Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/5070 WATER
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2012 in de zaak tussen
Woningstichting Gouderak, Stichting Bloeiend Platteland, Stichting Zwembad Gouderak en 12 natuurlijke personen, allen woonachtig dan wel gevestigd te Gouderak, eisers,
gemachtigde: mr. M.E.W.M. Pals-Reiniers,
en
de verenigde vergadering van het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, het vigerende peilbesluit Stolwijk en Berkenwoude ingetrokken en voor deze gebieden, waaronder het peilgebied Middelblok, een nieuw peilbesluit vastgesteld.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2012. Namens eisers is hun gemachtigde verschenen, bijgestaan door [naam], voorzitter van Woningstichting Gouderak. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.A. Stoop en
ing. M. van Capellen.
Overwegingen
1. Artikel 5.2 van de Waterwet luidt als volgt:
“1. Een beheerder is verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
2. In een peilbesluit worden waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.
3 . De aanwijzing vindt plaats bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel bij of krachtens provinciale verordening voor zover het betreft rijkswateren onderscheidenlijk regionale wateren. Bij de maatregel of de verordening kunnen ten aanzien van rijkswateren onderscheidenlijk regionale wateren nadere regels worden gesteld met betrekking tot het peilbesluit.”
Ingevolge artikel 4.2 van de Waterverordening Zuid-Holland (hierna: Waterverordening) dient het waterschap voor het onderhavige gebied een peilbesluit vast te stellen.
In artikel 4.3 van de Waterverordening is bepaald dat het peilbesluit dient te worden vergezeld van een toelichting waarin tenminste zijn opgenomen de aan het besluit ten grondslag liggende afwegingen en uitkomsten van verrichte onderzoeken, een aanduiding van de veranderingen van de waterstanden ten opzichte van de bestaande situatie, en een aanduiding van de gevolgen van de te handhaven waterstanden voor alle betrokken belangen.
Een peilbesluit wordt ingevolge artikel 4.5 van de Waterverordening tenminste eenmaal in de tien jaar herzien. Gedeputeerde staten kunnen op verzoek van het algemeen bestuur voor ten hoogste vijf jaar vrijstelling verlenen van deze verplichting.
2. De vigerende peilen in de Krimpenerwaard zijn vastgesteld in de periode 1993 t/m 2003. De geldigheidsduur van een peilbesluit bedraagt 10 jaar, waarna een verlenging van maximaal 5 jaar mogelijk is. Omdat de looptijd van de vorige peilbesluiten inmiddels is verstreken, heeft verweerder op 28 september 2011 nieuwe peilbesluiten vastgesteld. Het gebied Krimpenerwaard is opgesplitst in 7 peilbesluitgebieden. Elk peilbesluitgebied omvat meerdere peilgebieden. Het onderhavige beroep beperkt zich tot het peilbesluitgebied Stolwijk en Berkenwoude, meer specifiek tot peilgebied Middelblok.
De peilbesluiten ondersteunen het huidige, veelal agrarische grondgebruik, met de wetenschap dat het grondgebruik op termijn zal wijzigen. In peilgebieden met maatgevend agrarisch grondgebruik en een drooglegging kleiner dan 60 cm wordt het principe van droogleggingshandhaving toegepast. Dit betekent dat de peilen gedurende de looptijd van de peilbesluiten geleidelijk aangepast worden aan de verwachte maaivelddaling (peilindexatie).
Het bestreden besluit is tot stand gekomen door middel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De ontwerp-peilbesluiten hebben ter inzage gelegen.
In het ontwerpbesluit wordt ten aanzien van het peilgebied Middelblok onder meer opgemerkt dat de drooglegging voldoet aan de eisen van het grondgebruik. Daarom wordt voorgesteld om het huidige peil NAP - 2,53 meter vast te stellen en de drooglegging te handhaven door het peil gedurende de gehele looptijd in totaal met 9 cm te indexeren conform de maaivelddaling.
Tegen het ontwerpbesluit hebben eisers zienswijzen ingediend. Het belangrijkste bezwaar van eisers is dat zij verwachten dat het peilbesluit grote negatieve gevolgen zal meebrengen voor hun bezit. Uit het ontwerpbesluit en de toelichting daarop blijkt niet dat naar de gevolgen van het peilbesluit voor de bestaande bebouwing en infrastructuur in het peilgebied onderzoek is gedaan. Dit is, aldus eisers, in strijd met de zorgplicht die uit de Waterwet voortvloeit en leidt tot onzorgvuldige en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur strijdige besluitvorming.
3. Op basis van de naar voren gebrachte zienswijzen is in de Nota van beantwoording (Nota) uitgelegd hoe de diverse belangen zijn afgewogen. Daarbij is geconstateerd dat het huidige maatgevende grondgebruik agrarisch is en dat vanuit een oogpunt van het faciliteren van deze functie peilaanpassing de beste optie is. Voor de kern van Gouderak kan peilaanpassing evenwel mogelijk schade toebrengen aan gebouwen en infrastructuur.
