ECLI:NL:RBROT:2013:4343 - Rechtbank Rotterdam - Vernietiging besluit onredelijkheid tarieven Schiphol Oos...

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 11/5335

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juni 2013 in de zaak tussen

N.V. Luchthaven Schiphol, te Schiphol, eiseres,

de Autoriteit Consument en Markt (voorheen: de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit), verweerder.

Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen de vereniging Vliegclub Schiphol, gevestigd in de gemeente Haarlemmermeer, derdebelanghebbende.

Procesverloop

Bij besluit van 27 oktober 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op de door derdebelanghebbende gedane aanvraag als bedoeld in artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart in verband met een geschil over de door eiseres met ingang van 1 november 2011 vastgestelde tarieven en voorwaarden voor luchtvaartactiviteiten.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit (rechtstreeks) beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij beslissing van 12 november 2012 heeft de rechter-commissaris geoordeeld dat beperkte kennisname als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van gedeelten van stukken gerechtvaardigd is. Ter zitting hebben partijen toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb gegeven.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.J. The en mr. A. Kleinhout, advocaten, [naam] en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.T. Algera en mr. J. Meulman. Derdebelanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en [naam].

Overwegingen

Toepasselijke regelgeving

Op grond van artikel 8.25d, eerste lid, van de Wet luchtvaart moet eiseres als exploitant van de luchthaven ten minste eenmaal per jaar de tarieven en voorwaarden vaststellen voor haar activiteiten ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruiker, waaronder in artikel 8.1, aanhef en onder i, van de Wet luchtvaart verstaan worden luchtvaartmaatschappijen en andere (rechts)personen die vluchten uitvoeren. Voorafgaande aan de vaststelling van de tarieven en voorwaarden worden op grond van artikel 8.25e van de Wet luchtvaart de gebruikers door eiseres geconsulteerd. Als na de vaststelling van de tarieven en voorwaarden nog een geschil bestaat kan een gebruiker dat voorleggen aan verweerder door middel van een aanvraag op grond van artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart. In dit artikel is bepaald dat verweerder op aanvraag van een gebruiker vaststelt of de door Schiphol vastgestelde tarieven en voorwaarden in strijd zijn met bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels. In dit beroep gaat het om de in artikel 8.25d, tweede lid, van de Wet luchtvaart neergelegde eis dat de tarieven en voorwaarden redelijk en non-discriminatoir moeten zijn.

Bestreden besluit

2.1

Op 12 april 2011 heeft eiseres op grond van artikel 8.25e, eerste lid, van de Wet luchtvaart mededeling gedaan van het voorstel van de tarieven en voorwaarden die per 1 november 2011 gaan gelden voor haar luchtvaartactiviteiten. Derdebelanghebbende heeft hiertegen op 16 mei 2011 een zienswijze ingediend. Eiseres heeft op 31 mei 2011 de tarieven en voorwaarden vastgesteld. Derdebelanghebbende heeft op 28 juni 2011 een aanvraag in de zin van artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart ingediend bij verweerder.

2.2

Bij het bestreden besluit heeft verweerder – voor zover voor dit beroep relevant – vastgesteld dat de door hem beoordeelde tarieven van eiseres onredelijk zijn en daarom in strijd zijn met artikel 8.25d, tweede lid, van de Wet luchtvaart, in zoverre dat een wanverhouding bestaat tussen

de start- en landingsgelden die gerekend kunnen worden bij het gebruik van Schiphol Oost (zijnde twee tarieven voor disconnected afhandeling van starten en landen) en hetgeen Schiphol hiervoor levert bij de afhandeling van vluchten op Schiphol Oost, voor zover het (de kwaliteit van) diensten en faciliteiten betreft die derdebelanghebbende en gebruikers in een gelijke positie als derdebelanghebbende daarbij ontvangen, en
de Passenger Service Charge (PSC) en de diensten en faciliteiten die hiervoor worden geboden bij de afhandeling van passagiers op Schiphol Oost.

2.3

Eiseres heeft naar aanleiding van dit besluit op 31 oktober 2011 de tarieven en voorwaarden die per 1 november 2011 gelden opnieuw vastgesteld.

Feiten en omstandigheden

3.1

Derdebelanghebbende is een vereniging met ongeveer 80 leden, die ruimte huurt op Schiphol Oost. Zij beschikt over een Cessna 172, waarvan haar vliegende leden gebruik maken. Dit toestel wordt geparkeerd op het K-platform van Schiphol Oost. De leden van derdebelanghebbende voeren vooral les- en terreinvluchten uit en maken daarvoor meestal gebruik van de Oostbaan en de faciliteiten van Schiphol Oost.

3.2

Schiphol Oost is een onderdeel van het luchthaventerrein van Schiphol en omvat ondermeer het K-platform, een opstelplaats voor veelal kleinere vliegtuigen en een per juli 2011 in gebruik genomen terminalgebouw, dat bekend staat als de general-aviationterminal. Schiphol Oost bevindt zich aan de Oostbaan, waar voornamelijk vluchten worden afgewikkeld die met kleinere vliegtuigen of helicopters worden uitgevoerd, de zogenaamde general-aviationvluchten. Op basis van de passagierscapaciteit van een toestel en of passagiers al dan niet een vliegticket hebben wordt een toestel bij binnenkomst naar Schiphol Oost (minder dan 19 stoelen, geen vliegticket) of Schiphol Centrum geleid. De Cessna 172 die derdebelanghebbende gebruikt valt qua passagierscapaciteit in de categorie toestellen die op Schiphol Oost wordt afgewikkeld. Derdebelanghebbende verkoopt geen tickets aan haar passagiers. De leden van derdebelanghebbende en hun passagiers (zonder ticket) hebben toegang tot de faciliteiten van Schiphol Oost, maar niet tot de faciliteiten van de airside van Schiphol Centrum.

3.3

Eiseres hanteert eenheidstarieven voor geheel Schiphol en maakt in haar tariefstructuur geen onderscheid tussen Schiphol Oost en Schiphol Centrum.

