Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11/4270, 11/4271 en 11/4272
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 augustus 2012 in de zaken tussen
1. [naam 1], te Ooltgensplaat, eiseres 1, zaaknummer 11/4270,
2. [naam 2], te Ooltgensplaat, eiser, zaaknummer 11/4271,
3. [naam 3], te Ooltgensplaat, eiseres 2, zaaknummer 11/4272,
hierna ook gezamenlijk te noemen: eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oostflakkee, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van onderscheidenlijk 23 maart 2011 en 1 april 2011 (primaire besluiten) heeft verweerder de afzonderlijke aanvragen van eisers om een omgevingsvergunning niet in behandeling genomen.
Bij afzonderlijke besluiten van 24 augustus 2011 (bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers deels gegrond verklaard, een gebrek in de primaire besluiten hersteld en de motivering aangevuld, en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Eisers hebben afzonderlijk tegen het desbetreffende bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken aan de rechtbank doen toekomen. Ten aanzien van een verslag van een besloten hoorzitting, waarbij vertegenwoordigers van verweerder en leden van de commissie bezwaarschriften Oostflakkee aanwezig waren, heeft verweerder een beroep gedaan op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), inhoudende dat uitsluitend de rechtbank kennis mag nemen van dit stuk.
Bij beslissing op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb van 28 november 2011 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming van genoemd stuk niet gerechtvaardigd is. Daarop heeft verweerder ermee ingestemd dat dit stuk onderdeel zal uitmaken van de procesdossiers. Een afschrift van het gedingstuk is alsnog aan eisers toegestuurd.
Verweerder heeft in iedere zaak een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben gezamenlijk op 1 december 2011 en 9 februari 2012 een aanvullende reactie en nadere gedingstukken ingediend.
De rechtbank heeft aanleiding gezien de onderhavige procedures op de voet van artikel 8:14, eerste lid, van de Awb gevoegd te behandelen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2012. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde [naam 4]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J.J. Stellinga, werkzaam bij de gemeente Oostflakkee.
Overwegingen
1. Op 28 januari 2011 hebben eisers aanvragen ingediend om een omgevingsvergunning om te bouwen op de onderscheidenlijke percelen aan de [locatie] te Ooltgensplaat. In de aanvragen zijn de bouwwerkzaamheden omschreven als “geplaatst, moet vergund worden”.
2. Bij brief van 18 februari 2011 heeft verweerder aan eiseres 1 verzocht om uiterlijk 18 maart 2011 aanvullende gegevens in te dienen. Bij brieven van 24 februari 2011 heeft verweerder aan eiser en aan eiseres 2 verzocht om uiterlijk 24 maart 2011 aanvullende gegevens in te dienen. In alle drie de brieven heeft verweerder de benodigde gegevens opgesomd. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat de aanvraag op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb buiten behandeling wordt gelaten indien de gegevens niet binnen deze termijn in zijn geheel zijn ontvangen.
3. Bij de primaire besluiten heeft verweerder met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb de aanvragen niet in behandeling genomen, omdat niet alle gevraagde aanvullende gegevens waren ontvangen.
4. Over de tegen deze besluiten ingediende bezwaarschriften heeft verweerders commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) op 29 juli 2011 advies uitgebracht. De commissie heeft daarin – voor zover thans van belang – overwogen dat ter zitting in bezwaar is gebleken dat de onderhavige aanvragen bestaande bouwwerken betreffen met een uitbreiding van deze bouwwerken. Uit de aanvragen is volgens de commissie niet duidelijk af te leiden dat het gaat om bestaande bouwwerken en de tekeningen zijn niet overeenkomstig de aanvragen. Gelet daarop meent de commissie dat verweerder in redelijkheid om aanvullende gegevens heeft kunnen vragen, waaronder een bodemonderzoek. De commissie constateert verder gebreken in de besluitvorming, namelijk dat eisers geen bericht hebben ontvangen als voorgeschreven in artikel 3.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de ontbrekende gegevens niet uitputtend staan opgesomd in de primaire besluiten en dat een gebrek aanwezig is ten aanzien van de bevoegdheid tot het nemen van de besluiten op de aanvragen. Deze gebreken kunnen echter in de heroverweging worden hersteld, aldus de commissie.
