajongers geboekt dienden te worden maar dat je je voor de schooldagen kunt afvragen of dat wel correct is.
11.3. De stelling van AtWork dat verantwoorde uren ook daadwerkelijk verleende jobcoachuren zijn geweest gaat gelet op hetgeen hiervoor is overwogen niet op.
12. Ten aanzien van de door het Uwv gesignaleerde discrepanties tussen verschillende verrichtingenoverzichten is door AtWork verklaard dat er verschillen bestaan tussen verrichtingenoverzichten en factuuroverzichten. Wat hier ook van zij, gelet op het hiervoor overwogene, heeft het Uwv zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat AtWork uren heeft gedeclareerd die geen reële jobcoachuren zijn geweest en dat AtWork ten onrechte jobcoachuren heeft gedeclareerd op grond van het aantal uren in de arbeidsovereenkomst en niet op basis van het aantal uren dat werd gewerkt. AtWork heeft daarmee in strijd met het Protocol 2008 uren gedeclareerd.
13. Directeur [A] en haar echtgenoot [B] hebben op 17 en 18 november 2011 verklaard dat onrechtmatig is gehandeld door [N], die vanaf 1 november 2011 niet meer bij hen werkt. Een aantal jobcoaches zou volgens hen de urenverant¬woording niet goed hebben geregistreerd omdat zij voor de volle 100% voor de klant gingen. Op 24 november 2011 is door hen verklaard dat zij beseffen dat bepaalde zaken niet goed zijn verlopen en dat zij als ondernemers van Worx4you/AtWork hier verantwoordelijk voor zijn. Uit die verklaringen blijkt dat zij zich er in ieder geval van bewust waren dat de urenregistratie te wensen overliet. Daargelaten de verantwoordelijkheid die de directie heeft, kan overigens niet worden geconstateerd dat de vastgestelde onregelmatigheden zich vooral zouden hebben voorgedaan bij jobcoaches die onder manager [N] vielen.
14. De rechtbank is niet gebleken dat de werkwijze van AtWork werd getolereerd door medewerkers van het Uwv. De rechtbank wijst er in dit verband op dat AtWork het in diverse gevallen heeft doen voorkomen dat er werd gewerkt op basis van in detacherings¬overeen¬komsten opgenomen uren terwijl deze niet overeen kwamen met daadwerkelijk gewerkte uren. Daardoor kon voor medewerkers van het Uwv ook niet kenbaar zijn dat er wat dit betreft in strijd met het Protocol 2008 en het Re-integratiebesluit werd gehandeld.
15. Niet kan worden staande gehouden dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert. Weliswaar is in het bestreden besluit sprake van een ‘ernstig vermoeden’, maar uit dit besluit blijkt voldoende dat de intrekking wordt gehandhaafd op grond van de vaststelling dat AtWork in strijd met Protocol 2008 jobcoachuren bij het Uwv in rekening heeft gebracht. Dat de opmerkingen van AtWork naar aanleiding van het onderzoeksrapport van 23 november 2011 niet in het onderzoeksrapport van 16 december 2011 en evenmin in het bestreden besluit zijn verwerkt, maakt niet dat de motivering niet deugdelijk is. In het bestreden besluit wordt verwezen naar de bijlage waarin door de rapporteur is ingegaan op deze opmerkingen. Dat het Uwv wellicht ten aanzien van bepaalde gevallen het voorlopige benadelingsbedrag (nog) niet correct heeft berekend, kan in deze procedure geen rol spelen nu het hier gaat om de intrekking van de erkenning en niet om de hoogte van het benadelingsbedrag.
16. Omdat door het Uwv ter zitting is verklaard dat er met betrekking tot andere jobcoachorganisaties nog onderzoeken lopen kan ook het door AtWork gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
17. Dat het Uwv AtWork voorafgaande aan de intrekking niet in de gelegenheid heeft gesteld om haar zienswijze over het voorgenomen besluit kenbaar te maken, acht de rechtbank geheeld. De bestuurders van AtWork hebben in de bezwaar- en in de beroepprocedure uitvoerig gebruik gemaakt van de gelegenheid om hun standpunten naar voren te brengen. Dit geldt eveneens ten aanzien van de - inderdaad in een vrij laat stadium - aan AtWork ter beschikking gestelde onderzoeksrapporten.
18. Gelet op de resultaten van het onderzoek heeft het Uwv zich terecht op het gesteld dat AtWork in strijd met het Protocol 2008 en de Erkenningsregeling heeft gehandeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Uwv dan ook in redelijkheid van de bevoegdheid om de erkenning van AtWork als jobcoachorganisatie in te trekken gebruik kunnen maken. Gezien het aantal dossiers waarin onregelmatigheden zijn geconstateerd en de consequenties die hieruit voortvloeien, is de rechtbank van oordeel dat intrekking van de erkenning niet in strijd is met artikel 3:4 van Pro de Awb. Het is aannemelijk dat er sprake is van financiële benadeling van het Uwv en tevens kunnen door de werkwijze van AtWork de belangen van de Wajongers geschaad zijn. Voorts acht de rechtbank mede van belang dat er in inmiddels een strafrechtelijk onderzoek is gestart.
19. De slotsom is dat het beroep ongegrond verklaard dient te worden.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Bergen, voorzitter, en mr. T. Damsteegt en mr. drs. C.H.M. Pastoors, leden, in aanwezigheid van mr. H.T. van de Erve, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.