Standpunt verweerder

4.1

Naar aanleiding van het standpunt van derdebelanghebbende dat deze eenheidstarieven niet redelijk zijn, omdat eiseres gelijke tarieven en voorwaarden hanteert voor ongelijke prestaties, doordat de voor hetzelfde tarief geboden faciliteiten en diensten voor de afhandeling van vluchten en passagiers verschillen op Schiphol Oost en Schiphol Centrum, heeft verweerder deze argumenten getoetst aan het vereiste van redelijkheid, zoals neergelegd in artikel 8.25d, tweede lid, van de Wet luchtvaart. Het hanteren van een eenheidstarief is volgens verweerder onredelijk als door indirecte discriminatie in ruil daarvoor verschillende prestaties worden geleverd waardoor een wanverhouding ontstaat in relatie tot de groep gebruikers die voor het eenheidstarief minder prestaties of prestaties van mindere kwaliteit ontvangt. Daarbij geldt volgens verweerder dat niet ieder verschil in kwaliteit of niveau van dienstverlening leidt tot de conclusie dat er sprake is van een wanverhouding. Verder neemt verweerder bij de beoordeling van de redelijkheid van de tarieven in aanmerking dat eiseres een beoordelingsmarge heeft, die slechts wordt overschreden als er sprake is van een wanverhouding in de verschillende kwaliteitsniveaus van dienstverlening ten opzichte van het eenheidstarief.

4.2

Gelet op de passagierscapaciteit van het toestel van derdebelanghebbende en het feit dat derdebelanghebbende geen commerciële partij is die tickets verkoopt heeft verweerder derdebelanghebbende als een gebonden gebruiker van Schiphol Oost aangemerkt. Verweerder heeft getoetst of de eenheidstarieven die gelden voor het gebruik van geheel Schiphol onevenwichtig zijn ten opzichte van gebruikers die geen toegang hebben tot Schiphol Centrum.

4.3

Omdat de aanvraag gericht is op het verschil in kwaliteitsniveau tussen de faciliteiten en diensten die worden geboden op Schiphol Oost in vergelijking tot Schiphol Centrum heeft verweerder zich beperkt tot de beoordeling van de tarieven waarmee derdebelanghebbende en andere gebruikers van Schiphol Oost die zich in een gelijke positie als derdebelanghebbende bevinden te maken hebben. Voor zover voor dit beroep van belang gaat het om twee tarieven, namelijk die voor disconnected afhandeling van starten en landen (de start- en landingsgelden) en de passenger service charge (PSC).

4.4

Verweerder heeft deze tarieven beoordeeld aan de hand van vier methodes: internationale benchmarking, aan de hand van kwaliteitsindicatoren, op basis van onderliggende kosten en op basis van de voor de tarieven geboden diensten en faciliteiten. Verweerder heeft geconcludeerd dat er een wanverhouding bestaat tussen de start- en landingsgelden en hetgeen eiseres hiervoor levert bij de afhandeling van een vlucht op Schiphol Oost, voor zover het de kwaliteit van diensten en faciliteiten betreft die derdebelanghebbende en gebruikers in een gelijke positie als derdebelanghebbende daarvoor ontvangen, en dat er een wanverhouding bestaat tussen de PSC en de diensten en faciliteiten die daarvoor geboden worden bij de afhandeling van passagiers op Schiphol Oost. Verweerder acht deze tarieven daarom niet redelijk.

Standpunt eiseres

5.1

Eiseres stelt dat verweerder de aanvraag van derdebelanghebbende op grond van artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart niet in behandeling heeft mogen nemen, omdat de kosten van de beoordeling van de aanvraag vele malen hoger zijn dan de baten die met het toezicht kunnen worden bereikt. Een dergelijk inefficiënt toezicht kan de wetgever niet bedoeld hebben met de regulering van de tarieven van Schiphol. Een wettelijke basis voor regulerend optreden ontbreekt dan ook volgens eiseres. Volgens eiseres is er pas reden om de aanvraag in behandeling te nemen als er sprake is van een reëel risico op misbruik van een economische machtspositie en het generieke mededingingsrecht ontoereikend is om dit risico effectief te beheersen. Eiseres stelt dat zij zich ten opzichte van derdebelanghebbende niet in een economische machtspositie bevindt, omdat derdebelanghebbende kan uitwijken naar andere luchthavens, het risico van misbruik van machtspositie beperkt is, grote economische schade ten gevolge van misbruik is uitgesloten en derdebelanghebbende een beperkt financieel belang heeft in verhouding tot de kosten die zijn gemoeid met toezicht. Volgens eiseres schept verweerder bovendien een maatschappelijk ongewenst precedent. Zo er wel sprake zou zijn van een economische machtspositie, stelt eiseres dat het beginsel van kostenoriëntatie het risico van uitbuiting van gebruikers tegengaat.

5.2

Eiseres bestrijdt de uitkomsten van de door verweerder gemaakte vergelijkingen en stelt dat haar tarieven wel redelijk zijn. Van excessieve tarieven is sprake als deze niet in redelijke verhouding staan ten opzichte van de economische waarde van de geleverde diensten. De economische waarde van de op Schiphol Oost geleverde diensten wordt volgens eiseres bij uitstek gevormd door kleinschaligheid, waardoor daar bepaalde faciliteiten overbodig zijn. Eiseres stelt dat verweerder de voordelen van de kleinschaligheid voor passagiers en gebruikers en de hoge kwaliteit van de dienstverlening op Schiphol Oost ten onrechte niet bij de beoordeling van de redelijkheid van de tarieven heeft betrokken.

5.3 Voorts stelt eiseres dat verweerder in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb relevante stukken buiten beschouwing heeft gelaten. Eiseres doelt hierbij op de meer gedetailleerde onderbouwing van de kosten op Schiphol Oost waarom verweerder na de zienswijzenzitting had verzocht en die eiseres, zij het buiten de gegeven termijn, aan verweerder heeft geleverd.

