Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 12/4093
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2013 in de zaak tussen
[Naam Eiser], [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. S. Bosmans,
en
de stichting
Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, thans de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen,verweerder,
Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, thans de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen,verweerder,
gemachtigde: mr. drs. M.M. Kleijbeuker.
Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard vanaf de zevende dag na dagtekening van dit besluit en aan eiser de verplichting opgelegd deel te nemen aan een alcoholslotprogramma (ASP) .
Bij besluit van 8 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2013. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij beslissing van 19 maart 2013 is het onderzoek heropend en heeft de rechtbank beslist tot verwijzing van de zaak naar een meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 22 april 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Op 25 februari 2012 is bij eiser een ademanalyse uitgevoerd. Het onderzoeksresultaat van de ademanalyse was een ademalcoholgehalte (AAG) van 610 μg/l. Naar aanleiding hiervan heeft de Politie Rotterdam-Rijnmond op 27 februari 2012 aan verweerder de schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) gedaan, waarna verweerder het primaire besluit heeft genomen. Bij dat besluit is eiser meegedeeld dat hij, door mee te werken aan het ASP, in het bezit kan komen van een rijbewijs voor de categorie B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’.
2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (de Regeling). Uit dit artikel volgt een verplichte deelname aan het ASP.
3.
Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiser heeft aangegeven dat hij een motorrijder is en in het bezit is van een motor (van de rijbewijscategorie A). Eiser heeft geen auto en heeft evenmin de beschikking over een auto waar het alcoholslot kan worden ingebouwd. Het opleggen van een ASP aan eiser, terwijl hij het alcoholslot niet in zijn motor kan laten inbouwen, maakt die oplegging ten aanzien van eiser tot een criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eiser wijst in dit verband op de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Nilsson tegen Zweden van 13 december 2005, met nummer 73661/01 (AB 2006/285). De opgelegde sanctie dient dan ook door de rechter vol aan het evenredigheidsbeginsel te worden getoetst. Volgens eiser is niet aan dat evenredigheidsbeginsel voldaan. Omdat eiser niet de optie heeft om het alcoholslot in te bouwen in een auto van een derde, duurt voor hem de ongeldigverklaring van het rijbewijs vijf jaar, mogelijk langer. Dit is een veronachtzaming van de belangen van eiser. Verder is de keuze voor het niet kunnen inbouwen van een alcoholslot in een motor een willekeurige maatregel. Eiser meent dat sprake is van ongelijke behandeling van de houder van een rijbewijs categorie (A en) B (zoals eiser) ten opzichte van de persoon die slechts houder is van een rijbewijs voor de categorie A, omdat die laatste niet het ASP opgelegd kan krijgen.
Eiser is van mening dat de dwingendrechtelijke bepaling ter zake van het alcoholslot in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten. Eiser vraagt om inbouw van een alcoholslot in zijn motor. Naar eiser meent dwingt artikel 132b van de WVW 1994 niet tot de installatie van een alcoholslot in een auto. Ook de Regeling verbijzondert niet tot het enkel in een auto inbouwen van het alcoholslot. Dat de inbouw van een alcoholslot thans is beperkt tot auto’s, volgt slechts uit artikel 132a van het Reglement rijbewijzen (het Reglement).
Omdat de motivering van de keuze voor inbouw van het alcoholslot in een auto van praktische aard is, heeft eiser navraag gedaan bij een erkenninghouder en daaruit bleek dat het slot kan worden ingebouwd in een motor. Ook in het buitenland is ruime ervaring opgedaan met het motorslot op alle motorrijtuigen. Het is onduidelijk waarom het opdoen van ervaringen met het alcoholslot in de auto wezenlijk zou verschillen met het opdoen van ervaringen met het alcoholslot in de motor.
Eiser acht daarbij tevens van belang dat hij een zogenaamd first offender is en dat het bij hem geconstateerde alcoholgehalte van 610 µg/l in schaal V valt. Dat sprake zou zijn van een dreigend verkeersgerelateerd alcoholmisbruik is in geval van eiser niet op feiten gebaseerd.
4.1
Op grond van artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de WVW 1994 besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot oplegging van een ASP.
Op grond van artikel 132b, eerste lid, van de WVW 1994 legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel b, bedoelde gevallen overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels bij het in laatstgenoemd artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op deel te nemen aan een ASP. Op grond van het tweede lid van genoemd artikel 131, verklaart het CBR, bij het besluit als bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
Op grond van artikel 132c, aanhef en onder a, van de WVW 1994 dient degene aan wie deelname aan het alcoholprogramma is opgelegd overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde bepalingen een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen.
4.2
Op grond van artikel 17, aanhef en onder a, van de Regeling besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het ASP indien bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 μg/l, respectievelijk 1,3‰, maar lager is dan 785 μg/l, respectievelijk 1,8‰.
