Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 11/5708
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 februari 2013 in de zaak tussen
[eiseres], gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, daaronder begrepen diens rechtsvoorganger, verweerder,
gemachtigde: mr.drs. J.C.Q. Bult.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.500,00 vanwege overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd).
Bij besluit van 17 november 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2012. Eiseres is - zonder voorafgaand bericht van verhindering - niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder ter zitting verschenen dierenarts H.U.R. Nieuwenhuis (hierna: Nieuwenhuis).
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden
1.1.
Volgens de op 28 maart 2011 door een bij de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA) als toezichthouder werkzame Senior Toezichthoudend Dierenarts ondertekende Diergeneeskundige verklaring “Relaas van bevindingen VWA voor overtredingen van de Transportverordening (Vo. EG nr. 1/2005)” (hierna: de diergeneeskundige verklaring) heeft deze op 25 maart 2011 bij een levende keuring geconstateerd dat zich in de stal van slachthuis VION te Groenlo een varken bevond, dat aan het uiteinde van het rechteroor een grote, massieve, min of meer ronde verdikking met een doorsnede van ongeveer 25 centimeter en een geschat gewicht van ongeveer één kilogram had. Op diverse plekken, met een doorsnede van ongeveer vijf tot tien centimeter, was het weefsel ernstig beschadigd en was afsterving opgetreden. Op die plaatsen was het weefsel donkergroen/zwart gekleurd. De toezichthouder heeft het dier ongeveer vijf minuten geobserveerd en geconstateerd dat het dier de gehele tijd met een scheve kop stond en meermalen probeerde de last van de verdikking te verminderen door deze op de grond te laten rusten. De verdikking moet drie tot vier weken voor aanvang van het transport zijn ontstaan, gelet op de omvang van het geheel en de grootte en omvang van de verschillende plaatsen waar afsterving was opgetreden. Het varken was één van de lichtere dieren van de koppel, hetgeen erop kan duiden dat het dier de slachtrijpe leeftijd nog niet had bereikt dan wel door de aandoening niet in staat is geweest voldoende voer op te nemen, met als gevolg groeivertraging. Vast staat dat het welzijn van het dier door de omvang van de verdikking ernstig is geschaad. De chauffeur had het dier niet mogen transporteren omdat het ernstig gewond was. Het transport heeft het lijden verergerd, omdat door de bewegingen van het transportmiddel (optrekken, remmen, nemen van bochten) er met regelmaat tractie is uitgeoefend aan het oor met als gevolg dat het dier regelmatig pijn moet hebben geleden, aldus de toezichthouder.
1.2.
Op 8 juli 2011 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Bij brief van 21 juli 2011 heeft eiseres hierop haar zienswijze naar voren gebracht. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen en daarin overwogen dat het zieke of lichtgewonde dier werd vervoerd terwijl het vervoer extra lijden veroorzaakte (overtreding van Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 3 onder a).
1.3.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en heeft bij e-mail van 2 november 2011 afgezien van de gelegenheid om op het bezwaar te worden gehoord. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
2.1.
Op grond van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) wordt een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
Op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder b, van het EVRM heeft een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld het recht te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging.
2.2.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Op grond van het derde lid van dit artikel legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
2.3.
Op grond van artikel 59 van Pro de Gwwd is het verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
Op grond van artikel 120a, eerste lid, van de Gwwd wordt, voor zover thans van belang, in hoofdstuk Xa “Bestuurlijke boetes” verstaan onder:
. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 59;
. overtreder: degene die een overtreding pleegt of mede pleegt.
Op grond van artikel 120b, eerste lid, van de Gwwd kan verweerder een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Op grond van artikel 120b, tweede lid, van de Gwwd worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot de hoogte van de boete die wegens een overtreding kan worden opgelegd.
2.4.
2.5.
Op grond van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening vervoeren de vervoerders de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in Bijlage I (hierna: Bijlage 1).
Op grond van Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 mogen alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport worden vervoerd, en moeten de vervoersomstandigheden van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
Op grond van Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 2, onder a, worden gewonde, zwakke en zieke dieren niet in staat geacht te worden vervoerd, wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.
Op grond van Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 3, onder a, kunnen licht gewonde of zieke dieren worden vervoerd, als het vervoer geen extra lijden veroorzaakt; bij twijfel wordt het advies van de dierenarts ingewonnen.