Beoordeling

Artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart biedt, anders dan eiseres stelt, verweerder niet de vrijheid om een aanvraag als bedoeld in dit artikelonderdeel naast zich neer te leggen. Verweerder is gehouden om de aanvraag in behandeling te nemen. De vraag of dat al dan niet efficiënt is en of de daaraan verbonden kosten onevenredig zijn, behoeft daarom geen beantwoording.

In het kader van dit beroep staat ter beoordeling van de rechtbank of verweerder op goede gronden heeft vastgesteld dat de met ingang van 1 november 2011 geldende tarieven en voorwaarden van eiseres niet voldoen aan de in artikel 8.25d, tweede lid, van de Wet luchtvaart neergelegde eis dat de tarieven en voorwaarden redelijk en non-discriminatoir moeten zijn.

8.1

Over deze eis is in de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wet luchtvaart het volgende vermeld (TK 2001/02, 28074, nr. 3, p. 6):

“De eis van kostenoriëntatie van de tarieven is gerechtvaardigd, omdat de exploitant van de luchthaven terzake van de aviaton-activiteiten een machtspositie heeft. Met de kostenoriëntatie is echter nog onvoldoende gewaarborgd dat de gebruikers van de luchthaven voor de onderscheiden diensten ook redelijke tarieven betalen. Om de redelijkheid van de tarieven, mede gelet op de voorwaarden en de voor de tarieven en voorwaarden te leveren diensten, te waarborgen, is voorzien dat de exploitant van de luchthaven een terzake van tarieven en voorwaarden afwijkende zienswijze van een gebruiker in de consultatiefase slechts gemotiveerd terzijde zal kunnen leggen. In de motivering zal de exploitant moeten expliciteren waarom de tarieven en voorwaarden gerechtvaardigd zijn in het licht van de wetgeving, in het licht van de aard en de kwaliteit van de betreffende dienstverlening en in het licht van wat bijvoorbeeld internationaal te doen gebruikelijk is op toonaangevende luchthavens. De directeur-generaal kan de laatstgenoemde benchmarking in zijn toetsing van de redelijkheid betrekken. In de praktijk is de hoogte van de tarieven als gevolg van indirecte concurrentie, die blijkt uit vergelijking met andere luchthavens, altijd al aan grenzen gebonden. In samenhang met de redelijkheidstoets, bijvoorbeeld door benchmarking, levert de keuze voor de eis van kostenoriëntatie van de tarieven een niet te zware, maar evenwichtige vorm van tariefregulering op.”

8.2

Verder is in de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wet luchtvaart het volgende vermeld (TK 2001/02, 28074, nr. 3, p. 10):

“Op zichzelf biedt de eis van kostengeoriënteerde tarieven geen waarborg tegen onnodige investeringen (zogenaamde goldplating). Om te kunnen voorkomen dat tarieven die over de hele linie kostengeoriënteerd zijn, toch onredelijk zijn, als geheel of afzonderlijk, wordt in het tweede lid de eis gesteld dat de tarieven en voorwaarden redelijk zijn. (…) Naar aanleiding van de zienswijze van gebruikers zal de exploitant moeten motiveren wat redelijk is. Daarbij kunnen in het bijzonder internationale vergelijkingenen maatstaven een rol spelen. Deze zullen kunnen worden ingebracht door de gebruikers en de exploitant, maar ook uit eigen beweging kunnen worden gehanteerd door de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit. Mede aan de hand van een dergelijke benchmarking zal de directeur-generaal kunnen vaststellen of de exploitant van de luchthaven in strijd met de wet heeft gehandeld. Met behulp van de redelijkheidstoets tezamen met de verplichting tot kostenoriëntatie voor het geheel van de tarieven van de aviation-activiteiten kan zo worden voorkomen dat de tarieven onredelijk hoog worden, zonder dat de vrijheid van partijen onnodig wordt beperkt.”

8.3

In de Nota van toelichting bij het Besluit (p. 18) is vermeld:

“Binnen de eis van kostenoriëntatie heeft de exploitant de vrijheid om binnen redelijke grenzen tariefsdifferentiatie toe te passen.

Overigens dienen de tarieven non-discriminatoir te worden toegepast en dienen de afzonderlijke tarieven overigens ook aan de redelijkheidstoets te voldoen. Of de tarieven voor ieder van de luchtvaartactiviteiten afzonderlijk redelijk zijn, kan onder meer worden beoordeeld aan de hand van een vergelijking van de geleverde dienst met de daarvoor betaalde prijs, en met behulp van een vergelijking van de tarieven en voorwaarden voor dergelijke activiteiten op andere luchthavens in vergelijkbare marktomstandigheden (benchmarking).

De redelijkheidstoets houdt onder meer in dat geen wanverhouding mag bestaan tussen de tarieven en hetgeen ervoor geboden wordt. De kwaliteit van de dienstverlening kan van belang zijn voor de beoordeling van de vraag of de door de exploitant van de luchthaven gestelde tarieven en voorwaarden redelijk zijn in relatie tot de daarvoor geboden dienst. De kwaliteitsindicatoren van artikel 7 van Pro dit besluit kunnen hierbij een rol spelen. Door de eis van redelijkheid te stellen aan de afzonderlijke tarieven en voorwaarden kan met name de zogeheten goldplating worden tegengegaan, waardoor wordt voorkomen dat voorzieningen worden gerealiseerd waar de gebruikers geen behoefte aan hebben maar die wel doorwerken in de tarieven.”

Gelet op de hiervoor weergegeven passages is de rechtbank van oordeel dat verweerder een juist uitgangspunt hanteert door een tarief als onredelijk aan te merken in het geval het hanteren van een eenheidstarief voor verschillende prestaties indirect discriminerend is doordat dat het een wanverhouding vertoont in relatie tot de groep gebruikers die in ruil voor hetzelfde tarief minder prestaties of prestaties van mindere kwaliteit ontvangt dan de rest van de gebruikers. Partijen hebben dit uitgangspunt niet bestreden.

