Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 12/1145
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2013 in de zaak tussen
de Stichting ROC Mondriaan, te ‘s-Gravenhage, eiseres,
gemachtigden: prof.mr. T. Barkhuysen, mr. M. Claessens
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,alsmede diens rechtsvoorgangers, verweerder,
gemachtigde: mr. M.L. Batting.
Procesverloop
Bij brief van 21 juni 2011 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het verzoek om bestuurlijk overleg op grond van artikel 7, derde lid, van het Convenant inzake de gevolgen van de invoering van de Wet inburgering, afgewezen.
Bij besluit van 30 januari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 8:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is deze zaak door de rechtbank ‘s-Gravenhage doorgezonden ter behandeling door deze rechtbank. Deze zaak is gevoegd met de zaken ROT 12/1060, ROT 12/1061 en ROT 12/1242.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was van de zijde van verweerder aanwezig mr.drs. C.T. Logger.
Overwegingen
1.
Op 1 januari 2007 is de Wet inburgering in werking getreden (Stbl 2006, 625).
In het Convenant inzake de gevolgen van de invoering van Wet inburgering tussen de Staat der Nederlanden en de Bve Raad van 29 september 2005 (Stcrt 20 december 2005, nr. 247, hierna te noemen: het Convenant) is erkend dat regionale opleidingscentra (roc’s) op een aantal belemmeringen zullen stuiten om de noodzakelijke omslag van publieke naar private activiteiten op het gebied van inburgering te kunnen maken en dat de roc’s onevenredig nadeel ondervinden door de overgang van hun wettelijke taak ter zake van het verzorgen van inburgering van nieuwkomers naar het nieuwe stelsel van inburgering. Eveneens is overwogen dat de roc’s in staat moeten worden gesteld een positie op de nieuwe inburgeringsmarkt te verwerven en marktconform te opereren. In het Convenant is daartoe afgesproken dat aan de roc’s een overgangsbudget van € 122 miljoen wordt verstrekt over een periode van drie jaar. Met dit budget wordt beoogd onevenredig nadeel voor de roc’s, voortvloeiend uit de overgang van wettelijke taak naar private activiteit te voorkomen en de roc’s in staat te stellen een adequate startpositie op de markt van inburgeringscursussen te verwerven.
In artikel 7, derde lid, van het Convenant is bepaald dat de bewindslieden wie het aangaat erkennen dat het beleid ter zake de stelselwijziging van het inburgeringsbeleid niet ten koste mag gaan van het stelsel van beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. Tevens erkennen de bewindslieden wie het aangaat dat er individuele roc’s kunnen zijn die onevenredig getroffen worden door de effecten van de stelselwijziging. Op basis van eventuele signalen van roc’s zullen de bewindslieden wie het aangaat bezien vanuit hun verantwoordelijkheid voor het stelsel van beroepsonderwijs en volwassenenducatie of de effecten van het inburgeringsbeleid nadelig uitwerken voor dit stelsel en indien dit het geval is, hierover bestuurlijk overleg voeren.
Aan het Convenant is uitvoering gegeven in de Tijdelijke regeling overgangsbudget ROC’s in verband met de invoering van de Wet inburgering (de Tijdelijke regeling, Stcrt 2006, 243).
Op 2 juni 2009 heeft eiseres door middel van een brief aan de Staat der Nederlanden een beroep gedaan op de hardheidsclausule van artikel 7, derde lid, van het Convenant. Eiseres heeft daarbij gesteld dat zij onevenredig is getroffen door de invoering van de stelselwijziging.
2.
Verweerder heeft het bezwaar van eiseres tegen de brief van 21 juni 2011 niet-ontvankelijk verklaard, omdat volgens verweerder geen sprake is van een besluit. Verweerder heeft overwogen dat de brief van 21 juni 2011, waarbij het verzoek om bestuurlijk overleg is afgewezen, niet gericht is op enig rechtsgevolg. Er is geen sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling volgens verweerder. Verweerder stelt dat het Convenant geen beleidsregel is over de vergoeding van schade, maar een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap enerzijds en de Bve Raad anderzijds. Maar zelfs als het Convenant wel als beleidsregel aangemerkt zou moeten worden, dan kan dat nog niet de betekenis hebben die eiseres daaraan hecht, nu daarin geen schaderegeling is opgenomen.