2.6.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd wordt de hoogte van de bestuurlijke boetes die verweerder op grond van artikel 120b van de wet voor overtredingen als bedoeld in artikel 120a, eerste lid, onderdeel a, van de wet kan opleggen, vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlagen 1 of 2 voor de desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd zijn de bedragen bij de boetecategorieën, bedoeld in het eerste lid:
. voor de categorie geringe overtredingen: € 500,00;
. voor de categorie overtredingen: € 1.500,00;
. voor de categorie ernstige overtredingen: € 2.500,00;
. voor de categorie overtredingen met verhoogde boete, zijnde overtredingen begaan ten aanzien van:
1°. zes of meer dieren, met uitzondering van pluimvee;
2°. indien het pluimvee betreft:
- meer dan 7,5 procent van het aantal dieren op een transport, of
- meer dan 5 procent van het aantal dieren op een transport ingeval die dieren dood zijn aangetroffen: € 6000,00.
Op grond van Bijlage 1 bij de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd wordt overtreding van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening in verbinding met Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 3 aangemerkt als een overtreding of, in geval van zes of meer dieren, als een overtreding met verhoogde boete.
3.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag gelegd. De certificering van het voertuig zegt niets over de toestand van de dieren die in dat voertuig worden vervoerd. Om deze reden kent de Transportverordening de verplichting dat elk dier dat vervoerd wordt daar geschikt voor moet zijn. De overtreding heeft plaatsgevonden in de sfeer van het vervoeren van levende dieren; de normale bedrijfsvoering van eiseres. Om deze reden kan de overtreding worden toegerekend aan de rechtspersoon en kan de rechtspersoon worden aangemerkt als dader. Verweerder verwijst, ter motivering van de hoogte van de boete naar de toelichting op de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd. In de aangevoerde omstandigheden heeft verweerder geen reden gezien van de hoogte van de boete af te wijken. Het was duidelijk dat het varken ongeschikt was voor vervoer, en dat dit vervoer een aantasting van zijn welzijn was. Ook in de omvang van het bedrijf of de draagkracht heeft verweerder geen aanleiding gezien de boete te matigen. Verweerder heeft het voornemen opgestuurd, waarvan het boeterapport deel uitmaakt. Daarin staat exact beschreven welke feiten en omstandigheden hebben geleid tot het voornemen. Het is eiseres dus van begin af aan duidelijk geweest waarom de bestuurlijke boete is opgelegd. De omstandigheid dat eiseres geen tegenonderzoek heeft kunnen doen maakt niet dat de boete onrechtmatig is. Er bestaat immers geen verplichting eiseres een tegenonderzoek te laten doen. Volgens vaste jurisprudentie dient in beginsel te worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed opgemaakt boeterapport. Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd die nopen tot afwijking van het boeterapport. De nationale regelgeving aangaande bestuurlijke boetes is in overeenstemming met de relevante Europese regelgeving en de relevante regelgeving is door verweerder juist toegepast. De bestuurlijke boete is een besluit, waartegen beroep en hoger beroep open staat. Daarmee is voldaan aan de belangrijkste waarborg van artikel 6 van Pro het EVRM. De hoogte van de boete is afgestemd op de ernst van de overtreding en de boete is niet onredelijk hoog.
4.
Eiseres kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en heeft daartoe
- samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd. Het enkele bestaan van een diergeneeskundige verklaring is onvoldoende om de feiten vast te stellen. Eiseres betwist dat het dier al verwondingen had voordat het transport is begonnen. Het is mogelijk dat eerst tijdens het transport een situatie is ontstaan waarbij het dier pijn is gaan lijden. Ook kan de verwonding zijn ontstaan tijdens het wachten op de keuring. Eiseres verwijst naar het arrest van het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 28 september 2011. Ten onrechte is de verdikking niet opengesneden en onderzocht teneinde de duur van de aandoening te kunnen vaststellen. Eiseres heeft ten onrechte geen kans op een tegenonderzoek gehad, is niet geconfronteerd met de bevindingen en heeft niet ter plaatse kunnen reageren. Gelet op het feit dat het een punitieve sanctie betreft had eiseres deze en andere waarborgen - zoals onderzoek naar de gevolgen van de boeteoplegging en proportionaliteit - moeten hebben. Eiseres heeft er alles aan gedaan om haar chauffeurs volledig in te lichten. Anders dan verweerder betoogt, past het vervoeren van zieke of gewonde dieren niet binnen de normale bedrijfsvoering van eiseres. Op geen enkele wijze is gebleken dat eiseres dit gedrag van de chauffeur aanvaardt of pleegt te aanvaarden, waarvoor eiseres verwijst naar het arrest van het Gerechtshof te Arnhem van 4 februari 2009. Het in Nederland gehanteerde systeem, zonder waarborgen, is veel strenger dan in andere Europese landen. Deze rechtsongelijkheid dient te leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Eiseres is ernstig benadeeld dat dergelijke overtredingen in andere landen niet of in mindere mate worden bestraft. Verweerder had kunnen volstaan met een waarschuwing. Het direct opleggen van een sanctie past niet binnen de reikwijdte van de Transportverordening en is daar dus mee in strijd. Er wordt door de onverkorte toepassing van de Regeling geen onderscheid gemaakt tussen bedrijven die vaak dieren vervoeren en andere bedrijven, tussen opzettelijke of bewuste overtredingen en incidentele, onbewuste overtredingen en tussen stelselmatige en incidentele overtreders. Ten slotte is de hoogte van de boete niet juist, aldus eiseres.