10.

Op Schiphol worden alle general-aviationgebruikers afgehandeld op Schiphol Oost. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de Wet luchtvaart, de toelichting daarop, en de daarop gebaseerde regelgeving geen grondslag voor een verplichting om de tarieven binnen de groep van general-aviationgebruikers (nader) te differentiëren. In de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wet luchtvaart (TK 2001/02, 28074, nr. 3, p. 4) wordt slechts general-aviation als aparte categorie genoemd. Om die reden moet naar het oordeel van de rechtbank voor de vaststelling of de door eiseres gehanteerde tarieven een dergelijke wanverhouding vertonen gekeken worden naar de diensten en faciliteiten die de gehele groep van general-aviationgebruikers van Schiphol (en dus gebruikers van Schiphol Oost) voor deze tarieven krijgt en niet alleen naar wat derdebelanghebbende of een gebruiker in dezelfde positie als derdebelanghebbende voor het eenheidstarief krijgt, zoals verweerder heeft gedaan. Bij de beoordeling van de door verweerder toegepaste vergelijkingsmethodes zal de rechtbank dit uitgangspunt in aanmerking nemen.

Internationale benchmarks

11.1

Voor de beoordeling van de redelijkheid van de tarieven aan de hand van een internationale benchmark heeft verweerder twee benchmarks uitgevoerd.

11.2

Bij de eerste benchmark zijn de tarieven van eiseres vergeleken met die van 11 internationale (hub-)luchthavens op basis van een vlucht met een Cessna. Uit deze vergelijking blijkt dat de tarieven van eiseres tot de middenmoot behoren. Verweerder heeft deze uitkomst genuanceerd, omdat luchthavens die een actief ontmoedigingsbeleid ten opzichte van kleine toestellen voeren vanuit de positie van derdebelanghebbende niet vergelijkbaar zijn met Schiphol. Bij een vergelijking waarbij deze luchthavens, die hogere start- en landingstarieven hanteren voor toestellen zoals die van derdebelanghebbende, buiten beschouwing zijn gelaten komt Schiphol als duurste uit de bus. Dit is volgens verweerder een indicatie dat de tarieven voor het gebruik van Schiphol aan de hoge kant zijn.

11.3

Omdat derdebelanghebbende bij uitsluiting gebruik maakt van Schiphol Oost en dit deel van de luchthaven niet het karakter heeft van een internationale (hub-)luchthaven, heeft verweerder de tarieven van Schiphol tevens vergeleken met luchthavens van met Schiphol Oost vergelijkbare luchthavens. Bij de tweede benchmark heeft verweerder Schiphol vergeleken met kleinere luchthavens die in de buurt van een (middel)grote stadagglomeratie zijn gesitueerd, maar geen hub-luchthaven zijn en aanzienlijk minder passagiers dan Schiphol hebben. Schiphol is de duurste luchthaven in deze vergelijking. Aan deze tweede benchmark heeft verweerder grotere waarde toegekend dan aan de eerste, omdat, bezien vanuit de positie van derdebelanghebbende, de diensten en faciliteiten die op Schiphol Oost aan gebruikers worden geboden niet gericht zijn op het accomoderen van grootschalige commerciële luchtvaart, terwijl de luchthavens in de eerste benchmark dat wel zijn.

12.1

Eiseres voert tegen de eerste benchmark aan dat Schiphol wel vergelijkbaar is met alle 11 internationale (hub-)luchthavens en dat verweerder ten onrechte de luchthavens met een actief ontmoedigingsbeleid voor general aviation buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens eiseres is verweerder voorbijgegaan aan de aanwijzing van de wetgever dat benchmarking dient te geschieden aan de hand van wat bijvoorbeeld internationaal te doen gebruikelijk is op toonaangevende luchthavens en het feit dat Schiphol een impliciet ontmoedigingsbeleid voert voor general aviation. Als de luchthavens vanwege hun ontmoedigingsbeleid niet vergelijkbaar zouden zijn met Schiphol, dan is het volgens eiseres mogelijk de tarieven te vergelijken in een situatie dat geen actief ontmoedigingsbeleid zou gelden. Eiseres heeft daarbij een voorbeeld gegeven op welke wijze een dergelijke vergelijking plaats zou kunnen vinden. Verder stelt eiseres dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat voor de internationale (hub-)luchthavens met hogere tarieven dan Schiphol geen eisen inzake kostenoriëntatie gelden.

12.2 Eiseres stelt dat aan de tweede benchmark geen waarde toekomt, omdat Schiphol Centrum en Schiphol Oost als één luchthaven moeten worden beschouwd. Dat Schiphol in de bijzondere situatie verkeert dat op een apart deel van de luchthaven een aparte baan is gelegen die in de praktijk vooral wordt gebruikt door general-aviationverkeer doet daaraan niet af, gelet op het spillover effect tussen de verschillende delen van de luchthaven Schiphol en het feit dat gebruikers van Schiphol Oost meeprofiteren van voorzieningen van Schiphol. De kwaliteit van de infrastructuur en dienstverlening op Schiphol is merkbaar op alle delen van de luchthaven en niet vergelijkbaar met de voorzieningen op de kleinere en regionale vliegvelden in de tweede benchmark. Schiphol is daarom niet vergelijkbaar met de luchthavens in de tweede benchmark.

12.3

Voorts stelt eiseres dat verweerder de totstandkoming van de beide benchmarks niet heeft toegelicht, zodat eiseres de juistheid van de onderliggende berekeningen en aannames niet heeft kunnen controleren. Niettemin heeft eiseres geconstateerd dat verweerder ten onrechte tarieven gedeeltelijk buiten zijn berekening heeft gelaten.