Ter zitting heeft verweerder gesteld graag een uitspraak te willen van de rechtbank over de vraag of het Convenant als een wettelijke nadeelcompensatieregeling is te beschouwen.
3.
Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft daartegen het volgende naar voren gebracht. Eiseres heeft primair verzocht om aanhouding van het beroep, omdat tegelijkertijd een civielrechtelijke procedure is gestart, waarbij eiseres verweerder heeft verzocht de afwijzing van bestuurlijk overleg te heroverwegen en zonodig verweerder heeft gesommeerd tot een bestuurlijk overleg inzake nadeelcompensatie te komen. Eiseres heeft het onderhavige beroep slechts ter behoud van recht ingediend. Ter zitting heeft eiseres daarbij toegelicht dat in de civielrechtelijke procedure binnenkort een comparitie van partijen zal plaatsvinden en dat door verweerder tot nu toe in die procedure geen beroep is gedaan op de onbevoegdheid van de civiele rechter. Daar eiseres veel belang hecht aan een zo spoedig mogelijke inhoudelijke afdoening van het geschil, heeft zij een sterke voorkeur voor behandeling door de civiele rechter. Daarnaast heeft eiseres ter zitting, in afwijking van het tot dan toe ingenomen standpunt, gesteld dat het Convenant een privaatrechtelijke regeling is en dat de schade door eiseres is geleden als gevolg van de invoering van de Wet inburgering.
4.1.
Ten aanzien van het verzoek om aanhouding van de onderhavige zaak, heeft de rechtbank overwogen dat, nu partijen het onderling niet eens zijn over de wenselijkheid van aanhouding, de rechtbank geen aanleiding ziet om de behandeling van de zaak of het doen van uitspraak aan te houden.
4.2.
De brief van 21 juni 2011, waarbij de rechtsvoorganger van verweerder heeft geweigerd om bestuurlijk overleg met eiseres te voeren over de door eiseres gestelde schade, kan niet als besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden gezien. De beslissing omtrent het al dan niet voeren van bestuurlijk overleg heeft geen publiekrechtelijk rechtsgevolg.
In zoverre heeft verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard en is het beroep ongegrond.
4.3.
Voor zover bij deze brief eveneens impliciet een verzoek om vergoeding van schade op grond van het Convenant geacht moet worden te zijn afgewezen (en het bestreden besluit in zoverre moet worden beschouwd als een zelfstandig schadebesluit), overweegt de rechtbank dat deze afwijzing niet is gebaseerd op een wettelijke regeling inzake nadeelcompensatie. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat het Convenant een privaatrechtelijke overeenkomst is, waarbij slechts de Staat en de Bve raad partij zijn. De bestuursrechter is dan niet bevoegd om te oordelen over de vraag in hoeverre aan dit Convenant een aanspraak op schadevergoeding kan worden ontleend.
4.4
Voorzover de brief een impliciete afwijzing zou zijn van een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van de invoering van de Wet inburgering, is de bestuursrechter terzake van een dergelijk schadebesluit alleen maar bevoegd als hij ook bevoegd zou zijn ten aanzien van een beroep tegen de publiekrechtelijke bevoegdheidsuitoefening die de schade zou hebben veroorzaakt. Omdat de wetgever geen bestuursorgaan is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is de bestuursrechter niet bevoegd om te oordelen over besluiten van de wetgever. Hij is daarom evenmin bevoegd het bestreden besluit te beoordelen in zoverre het bestreden besluit als een zelfstandig schadebesluit tot afwijzing van vergoeding van schade als gevolg van de invoering van de Wet inburgering zou moeten worden aangemerkt.
5.
Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
de rechtbank
- verklaart zich onbevoegd voor zover het bestreden besluit zou moeten worden aangemerkt als een besluit tot afwijzing van schadevergoeding,
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter en mrs. A. van ’t Laar en A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. drs. M.L. Bosman-Schouten, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.