Om dit vast te kunnen stellen is nader onderzoek vereist. Om tijd te kunnen hebben voor de uitvoering van het onderzoek, wordt er voor gekozen om in de komende drie jaar (tot en met 2014), de peilen vast te zetten op het huidige niveau. Het onderzoek zal zich richten op zowel waterstaatkundige effecten (waterkwantiteit, waterkwaliteit en ecologie), technische haalbaarheid, financiële en juridische gevolgen alsmede het schademechanisme oppervlaktewater versus grondwater. De resultaten van dit onderzoek zouden aanleiding kunnen geven tot een partiële herziening van het peilbesluit. Door te kiezen voor het niet aanpassen van het waterpeil tot en met 2014 (eerst vanaf 2015 peilaanpassing) zal de drooglegging met 3 cm afnemen. De huidige drooglegging wordt evenwel voldoende verondersteld om de komende drie jaar geen nadelige effecten op de agrarische functie in datzelfde peilgebied te hebben.
4. In navolging van de Nota heeft verweerder besloten om, anders dan in het ontwerpbesluit is overwogen, het peil in peilgebied Middelblok tot en met 2014 op het huidige niveau vast te zetten en, afhankelijk van de resultaten van het onderzoek, pas daarna tot en met 2020 te gaan indexeren met in totaal -6 cm, conform tabel 2 op bladzijde 10 van de Nota.
Verweerder meent dat met het toezeggen van het onderzoek, waarvan de resultaten eind 2012 worden verwacht, de bezwaren van de inwoners serieus worden genomen en dat daarmee op transparante wijze een goed onderbouwde en verantwoorde peilkeuze wordt voorgestaan. Het thans inhoudelijk behandelen van de zienswijzen acht verweerder weinig zinvol, omdat dit zou betekenen dat er een voorschot wordt genomen op de uitkomsten van het onderzoek.
Verweerder meent dat met het onderhavige peilbesluit rekening wordt gehouden met alle aanwezige belangen en dat dit voor een ieder voldoende zekerheid biedt.
5. Eisers zijn met verweerder van mening, dat een daadwerkelijke beoordeling van hun zienswijzen pas mogelijk is wanneer het onderzoek is afgerond. Het standpunt van verweerder ten aanzien van hun zienswijzen, in het licht van de uitkomsten van het onderzoek, zal dus eerst kunnen blijken op het moment waarop verweerder al dan niet tot (partiële) herziening van het peilbesluit overgaat. Nu het peilbesluit zelf al wel tot en met 2020 is vastgesteld, doet zich de vraag voor of en zo ja op welke wijze eisers nog beschikken over rechtsbeschermingmogelijkheden op het moment dat al dan niet tot (partiële) herziening van het peilbesluit wordt overgegaan. Het bestreden besluit voorziet daar namelijk niet in. Hierdoor is volgens eisers niet gewaarborgd dat op transparante wijze tot een goed onderbouwde en verantwoorde peilkeuze wordt gekomen. Eisers menen dan ook dat er aan het bestreden besluit een procedureel gebrek kleeft. Om te voorkomen dat zij voor een voldongen feit komen te staan zien eisers zich dan ook genoodzaakt om beroep in te stellen.
6. De rechtbank stelt allereerst vast dat eisers in kunnen stemmen met verweerders beslissing om een nader onderzoek in te laten stellen naar mogelijke problemen die kunnen ontstaan voor de bestaande bebouwing en infrastructuur binnen de kern Gouderak, wanneer tot peilaanpassing/peilindicatie wordt overgegaan. Voorts stelt de rechtbank vast dat er bij eisers in beginsel evenmin bezwaren bestaan tegen verweerders aanpassing ten opzichte van het ontwerpbesluit, om de eerste drie jaar, dus tot en met 2014, het peil aan te houden zoals het was, zodat er onderzoek kan worden gedaan.
6.1 De kern van het geschil is wat er (procedureel) gebeurt wanneer het onderzoek naar de mogelijke relatie tussen het peil en schade aan bebouwing en infrastructuur voor de kern Gouderak, is afgerond.
De rechtbank stelt mede op basis van het verhandelde ter zitting vast dat uit het bestreden besluit volgt dat er na afronding van het meergenoemde onderzoek twee scenario’s denkbaar zijn.
-1. In het geval uit het onderzoek blijkt dat peilaanpassing onevenredige schade zal toebrengen aan gebouwen en infrastructuur, zal de hoogte van het peil heroverwogen worden. In dat geval zal verweerder het peilbesluit mogelijk (partieel) herzien en alsnog een integrale belangenafweging maken, waarbij tevens een (inhoudelijke) beoordeling van eisers zienswijzen plaats zal vinden.