5.
De rechtbank oordeelt als volgt.
5.1.
Ten aanzien van de vraag of vaststaat dat de overtreding is gepleegd, overweegt de rechtbank dat verweerder zich baseert op genoemde diergeneeskundige verklaring, welke is voorzien van toelichtende kleurenfoto’s. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 22 maart 2011 (LJN: BP9353) weegt een verklaring van een toezichthoudend dierenarts in beginsel zwaar en mag hetgeen in de verklaring is vastgelegd voor juist worden gehouden, indien daarin duidelijk is gemotiveerd waarom één of meer dieren niet geschikt waren voor transport.
De rechtbank zal in het navolgende beoordelen of van dit laatste sprake is, op basis van hetgeen in voornoemde diergeneeskundige verklaring staat vermeld, in combinatie met de toelichting ter zitting door Nieuwenhuis aan de hand van foto’s van het desbetreffende dier en op basis van zijn eigen ervaringen als dierenarts, en mede in het licht van hetgeen eiseres tegen de diergeneeskundige verklaring heeft aangevoerd.
5.1.1.
De rechtbank is van oordeel dat in voldoende mate vaststaat dat het varken de verwonding, zoals weergegeven onder 1.1., te weten een grote, massieve, min of meer ronde verdikking aan het uiteinde van het rechteroor met een doorsnede van ongeveer 25 centimeter en een geschat gewicht van ongeveerd één kilogram, reeds had voor het transport en dat deze verwonding ertoe leidde dat het transport van het zieke en gewonde dier extra lijden heeft veroorzaakt. Dit volgt onder meer uit de constatering dat het transport het lijden heeft verergerd, omdat door de bewegingen van het transportmiddel (optrekken, remmen, nemen van bochten) er met regelmaat tractie is uitgeoefend aan het oor met als gevolg dat het dier regelmatig pijn moet hebben geleden.
5.2.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld in haar uitspraak van 28 oktober 2009 (LJN: BK1377) dient in beginsel van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport te worden uitgegaan. Dat is slechts anders, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt.
5.2.1.
De enkele betwisting door eiseres dat het dier al verwondingen had voordat het transport is begonnen en de stelling dat de verwonding kan zijn ontstaan tijdens het wachten op de keuring, nopen - in het licht van de uitgebreide en goed gedocumenteerde diergeneeskundige verklaring - niet tot afwijking van dit uitgangspunt. De rechtbank neemt daarbij in het bijzonder in aanmerking de constatering van de toezichthouder dat de verdikking drie tot vier weken voor aanvang van het transport moet zijn ontstaan, gelet op de omvang van het geheel en de grootte en omvang van de verschillende plaatsen waar afsterving was opgetreden.
5.2.2.
De beroepsgrond dat het enkele bestaan van een diergeneeskundige verklaring onvoldoende is om de feiten vast te stellen, zodat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd kan, in het licht van het vorenstaande en gelet op voormelde uitspraak van het CBb van 22 maart 2011 evenmin worden gevolgd.
Voorts slaagt het beroep op het arrest van het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 28 september 2011 niet. Anders dan in die zaak, kan van onderhavige diergeneeskundige verklaring niet worden gezegd dat deze te summier is en geen blijk geeft van de redenen van wetenschap van de opsteller ervan.
5.2.3.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich heeft kunnen baseren op voormelde diergeneeskundige verklaring. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres heeft gehandeld in strijd met artikel 6, derde lid, van de Transportverordening gelezen in verbinding met Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 3, onder a, te weten dat het transport van het gewonde en zieke dier extra lijden heeft veroorzaakt.
5.3.
Ten aanzien van de beroepsgrond dat eiseres in haar verdediging is geschaad, oordeelt de rechtbank als volgt.
5.3.1.
Voor zover eiseres met haar stellingen - dat de verdikking ten onrechte niet is opengesneden en onderzocht teneinde de duur van de aandoening te kunnen vaststellen en dat zij ten onrechte geen enkele kans op een tegenonderzoek gehad, niet is geconfronteerd met de bevindingen en niet ter plaatse heeft kunnen reageren - betoogt dat verweerder haar in de gelegenheid had moeten stellen contra-expertises te doen uitvoeren, slaagt dit betoog niet. Titel 5.2 van de Awb en de hier overigens van toepassing zijnde regelgeving bevat immers geen verplichting daartoe.