In het Reglement Rijbewijzen (het Reglement) zijn nadere regels gesteld voor de uitvoering van het alcoholslotprogramma. In artikel 132a, eerste lid, van het Reglement is bepaald dat een alcoholslot als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de wet alleen wordt ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
4.3
Op grond van artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging (‘criminal charge’) recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
5.
De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
Eiser is in het bezit van een rijbewijs voor de rijbewijscategorie A en B. Eiser heeft een motor en bezit geen auto. Eiser, die gedeeltelijk arbeidsongeschikt is, werkt aanvullend als zelfstandig timmerman en gebruikt zijn motor als vervoermiddel om op de (vaak afgelegen) bouwlocaties te komen.
5.2
Anders dan eiser heeft betoogd, is het opleggen van een ASP ten aanzien van hem niet aan te merken als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. Het ASP is, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis (zie bijvoorbeeld TK 2008-2009, 31 896, nr. 4, p. 5), een educatieve maatregel die er op is gericht om te leren een scheiding aan te brengen tussen het gebruik van alcohol en het besturen van een motorrijtuig. De aard en zwaarte van de maatregel zijn bovendien, afgezet tegen het beoogde doel, niet zodanig dat zij als leedtoevoegend moeten worden aangemerkt. Eiser kan immers, juist bij deelname aan het ASP, als bestuurder blijven deelnemen aan het verkeer. Omdat eiser deze laatst genoemde mogelijkheid toekomt, valt niet in te zien dat de maatregel voor eiser een punitief karakter heeft vanwege de afhankelijkheid van zijn motor om zijn werk(plaats) te bereiken. Immers, eiser heeft de mogelijkheid om deel te nemen aan het alcoholslotprogramma en daardoor mobiel te blijven, terwijl in het geval van eiser niet is gebleken van de onmogelijkheid om het slot in een (eigen) auto te laten inbouwen. Ter zitting heeft eiser verklaard dat het zijn keuze is motorrijder te blijven, (weliswaar) mede uit financiële overwegingen. Eiser heeft derhalve zelf de duur van de ongeldigverklaring, ook van het rijbewijs van de categorie A, in de hand, ook al is de aanschaf van een auto, in de plaats van zijn motor, voor eiser in enige mate financieel belastend. Dat is anders dan in het door eiser aangehaalde arrest van het EHRM in de zaak Nilsson tegen Zweden, waarin een
onvoorwaardelijke intrekking van het rijbewijs voor de duur van achttien maanden als punitief werd aangemerkt.
onvoorwaardelijke intrekking van het rijbewijs voor de duur van achttien maanden als punitief werd aangemerkt.
5.3
Een alcoholslot wordt thans alleen ingebouwd in motorrijvoertuigen van de rijbewijscategorie B. Dit volgt uit artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW1994, in samenhang met artikel 132a, eerste lid, van het Reglement. Het Reglement is een algemene maatregel van bestuur, met een dwingendrechtelijk formulering van de genoemde bepaling. Verweerder heeft in de geldende regelgeving geen beoordelingsvrijheid en is verplicht het rijbewijs ongeldig te verklaren voor alle categorieën, met uitzondering van de categorie AM. Voor een belangenafweging, waarin de belangen van eiser in de beoordeling zouden kunnen worden betrokken, is dan ook geen plaats.
Aan deze bepalingen kan uitsluitend verbindende kracht worden ontzegd als sprake is van strijd met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel, zoals het verbod van willekeur. Van strijd met een hoger voorschrift, zoals het EVRM, is de rechtbank niet gebleken.