13.1

Naar aanleiding van het standpunt van eiseres dat Schiphol impliciet een tariefdrempel hanteert stelt verweerder dat de duurdere, buiten beschouwing gelaten, luchthavens een verbod of een dubbel ontmoedigingsbeleid ten aanzien van general-aviationgebruik hebben en Schiphol niet. Volgens verweerder is de vergelijking die eiseres gemaakt heeft voor de situatie dat er geen actief ontmoedigingsbeleid zou gelden hypothetisch. Verweerder bestrijdt dat hij gesteld heeft dat voor de bij de vergelijking betrokken internationale luchthavens geen kostenoriëntatie-eisen zouden gelden. Volgens verweerder berust hetgeen eiseres heeft aangevoerd op een onjuiste lezing van het bestreden besluit.

13.2

Onder verwijzing naar de in de bijlage bij het bestreden besluit opgenomen selectiecriteria bestrijdt verweerder dat hij de totstandkoming van de benchmarks niet zou hebben toegelicht en dat de onderliggende berekeningen niet controleerbaar zouden zijn. Wat betreft het gedeeltelijk buiten de berekening laten van tarieven stelt verweerder dat de benchmarks zijn gemaakt op basis van een vlucht met een Cessna en dat daarom tarieven die daarvoor niet verschuldigd zijn buiten beschouwing zijn gelaten en dat hij alleen private heffingen in de benchmarks heeft betrokken.

14.1

De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de benchmarks een te beperkte tariefvergelijking heeft gemaakt, omdat hij alleen heeft gekeken naar de tarieven die gelden voor het gebruik van de luchthavens met een Cessna en niet heeft gekeken naar de tarieven die gelden voor de gehele groep van general-aviationgebruikers van desbetreffende luchthavens, die zoals hiervoor is overwogen, in de vergelijking betrokken dient te worden.

14.2

Het is daarom, anders dan verweerder stelt, wel relevant dat eiseres heeft geconstateerd dat verweerder tarieven van een aantal bij de vergelijking betrokken luchthavens gedeeltelijk buiten beschouwing heeft gelaten. In deze tarieven kunnen immers kosten verwerkt zijn die eiseres in haar tarieven doorberekend aan general-aviationgebruikers, waardoor de vergelijking ten onrechte in het nadeel van eiseres zou kunnen uitvallen.

14.3

Wat betreft de tweede benchmark is de rechtbank van oordeel dat het maken van een vergelijking tussen Schiphol als internationale (hub-)luchthaven met tevens faciliteiten voor het afwikkelen van general-aviationverkeer en luchthavens met alleen faciliteiten voor general-aviationverkeer niet onjuist is. In deze vergelijking moeten dan wel luchthavens betrokken worden die op het niveau van general aviation vergelijkbaar zijn met Schiphol Oost. Duidelijk moet zijn wat een general-aviationgebruiker op een luchthaven krijgt voor het tarief en of dat vergelijkbaar is met wat deze gebruiker op Schiphol Oost voor het tarief krijgt.

14.4

Verweerder heeft de opbouw van de bij de benchmark betrokken tarieven en de daarvoor geleverde diensten en faciliteiten onvoldoende duidelijk gemaakt. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder gegevens hierover bij eiseres heeft opgevraagd, terwijl hij dat wel had kunnen doen.

14.5

Gelet op het voorgaande kan niet worden vastgesteld of de in de benchmarks betrokken luchthavens en de door deze luchthavens gehanteerde tarieven vergelijkbaar zijn met Schiphol of Schiphol Oost. De benchmarks bieden daarom onvoldoende grondslag voor het bestreden besluit.

Onderliggende kosten

15.1

Naar aanleiding van de aanvraag van derdebelanghebbende heeft verweerder eiseres om informatie verzocht, die eiseres op 19 augustus 2011 heeft gegeven. Daarbij heeft eiseres in het kader van de vergelijking van de tarieven met hun onderliggende kosten een eenvoudige berekening van de kosten van Schiphol Oost aan verweerder verstrekt.

15.2

Na de hoorzitting op 5 september 2011 heeft verweerder eiseres op 14 september 2011 onder meer om gedetailleerde onderbouwing van de kostenberekening verzocht, specifiek met het oog op het gebruik van Schiphol Oost. Verweerder heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om de gevraagde informatie te leveren voor 6 oktober 2011 17:00 uur. Bij brief van 3 oktober 2011 heeft eiseres nadere informatie verstrekt, maar daarbij niet een nadere onderbouwing van de kosten die gemoeid zijn met de afhandeling van vluchten op Schiphol Oost verstrekt. Na afloop van de termijn heeft eiseres op 17 oktober 2011 alsnog een meer gedetailleerde onderbouwing van de kosten op Schiphol Oost geleverd.

16.

Verweerder heeft deze nadere onderbouwing niet betrokken in zijn beoordeling, omdat hij geen stukken meer in overweging neemt nadat een hoorzitting is gehouden, tenzij hij er expliciet om heeft gevraagd. Verweerder stelt in zijn brief van 14 september 2011 te hebben aangegeven waarom de oorspronkelijk verstrekte onderbouwing onvoldoende was. Verder heeft verweerder gewezen op het belang van een zo kort mogelijke beslistermijn voor zowel eiseres als gebruikers, zodat hij eiseres slechts een korte reactietermijn kon geven. Verweerder heeft wegens het ontbreken van voldoende gedetailleerde kostengegevens afgezien van een beoordeling van de redelijkheid van de tarieven op basis van de onderliggende kosten.

17.

Eiseres stelt de uitgebreidere onderbouwing alsnog te hebben geleverd, omdat zij begrepen had dat verweerder de eerdere kostenonderbouwing als te summier buiten beschouwing wilde laten. Eiseres betwist de noodzaak van een gedetailleerdere onderbouwing van de kosten, omdat er volgens haar geen relatie is tussen de individuele tarieven en de onderliggende kosten en het systeem van de Wet luchtvaart haar niet verplicht tot het berekenen van de kosten die gemoeid zijn met individuele transacties of tarieven. Eiseres stelt dat de administratieve inspanning om de onderliggende kosten per tarief te berekenen niet in verhouding staan tot de gemoeide belangen en de daarmee gemoeide kosten. Voorts stelt eiseres dat met de door haar geleverde eenvoudige berekening reeds inzichtelijk is gemaakt dat de kosten het gemiddelde tarief ver te boven gaan.