5.3.2.
De chauffeur is bij de overtreding niet door de toezichthouder ingelicht, omdat deze al was vertrokken ten tijde van de keuring. Eiseres heeft evenwel in de zienswijze op de diergeneeskundige verklaring kunnen reageren en daartoe eventueel haar chauffeur kunnen bevragen of een eigen dierenarts kunnen inschakelen om de conclusies in de diergeneeskundige verklaring te weerleggen.
5.4.
Ten aanzien van de verantwoordelijkheid van eiseres als rechtspersoon voor het doen en laten van haar chauffeurs overweegt de rechtbank als volgt.
Zoals het CBb heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 22 maart 2011 (LJN: BP9342) valt, indien vaststaat dat de normale bedrijfsvoering van eiseres bestaat uit het vervoeren van varkens, niet in te zien dat de overtredingen aan eiseres niet zouden kunnen worden toegerekend. De stellingen van eiseres dat, gelet op het grote aantal chauffeurs dat zij in dienst heeft, redelijkerwijs niet van haar kan worden gevergd dat zij overzicht heeft over alle feitelijke gedragingen, volgt de rechtbank niet. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat, nu zij aantoonbaar al datgene in het werk stelt wat van haar gevergd kan en mag worden om incidenten als deze te voorkomen, zij in redelijkheid geen boete kan krijgen voor incidenten als het onderhavige. Of het gedrag van de chauffeur al dan niet door eiseres is aanvaard of placht te worden aanvaard is niet doorslaggevend. Vaststaat dat de normale bedrijfsvoering van eiseres bestaat uit het vervoeren van varkens. De gedragingen hebben in die sfeer plaatsgevonden en zijn dus gelet op voornoemde uitspraak van het CBb toe te rekenen aan eiseres. Het beroep van eiseres op het arrest van het Gerechtshof Arnhem van 4 februari 2009 (parketnummer 21-004971-07), leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
5.5.
Nu eiseres haar beroep op rechtsongelijkheid met betrekking tot de toepassing van de Transportverordening tussen Nederland en andere landen op geen enkele wijze heeft onderbouwd, kan dit beroep reeds daarom niet slagen.
5.6.
De stelling van eiseres dat verweerder gelet op de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 had kunnen volstaan met een waarschuwing volgt de rechtbank niet. In artikel 4a van de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 is bepaald dat, indien voor een gedraging een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, voor diezelfde gedraging kan worden afgeweken van het bepaalde in, voor zover thans van belang, artikel 6 van Pro de Beleidsregels dierenwelzijn 2009, waarin is voorzien in een eerste en een tweede schriftelijke waarschuwing. Verweerder was derhalve niet gehouden een waarschuwing te geven, alvorens over te gaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat eiseres blijkens de gedingstukken al een waarschuwing heeft gekregen ten aanzien van een op 2 oktober 2009 geconstateerde overtreding van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening.
5.7.
De stelling van eiseres dat door de onverkorte toepassing van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd geen onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven die vaak dieren vervoeren en andere bedrijven, tussen opzettelijke of bewuste overtredingen en incidentele, onbewuste overtredingen en tussen stelselmatige en incidentele overtreders, volgt de rechtbank evenmin. Artikel 6 van Pro het EVRM brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening, de Gwwd en de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd gediende doel
- het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorzover eiseres betoogt dat de boete niet is afgestemd op de ernst van de onderhavige overtreding en de mate waarin die eiseres kan worden verweten, is de rechtbank van oordeel dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen aanleiding vormen om te oordelen dat de opgelegde boete niet evenredig is. De rechtbank is van oordeel dat van andere feiten of omstandigheden voor matiging van het boetebedrag niet is gebleken.
5.8.
Ten slotte slaagt de stelling van eiseres, dat de hoogte van de boete gelet op de Richtlijn voor Strafvordering Regelgeving Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit niet juist is, niet. Daargelaten dat die richtlijn per 31 maart 2012 is vervallen, geeft deze regels voor het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie en is deze dus niet van toepassing op onderhavige zaak. Bovendien blijkt uit de toelichting bij de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd dat de Minister bewust gekozen heeft om af te wijken van voornoemde richtlijn. Waar het Openbaar Ministerie overtredingen constateert per betrokken dier, wordt in de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd per vervoerseenheid beboet, ongeacht het aantal dieren. Dat in de richtlijn boetebedragen van € 250,- worden gehanteerd, is dus geen grond om de opgelegde bestuurlijke boete te matigen.
5.9.
Het beroep is ongegrond.
6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. C. Vogtschmidt en mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.