5. Bij de bestreden besluiten neemt verweerder het advies van de commissie deels over en overweegt hij, in aanvulling op de primaire besluiten, dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 augustus 2007 (LJN: BB1774) en 31 maart 2010 (LJN: BL9592) volgt, dat het aan het bevoegd gezag is om te beoordelen of voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Voorts heeft verweerder ten aanzien van eiser en eiseres 2 nader gemotiveerd welke gegevens niet zijn ingediend. Ter zake van de onbevoegd genomen primaire besluiten stelt verweerder zich op het standpunt dat het mandaatsgebrek in de primaire besluiten wordt hersteld doordat de onderhavige beslissingen op bezwaar zijn genomen door het bevoegde bestuursorgaan. De primaire besluiten worden niet herroepen zodat de aanvragen om omgevingsvergunning(en) buiten behandeling blijven.
6. In beroep voeren eisers in hoofdzaak aan dat zij, naar aanleiding van het verzoek van verweerder om aanvullende stukken te leveren, een architect in de arm hebben genomen om de aanvraag bij de gemeente compleet te maken. Het betreffende architectenbureau is bekend bij de gemeente en voert regelmatig voor haar opdrachten uit. Van de zijde van de architect werd gesteld dat het geen probleem zou zijn om het een en ander met de gemeente te regelen. Op 21 maart 2011 heeft de architect de stukken ingeleverd. Kort erna zijn de bestreden besluiten genomen om de aanvragen niet in behandeling te nemen. Daar kunnen eisers zich niet mee verenigen.
7. De rechtbank overweegt als volgt.
8. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 4.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) luidt als volgt.
“1. Onverminderd artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van de beslissing op de aanvraag, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag de bij ministeriële regeling aangewezen gegevens en bescheiden ten aanzien van de activiteiten binnen het project waarop de aanvraag betrekking heeft.
2. De in het eerste lid bedoelde gegevens en bescheiden behoeven niet te worden verstrekt voor zover het bevoegd gezag reeds over die gegevens of bescheiden beschikt.
3. De gegevens en bescheiden worden door de aanvrager gekenmerkt als behorende bij de aanvraag.”
In de artikelen 2.1 tot en met 2.12 van de Regeling omgevingsrecht (Mor) is geregeld welke gegevens en bescheiden over bouwactiviteiten overgelegd moeten worden.
Op grond van het eerste lid, aanhef en onder c, van artikel 4:5 van Pro de Awb, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
9. De rechtbank stelt op grond van de in het dossier aanwezige tekeningen vast dat voor de in de aanvraag vermelde bebouwing een omgevingsvergunning nodig is. Eisers hebben naar voren gebracht dat in 2008 voor de verplaatsing van een chalet op (perceel) volgens verweerder toentertijd geen bouwvergunning noodzakelijk was. Verweerder heeft, blijkens diens door eisers overgelegde brief van 28 mei 2008, in dat geval van belang geacht dat het chalet (de caravan) uit één geheel bestaat, in één keer verplaatst kan worden en niet duurzaam met de grond verankerd is via een fundering. Bij eisers is geen sprake van verplaatsing van een chalet, en de genoemde voorwaarden zijn in hun geval niet vervuld.
De rechtbank stelt verder vast dat, anders dan eisers blijkens het verhandelde ter zitting menen, verweerder geacht kan worden het mandaatsgebrek in de primaire besluiten met de door hem genomen beslissingen op bezwaar te hebben hersteld.
10. De rechtbank overweegt dat paragraaf 4.2 van het Bor, waarin artikel 4.4 is opgenomen, ziet op de gegevens en bescheiden die bij een aanvraag om omgevingsvergunning moeten worden verstrekt. De inhoudelijke uitwerking van die gegevens en bescheiden wordt gegeven in de Mor, waar per activiteit behorende bij een project is beschreven wat moet worden aangeleverd. Essentiële gegevens en bescheiden mogen uiteraard bij een aanvraag niet ontbreken. Aard en omvang van het bouwwerk zijn voor de beantwoording van de vraag wat essentiële gegevens zijn, leidend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, LJN: BL9592). Welke gegevens en bescheiden in het onderhavige geval als essentieel moeten worden aangemerkt, is in de eerste plaats ter beoordeling van verweerder. Vanwege deze beoordelingsruimte geldt voor de bestuursrechter bij de toetsing van dit oordeel een zekere terughoudendheid. De ruimte die het bevoegd gezag heeft bij het opvragen van gegevens en bescheiden is wel geclausuleerd in artikel 4.4, tweede lid, van het Bor.
11. Ontbrekende gegevens en bescheiden kunnen met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb worden opgevraagd. Het bevoegd gezag zal daarbij moeten aangeven om welke gegevens het gaat en ook binnen welke termijn de gegevens alsnog moeten worden aangeleverd. Binnen deze procedure bestaat de mogelijkheid om bepaalde gegevens of bescheiden later in te dienen. Niet is gebleken dat van deze mogelijkheid gebruik is gemaakt. De rechtbank volgt dus niet het betoog van eisers dat hun architect heeft verzocht om latere indiening van gegevens en bescheiden en dat dit verzoek is gehonoreerd. Indien het bevoegd gezag van oordeel is dat de verstrekte gegevens en bescheiden, ook na een verzoek tot aanvulling, nog niet toereikend zijn, kan op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb worden besloten om de aanvraag niet te behandelen.
12. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij zijn verzoeken aan eisers tot indiening van de aanvullende stukken voldaan heeft aan voornoemde termijnstelling en ook heeft aangegeven welke gegevens ontbraken. In alle drie de brieven heeft verweerder ruim drie bladzijden aan benodigde gegevens opgesomd. Deze aanvullende stukken betreffen nagenoeg alle gegevens die zijn genoemd in de artikelen 2.1 tot en met 2.5 en 2.8 tot en met 2.12 van de Mor, waarbij de tekst van die bepalingen letterlijk is overgenomen en slechts een enkel onderdeel is weggelaten.
13. Zowel uit het systeem als hiervoor onder 10 en 11 omschreven, als uit artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, volgt dat verweerder, om gebruik te maken van de hem in artikel 4:5 van Pro de Awb gegeven bevoegdheid, slechts mag vragen om de gegevens en bescheiden zoals voorgeschreven in de Mor voor zover deze nodig zijn voor een goede beoordeling van de aanvraag en het nemen van een beslissing daarop. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat voor de beoordeling van de vergunning voor de onderhavige bouwwerken, die als relatief bescheiden van omvang en als weinig complex van aard kunnen worden aangemerkt, noodzakelijkerwijs nagenoeg alle gegevens overgelegd zouden moeten worden die worden opgesomd in de genoemde artikelen van de Mor. Verweerder zou voor de beoordeling van de voorliggende aanvragen met veel minder gegevens uit de voeten moeten kunnen. Naar het oordeel van de rechtbank is het daarom onredelijk al deze gegevens bij eisers op te vragen. Daarbij wijst de rechtbank erop dat verweerder kennelijk een aantal gegevens in tweede instantie als niet noodzakelijk heeft beoordeeld, nu in de aanvulling van de opsomming van de ontbrekende gegevens in de bestreden besluiten jegens eiser en eiseres 2, niet alle gegevens zijn opgenomen waar in eerste instantie om was verzocht, terwijl niet al deze gegevens intussen waren overgelegd. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de buitenbehandelingstelling van de aanvragen te handhaven zonder eisers de gelegenheid te bieden om specifieke, voor een goede beoordeling van de aanvraag noodzakelijke, gegevens alsnog te overleggen.
14. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven. De beroepen zijn gegrond. Tot finale geschillenbeslechting ziet de rechtbank geen mogelijkheid, nu het op de weg van verweerder ligt om eisers alsnog binnen een redelijke termijn in de gelegenheid te stellen hun aanvragen met de concreet door verweerder aangegeven noodzakelijke bescheiden te completeren. Omdat het in de eerste plaats ter beoordeling van verweerder is welke gegevens en bescheiden in de onderhavige gevallen als essentieel moeten worden aangemerkt en verweerder daarbij dus beoordelingsruimte heeft, zal de rechtbank niet bepalen om welke gegevens en bescheiden verweerder redelijkerwijs kan vragen. De rechtbank wijst er wel op dat zij de bouwwerken als relatief bescheiden van omvang en als weinig complex van aard heeft gekenschetst en dat uit de stukken en ter zitting is gebleken dat een groot deel van de in de aanvraag vermelde bebouwing al bestond ten tijde van de aanvraag. Verder wijst de rechtbank er, gelet op de in bezwaar gevoerde discussie tussen partijen over het vereiste van een bodemonderzoek, op dat de beoordeling van de noodzaak van de gegevens en bescheiden dient te geschieden tegen de achtergrond van de ten tijde van de nieuw te nemen besluiten op bezwaar geldende wetgeving. Afhankelijk van de tijdige overlegging van de noodzakelijke gegevens en bescheiden, waarvoor in bezwaar dus alsnog de gelegenheid moet worden geboden, dienen de aanvragen van eisers bij de nieuw te nemen besluiten op bezwaar mogelijk inhoudelijk te worden beoordeeld, alsdan onder herroeping van de primaire besluiten.
15. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder het betaalde griffierecht vergoedt. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond,
- vernietigt de besluiten van 24 augustus 2011,
- bepaalt dat verweerder nieuwe beslissingen op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
- bepaalt dat verweerder aan eisers afzonderlijk het voor het desbetreffende beroep betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.