18.1

De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres verzocht heeft om een nadere onderbouwing van de kosten, maar dat hij die niet of te laat heeft gekregen. Het stond verweerder vrij om eiseres om een nadere onderbouwing vragen, omdat de eerste globale onderbouwing die eiseres had gegeven naar het oordeel van verweerder onvoldoende was. Op grond van artikel 8.25f, van de Wet luchtvaart is het aan eiseres om de tarieven te onderbouwen. Het risico van niet of niet tijdig verstrekken van gegevens ligt daarom bij eiseres.

18.2

Op het moment dat eiseres de uitgebreidere onderbouwing alsnog leverde was de besluitvorming van verweerder al in een vergevorderd stadium, zodat verweerder hiermee geen rekening meer behoefde te houden. De door verweerder aan het leveren van een nadere onderbouwing verbonden termijn is naar het oordeel van de rechtbank niet te kort, gelet op de in de wetsgeschiedenis en de Nota van toelichting bij het Besluit benadrukte noodzaak van snelle besluitvorming. Het is immers in het belang van alle betrokkenen dat snel duidelijkheid bestaat over de nieuwe tarieven en voorwaarden. Verweerder kon daarom zijn besluitvorming over de aanvraag van derdebelanghebbende niet uitstellen. Verweerder heeft dan ook op goede gronden de vergelijking op basis van de kosten niet bij de beoordeling van de redelijkheid van de tarieven en voorwaarden betrokken, wegens het ontbreken van voldoende gegevens. Eiseres heeft in beroep op dit punt niets aangevoerd. Zij heeft in beroep wel nogmaals de nadere onderbouwing van de kosten ingebracht, maar de rechtbank laat deze en de door eiseres hieraan verbonden conclusie dat de kosten op Schiphol Oost de tarieven te boven gaan buiten beschouwing, nu verweerder deze gegevens op goede gronden niet heeft betrokken bij het nemen van het bestreden besluit.

Kwaliteitsindicatoren

19.1

Ter beoordeling van de redelijkheid van de tarieven heeft verweerder de kwaliteit van de dienstverlening beoordeeld aan de hand van een aantal kwaliteitsindicatoren die zijn genoemd in artikel 7 van Pro het Besluit. Eiseres heeft hierover desgevraagd aan verweerder een overzicht verschaft, verbijzonderd voor de situatie op Schiphol Oost in vergelijking met de situatie op Schiphol Centrum. Hoewel deze kwaliteitsindicatoren bedoeld zijn voor commerciële luchtvaart en daardoor minder geschikt zijn voor een vergelijking van luchthavens die tevens of met name geschikt zijn voor general-aviationverkeer, bevestigt de van eiseres ontvangen informatie over de kwaliteitsindicatoren volgens verweerder het door derdebelanghebbende geschetste beeld dat Schiphol Oost in vergelijking met Schiphol Centrum minder goed is uitgerust en dat de eenheidstarieven voor het gebruik van Schiphol Oost aan de hoge kant zijn. Verweerder concludeert dat met name waar het gebruik van Schiphol Oost betreft de tarieven een scheve verhouding vertonen in vergelijking met de kwaliteit die wordt geboden op Schiphol Oost.

19.2

Ten aanzien van de individuele indicatoren heeft verweerder gesteld

dat de door eiseres opgegeven piekuurcapaciteit van het banenstelsel niet representatief is voor de situatie van derdebelanghebbende, omdat de gegevens niet zijn verbijzonderd voor Schiphol Oost, waardoor niet de werkelijke capaciteit van het aantal banen dat voor general-aviationverkeer ter beschikking staat is aangegeven,
dat het aantal incheckbalies op Schiphol Oost gering is in vergelijking tot Schiphol Centrum is verklaarbaar doordat de general-aviationgebruikers daaraan meestal geen behoefte hebben, omdat zij niet op commerciële basis passagiers vervoeren. Aan het feit dat slechts één van de twee balies op Schiphol Oost permanent bemand is door KLM Jet Centre en dat de andere gehuurd kan worden, terwijl het gebruik van de balies op Schiphol Centrum is inbegrepen in de tarieven, verbindt verweerder echter de conclusie dat het voorzieningenniveau op Schiphol Oost aanzienlijk lager is dan op Schiphol Centrum en
dat dezelfde conclusie kan worden verbonden aan het feit dat het aantal opstelplaatsen voor toestellen op Schiphol Oost (29) beperkter is dan op Schiphol Centrum (97).

20.1

Eiseres stelt dat er geen grond is voor een vergelijking van Schiphol Oost en Schiphol Centrum aan de hand van kwaliteitsindicatoren, gelet op het beperkte belang van de indicatoren voor general-aviationgebruikers. Voorts bestrijdt eiseres de conclusies die verweerder ten aanzien van de individuele kwaliteitsindicatoren heeft getrokken. Ten aanzien van de piekuurcapaciteit stelt eiseres dat niet de werkelijke capaciteit die in de praktijk wordt gerealiseerd van belang is, maar dat gekeken moet worden naar de objectief bepaalbare output die Schiphol kan realiseren op basis van de capaciteit van de faciliteiten waarover Schiphol beschikt. De objectieve capaciteit die op Schiphol Oost gerealiseerd kan worden is volgens eiseres gelijk aan die van Schiphol Centrum.

Aan het ontbreken van gates en aviobruggen op Schiphol Oost kan volgens eiseres geen belang worden gehecht, omdat de toestellen die op Schiphol Oost worden afgehandeld te klein zijn voor deze voorzieningen. Ook aan het aantal incheckbalies komt weinig gewicht toe volgens eiseres, omdat de gebruikers van Schiphol Oost nauwelijks passagiers op commerciële basis vervoeren en er daarom geen behoefte is aan deze voorziening.