Verder is van belang dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever het op zichzelf technisch mogelijk heeft geacht een alcoholslot in te bouwen in een motorrijtuig van de categorie A, doch er vooralsnog voor heeft gekozen de inbouw te beperken tot motorrijtuigen van de categorie B. Verweerder heeft in dat kader uitdrukkelijk verwezen naar de Memorie van Toelichting (TK 2008-2009, 31 896, nr. 3, p. 17) waarin als reden voor deze keuze opgenomen is dat de regelgeving op deze wijze minder complex is, terwijl zo eerst ervaring kan worden opgedaan met dit voor Nederland nieuwe instrument en het zo bovendien gemakkelijker zal zijn om passende locaties te vinden waar de werkzaamheden rond het alcoholslot, zoals bijvoorbeeld de inbouw, kunnen plaatsvinden. Het huidige alcoholslot is niet bestand tegen langdurige blootstelling aan de buitenlucht (roestvorming); er wordt op dit moment gewerkt aan de ontwikkeling van een slot dat daar wel tegen bestand is, aldus verweerder. Daarnaast heeft verweerder er op gewezen dat nog geen onderzoek is verricht naar de veiligheid van de bestuurder en de verkeersveiligheid in het algemeen bij gebruikmaking van een alcoholslot in een motorrijtuig categorie A, terwijl de bestuurder daarvan wel in een bijzondere positie verkeert, bijvoorbeeld doordat de bestuurder een helm draagt en daarbij gelijktijdig moet blazen en het stuur vasthouden, waarbij dat blazen een bepaalde techniek vereist. De blaasconstructie moet vastzitten aan het alcoholslot; of die constructie in de helm kan worden geplaatst, is nog niet duidelijk. Mogelijk zal de blaasconstructie in de zitconsole geplaatst kunnen worden. De mogelijke afleiding als gevolg van het blazen zou, meer dan bij een auto, een gevaar voor de verkeersveiligheid kunnen opleveren. Dat dient onderzocht te worden. Tevens moet worden bezien of mogelijk een beperking in de regelgeving moet worden opgenomen voor gebruik door onervaren en niet getrainde gebruikers van het alcoholslot bij motorrijders; dat is bij motoren relevanter dan bij auto’s. Verder heeft verweerder er nog op gewezen dat een eerste evaluatie van het ASP in opdracht van de wetgever loopt, waarvan de eerste resultaten thans worden verwerkt. Naar aanleiding van de aanbevelingen uit die evaluatie volgen mogelijk wijzigingen in de wet- en regelgeving.
De rechtbank concludeert uit het bovenstaande dat niet kan worden gezegd dat het een willekeurige keuze van de wetgever is om inbouw van een alcoholslot vooralsnog te beperken tot auto’s. De situatie bij motorrijders is in ogenschouw genomen en beargumenteerd is de keuze gemaakt zoals thans opgenomen in de bepaling van artikel 132a voornoemd. Er is geen grond om deze bepaling buiten toepassing te laten.
5.4
De rechtbank acht de stelling van eiser dat de regelgeving voor personen met enkel een rijbewijs voor de categorie A gunstiger is dan die voor eiser, omdat deze eerste personen geen ASP opgelegd kunnen krijgen, niet juist.
De rechtbank wijst op de schorsingsbepaling van artikel 6 in Pro samenhang gelezen met artikel 5, sub j, van de Regeling. In die bepalingen is dwingendrechtelijk bepaald dat het CBR de geldigheid van het rijbewijs schorst als, kort gezegd, geen ASP wordt opgelegd. Daarna wordt de persoon met uitsluitend een rijbewijs categorie A geconfronteerd met een onderzoek naar de geschiktheid (artikel 131, lid 1, sub c van de WVW1994, in samenhang gelezen met artikel 23, sub d, van de Regeling) met als mogelijke uitkomst de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs. De “tenzij-bepaling” van artikel 23, lid 1, sub d juncto artikel 11, sub e en artikel 18, sub g, van de Regeling is immers uitsluitend van toepassing als de overtreding is begaan als bestuurder van een bromfiets, snorfiets of brommobiel.
Eiser wordt, bij deelname aan het ASP, anders dan personen met uitsluitend een rijbewijs voor de categorie A, niet geconfronteerd met een onderzoek naar geschiktheid. Voor hem staat de mogelijkheid open gebruik te maken van het rijbewijs voor de categorie B bij deelname aan het ASP. Indien eiser de keuze zou maken om niet aan het ASP deel te nemen, zou hij in het regime van artikel 97, eerste lid van het Reglement terechtkomen, net als degene met uitsluitend een rijbewijs A, met dien verstande dat die laatste persoon dan niet de keuze heeft gehad, die eiser wel heeft gekregen.
5.5.
Aangezien het in deze zaak niet om een strafrechtelijke procedure gaat, maar om een daarvan los staande bestuursrechtelijke maatregel gericht op de bevordering van de verkeersveiligheid kan hetgeen eiser heeft aangevoerd ten aanzien van de gehanteerde grenswaarden van gemeten alcoholgehalte zoals die in het strafrecht worden gehanteerd naar het oordeel van de rechtbank buiten bespreking blijven. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat eiser in het kader van de onderhavige bestuursrechtelijke regelgeving als zware drinker wordt aangemerkt (een ademalcoholgehalte van 570 μg/l of meer). De onderhavige bestuursrechtelijke regeling kent eigen normen en doelstellingen. Die kunnen en mogen verschillen van de strafrechtelijke.
5.6.
Nu onweersproken is dat bij eiser een ademalcoholgehalte is geconstateerd van
610 µg/l, is verweerder op grond van de toepasselijke regelgeving gehouden eisers rijbewijs ongeldig te verklaren en aan eiser een ASP op te leggen.
6.
Het bestreden besluit kan in rechte standhouden. Het beroep is ongegrond.
7.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en
mr. R. J.A.M. Cooijmans, leden, in aanwezigheid van drs. S.R. Jonkergouw, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.