-2. Indien uit het onderzoek blijkt dat de (voorgenomen) peilaanpassing niet of nauwelijks schade toebrengt aan gebouwen en infrastructuur voor de kern Goederak, dan zal met ingang van 2015 de peilaanpassing dienovereenkomstig tabel 2 op bladzijde 10 van de Nota worden doorgevoerd.
6.2 De rechtbank is van oordeel dat nu verweerder er bij het bestreden besluit voor kiest om meerdere opties open te houden voor een eventuele nadere besluitvorming, uit het oogpunt van rechtszekerheid (procedureel) duidelijk dient te zijn vastgelegd of en op welke wijze deze (nadere) besluitvorming dient plaats te vinden, hoe het verdere tijdspad van de te volgen procedure eruit zal zien, op welke wijze dit zal worden vormgegeven en welke rechtsbeschermingmogelijkheden er voor belanghebbenden zullen zijn. Ter zake van het peilgebied Middelblok biedt het bestreden besluit deze (rechts)zekerheid niet. In het licht hiervan is de rechtbank van oordeel dat het betoog van eisers, dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien de procedure na afronding van het meergenoemde onderzoek bij het bestreden besluit onvoldoende is geconcretiseerd en een nieuw besluitmoment met rechtsbeschermingmogelijkheden hierbij niet is geborgd, slaagt.
Het bestreden besluit maakt niet duidelijk maakt wat nu precies onder de criteria ‘onevenredige-’ en ‘geen- of nauwelijks schade’ dient te worden verstaan, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Evenmin acht de rechtbank het vanuit het oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar dat verweerder de overweging om al dan niet tot nadere besluitvorming over te gaan enkel en alleen laat afhangen van zijn eigen oordeel of op basis van de uitkomsten van het onderzoek wel of niet aan deze criteria wordt voldaan. Mocht verweerder na afronding van het nadere onderzoek vervolgens beslissen om het tweede scenario toe te passen dan is bij het bestreden besluit niet gewaarborgd dat op transparante wijze tot een goed onderbouwde en verantwoorde peilkeuze wordt gekomen. Besluit verweerder immers op basis van het afgeronde onderzoek om niet tot herziening over te gaan dan betekent dit dat het peil tot en met 2020 geïndexeerd wordt conform tabel 2 van de Nota. Eisers zouden daarmee voor een voldongen feit worden geplaatst zonder verweerder inhoudelijk op de door eisers tegen het ontwerpbesluit naar voren gebracht zienswijzen zou zijn ingegaan. Op deze wijze wordt onvoldoende rekening gehouden met de belangen van eisers na 2014 en moet in die omstandigheid aan eisers worden toegegeven dat door deze wijze van besluitvorming aan hen ten onrechte een rechtsbeschermingmogelijkheid wordt onthouden dan wel dat er sprake is van een beperking van het beroepsrecht.
7. In het licht van het vorenstaande ziet de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat het peilbesluit van 28 september 2011, wat betreft het peilgebied Middelblok, is vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit kan niet ongewijzigd in stand blijven en dient wegens strijd met voornoemd beginsel en met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
7.1 De rechtbank is daarnaast van oordeel dat eisers in redelijkheid aan verweerder hebben voorgesteld om het peil, wat betreft het peilgebied Middelblok, slechts voor een periode van drie in plaats van tien jaar vast te stellen en dat voor de periode vanaf
1 januari 2015 een nieuw peilbesluit wordt vastgesteld waarin de uitkomsten van het onderzoek worden meegenomen, met inspraakmogelijkheid voor belanghebbenden. Nu niet is komen vast te staan dat tegen de onderhavige peilvaststelling van het peilgebied Middelblok tot en met 2014 door derde-belanghebbenden bezwaren zijn geuit, ziet de rechtbank, nu derden hierdoor niet worden benadeeld, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, op na te melden wijze zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft het peilgebied Middelblok,
- bepaalt dat het peil, voor wat betreft het peilgebied Middelblok, voor een periode van drie jaar, derhalve tot en met 2014, overeenkomstig het bestreden besluit op het huidige niveau wordt vastgezet,
- bepaalt daarnaast dat verweerder na afronding van het onderzoek naar de mogelijke relatie tussen het peil en schade aan bebouwing en infrastructuur voor de kern Gouderak, ten aanzien van het peilgebied Middelblok een beslissing neemt over de wijze van voorbereiden van een nieuw peilbesluit en dat verweerder ten aanzien van de periode vanaf 2015 voor het peilgebied Middelblok een nieuw peilbesluit neemt,
- bepaalt verder dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zoverre vernietigd,
- bepaalt voorts dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 302,- vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en
mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.