20.2

Eiseres stelt dat verweerder bij de indicator van het aantal opstelplaatsen ten onrechte alleen gewicht toekent aan het absolute aantal opstelplaatsen, omdat het ook gaat om de beschikbaarheid ervan. De relatieve beschikbaarheid van het aantal opstelplaatsen op Schiphol Oost is aanzienlijk groter dan op Schiphol Centrum. Eiseres heeft dit duidelijk gemaakt aan de hand van een tabel waaruit blijkt dat op Schiphol Oost het aantal vliegbewegingen afgezet tegen het aantal opstelplaatsen bijna vier keer lager is dan op Schiphol Centrum. Omdat de beschikbaarheid van een opstelplaats voor een gebruiker van meer belang is dan het absolute aantal opstelplaatsen duidt dit volgens eiseres op een hoger kwaliteitsniveau op Schiphol Oost dan op Schiphol Centrum.

21.

In reactie hierop heeft verweerder gesteld dat alleen de kwaliteitsindicatoren met betrekking tot het aantal inchekbalies en het aantal opstelplaatsen relevant zijn voor Schiphol Oost en dat hij daarom niet ingaat op het standpunt van eiseres over de overige kwaliteitsindicatoren. De door eiseres in beroep overgelegde tabel met gegevens over de relatieve beschikbaarheid heeft verweerder niet betrokken bij het bestreden besluit, omdat eiseres deze gegevens niet heeft verstrekt bij het door haar aangeleverde overzicht van kwaliteitsindicatoren. Volgens verweerder gaat het om een nieuw gegeven dat in beroep niet meer mag worden ingebracht.

22.1

De rechtbank is van oordeel dat wat door eiseres in beroep is aangevoerd tegen de conclusies die verweerder heeft getrokken op basis van een aantal kwaliteitsindicatoren niet te laat is ingebracht. Anders dan bij de kostenvergelijking heeft verweerder eiseres niet verzocht om nadere informatie te verstrekken ten aanzien van de kwaliteitsindicatoren. Het valt eiseres dan ook niet te verwijten dat zij deze informatie eerst in beroep heeft overgelegd. Geen rechtsregel staat in de weg aan het inbrengen van deze informatie in beroep.

22.2

Gelet op hetgeen eiseres onweersproken heeft aangevoerd tegen verweerders vergelijking op basis van kwaliteitsindicatoren, is de rechtbank van oordeel dat aan de door verweerder aan deze vergelijking verbonden conclusies voorbij moet worden gegaan. Dat betekent dat verweerders conclusie dat de tarieven een scheve verhouding vertonen in vergelijking met de kwaliteit die wordt geboden op Schiphol Oost naar het oordeel van de rechtbank niet op goede gronden berust.

Onderliggende diensten

23.1

Verweerder heeft de redelijkheid van de start- en landingsgelden en de PSC tevens beoordeeld aan de hand van de daarvoor geleverde diensten. Verweerder is van oordeel dat de tarieven voor het starten en landen op Schiphol Oost onredelijk zijn, omdat het verschil in dienstverlening die is gemoeid met het starten en landen op Schiphol Oost significant verschilt met het niveau op Schiphol Centrum, terwijl dat niet in de tarieftabel en de voorwaarden is aangegeven. Er is volgens verweerder sprake van een wanverhouding tussen

wat voor hetzelfde tarief wordt geboden aan gebruikers van Schiphol Oost en Schiphol Centrum, omdat een groot aantal aanvullende voorzieningen die op Schiphol centrum aanwezig zijn ontbreekt op Schiphol Oost, zoals begeleiding naar de opstelplaats, vervoer tussen platform en terminal, voorzieningen voor brandstoftoevoer, pre-conditioned air en taxibegeleiding van en naar de start/landingsbaan. Dat aan dergelijke voorzieningen volgens eiseres geen behoefte zou bestaan bij de gebruikers op Schiphol Oost, neemt volgens verweerder niet weg dat de feitelijke toegang tot een aantal diensten en faciliteiten voor gebruikers zoals derdebelanghebbende niet mogelijk is, terwijl de tarieven suggereren dat er geen onderscheid is in dienstenniveau tussen Schiphol Oost en Schiphol Centrum en ook in de voorwaarden het dienstenniveau op Schiphol Oost niet nader is ingeperkt ten opzichte van Schiphol Centrum. De verschillen in dienstverlening worden volgens verweerder niet gecompenseerd door een meerwaarde aan de zijde van de gebruiker.

23.2

Verweerder heeft in het bijzonder waarde gehecht aan het feit dat het vervoer van en naar een toestel is inbegrepen in de tarieven, maar dat het vervoer van en naar een toestel op het platform op Schiphol Oost betrokken moet worden van KLM Jet Center voor een additionele vergoeding. Daarnaast hecht verweerder waarde aan het feit dat op Schiphol Centrum vrijwel iedere opstelplaats is voorzien van ondergrondse brandstoftoevoer, terwijl op Schiphol Oost niet elke opstelplaats daarvan is voorzien, en dat de installatie voor het tanken van AvGas, de brandstof die derdebelanghebbende gebruikt voor haar toestel, in 2009 is verwijderd van Schiphol Oost, zonder dat dit tot een tariefverlaging heeft geleid, en derdebelanghebbende sindsdien extra kosten moet maken om haar toestel van brandstof te voorzien. Verder merkt verweerder op dat de taxibegeleiding van toestellen van en naar de start- en landingsbaan op Schiphol Oost wordt gedaan door KLM Jet Centre om niet, zodat Schiphol hiervoor, anders dan op Schiphol Centrum, zelf geen kosten maakt, terwijl dit niet wordt gereflecteerd in de tarieven.

23.3

Ook de PSC is volgens verweerder op Schiphol Oost onredelijk. Verweerder heeft vastgesteld dat het kwaliteitsniveau van de general-aviationterminal op Schiphol Oost hoog is, maar dat er significante verschillen bestaan met de dienstverlening die op Schiphol Centrum aan passagiers wordt geboden, zoals de zeer beperkte bagageafhandeling op Schiphol Oost, terwijl de kosten daarvoor op Schiphol Centrum erg hoog zijn, het ontbreken van veel van de airsidefaciliteiten die op Schiphol Centrum aanwezig zijn en het feit dat passagiers op Schiphol Oost extra moeten betalen voor het vervoer naar het toestel, terwijl dit vervoer op Schiphol Centrum in de tarieven is begrepen. Verweerder is er vanuit gegaan dat € 5 per passagier betaald moet worden. Het feit dat derdebelanghebbende en gebruikers in een vergelijkbare positie geen of niet in dezelfde mate behoefte hebben aan deze diensten en faciliteiten als gebruikers van Schiphol Centrum is volgens verweerder niet relevant, omdat het erom gaat dat die diensten en faciliteiten aanwezig zijn op Schiphol Centrum en geheel of vrijwel geheel ontbreken op Schiphol Oost, terwijl de kosten ervan wel zijn toegerekend aan dezelfde luchtvaarttarieven die ook gebruikers van Schiphol Oost betalen en die ook nog extra betalen voor het in de tarieven begrepen vervoer van en naar het toestel. Aan de meerwaarde die Schiphol Oost heeft door haar kwaliteit en kleinschaligheid wordt volgens verweerder afgedaan doordat een groot aantal op Schiphol aanwezige voorzieningen op Schiphol Oost niet aanwezig of lastig te bereiken zijn, zoals toegang tot het treinstation, het busplatform en diverse commerciële voorzieningen, waarvan de kosten slechts deels of geheel niet in de tarieven zijn verwerkt, maar die wel meerwaarde creëren voor passagiers. Om deze redenen beoordeelt verweerder de tarieven voor het afhandelen van passagiers en hun bagage onredelijk.

24.1

Eiseres bestrijdt dat het niveau van dienstverlening die is gemoeid met starten en landen op Schiphol Oost significant verschilt van dat op Schiphol Centrum. Volgens eiseres bestaat er geen grond voor een vergelijking van de dienstverlening op Schiphol Oost met die op Schiphol Centrum, en als deze vergelijking toch gemaakt wordt is het volgens eiseres van belang dat àlle gebruikers start- en landingsgelden betalen en dat derdebelanghebbende bovendien profiteert van een aantal diensten en voorzieningen zoals de brandweereenheid, de vogelwacht, sneeuw en gladheidbestrijding, landzijdige infrastructuur en, desgewenst, taxibegeleidingsdiensten op het platform. Over het ontbreken van een installatie voor het tanken van AvGas stelt eiseres dat zij deze installatie heeft verwijderd nadat de brandstofleveranciers in 2009 hadden besloten geen AvGas meer te leveren op Schiphol, waardoor de noodzaak verviel om de infrastructuur voor opslag en transport van AvGas in stand te houden. Eiseres levert zelf geen brandstof.

24.2

Eiseres bestrijdt dat de PSC onredelijk is, omdat aan de faciliteiten die ontbreken op Schiphol Oost geen behoefte bestaat bij de passagiers op Schiphol Oost. De afwezigheid van overbodige voorzieningen creëert juist een meerwaarde voor passagiers van Schiphol Oost door het korte tijdsbestek waarin zij zich na aankomst op de luchthaven naar hun toestel kunnen begeven.

25.

De rechtbank is van oordeel dat verweerders beoordeling van de redelijkheid van de tarieven op basis van de onderliggende diensten niet volledig is geweest, nu hij de voordelen die de kleinschaligheid van Schiphol Oost oplevert voor de gebruikers en de passagiers van Schiphol Oost niet heeft meegewogen. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte gewicht toegekend aan het ontbreken van een installatie voor het tanken van AvGas. Eiseres heeft terecht aangevoerd dat de beschikbaarheid van dit type brandstof geen rol hoort te spelen bij de beoordeling van de redelijkheid van de tarieven, omdat de brandstoflevering buiten de invloedssfeer van eiseres valt. Verweerders conclusie op basis van de vergelijking op basis van onderliggende kosten berust daarom op onvoldoende gronden. Het feit dat voor vervoer naar het toestel € 5,-- extra kosten in rekening worden gebracht, is een omstandigheid die wellicht een aanwijzing is voor onredelijkheid van de tarieven, maar op zichzelf onvoldoende om tot de conclusie te komen dat de tarieven onredelijk zijn.

Conclusie

26.1

Uit het voorgaande volgt dat geen van de door verweerder gemaakte vergelijkingen voldoende grondslag biedt voor het oordeel dat de in dit beroep aan de orde zijnde tarieven niet redelijk zijn wegens het bestaan van een wanverhouding tussen de prestaties die op Schiphol Oost en Schiphol Centrum worden geboden voor hetzelfde tarief. Verweerders besluit dat de door eiseres per 1 november 2011 vastgestelde tarieven in strijd zijn met artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart is onvoldoende gemotiveerd en kan daarom niet in stand blijven, wegen strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.

26.2

De rechtbank sluit niet uit dat verweerder bij het opnieuw beslissen op bezwaar eiseres alsnog in de gelegenheid zal stellen om de kosten nader te onderbouwen en aan de hand daarvan alsnog een vergelijking op basis van de onderliggende kosten uitvoert om te bezien of er sprake is van een wanverhouding van de tarieven in relatie tot de general-aviationgebruikers van Schiphol Oost. Gelet hierop en met het oog op eventuele toekomstige geschillen volstaat de rechtbank daarom met een enkele vernietiging. De rechtbank stelt de termijn voor het nemen van een nieuw besluit op twaalf weken.

26.3

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

26.4

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.416,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1½).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 302,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € € 1.416,-, te betalen aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. M. de Rooij, leden, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juni 2013.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.