Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 12/2364
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 september 2013 in de zaak tussen
[eiser],
gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelharnis,
thans het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goeree-Overflakkee, verweerder,
thans het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goeree-Overflakkee, verweerder,
gemachtigde: mr. M.C. Sinke.
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning geweigerd voor het herbouwen van het[pand 28].
Bij besluit van 16 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P. van den Berg, kantoorgenote van zijn gemachtigde, bijgestaan door F.H.C. Benschop en mr. S.C. van Tuijl-Koese, werkzaam bij de gemeente Goeree-Overflakkee.
Overwegingen
1.1. Eiser is eigenaar van de percelen, plaatselijk bekend [percelen 26 en 28] Op elk van deze percelen stond in het verleden een pand. Deze panden grensden aan elkaar en deden oorspronkelijk dienst als woning. Dit gebruik is direct na de watersnoodramp in 1953 beëindigd. In de nieuwjaarsnacht van 2007 is brand gesticht in het pand met nummer 26. In de nieuwjaarsnacht van 2010 is brand gesticht in het pand met nummer 28. Verweerder heeft op 16 november 2010 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat hij deze panden diende te slopen. Hier heeft eiser gevolg aan gegeven. Vervolgens heeft eiser op 28 februari 2011 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de herbouw van het pand met nummer 28.
2.1. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Beschermd Dorpsgezicht” (het bestemmingsplan). Op het perceel van het pand rust zowel de bestemming “primaire waterkering” als “Groenvoorziening”.
Artikel 36, eerste en tweede lid, van het bestemmingsplan (overgangsbepalingen) luidt als volgt.
“1. Bouwwerken, welke op het tijdstip van het in ontwerp ter visie leggen van dit plan reeds bestaan of in uitvoering zijn, dan wel na dat tijdstip nog gebouwd kunnen worden krachtens een reeds verleende of nog te verlenen bouwvergunning en welke afwijken van het plan, mogen behoudens de bevoegdheid tot onteigening:
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de bestaande afwijking naar de aard en afmetingen niet worden vergroot;
b. geheel of gedeeltelijk worden vernieuwd, waarbij de bestemmings- c.q. bebouwingsgrenzen zonodig mogen worden overschreden, indien zij zijn verwoest door een calamiteit, mits:
- de afwijkingen ten opzichte van het plan naar situatie, aard en afmetingen niet worden vergroot, behoudens een eventuele uitbreiding als bedoeld in lid 2;
- de bouwvergunning binnen 2 jaar na het tenietgaan zal zijn aangevraagd.
2.
Het in het eerste lid bepaalde is niet van toepassing op bebouwing, die weliswaar bestond op het tijdstip van het in ontwerp ter visie leggen van dit plan, maar die gebouwd is zonder bouwvergunning of in afwijking van een verleende bouwvergunning.”
2.2.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid , aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder c, van dit artikel is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo - voor zover hier relevant - luidt als volgt:
“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.”
3.1.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor de herbouw van het pand met nummer 28 geweigerd omdat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. De herbouw van het pand ten dienste van opslag past niet binnen de bestemmingen “primaire waterkering” en “Groenvoorziening”. Voorts is verweerder van mening dat geen omgevingsvergunning kan worden verstrekt op grond van het overgangsrecht als bedoeld in artikel 36 van Pro het bestemmingsplan omdat de aanvraag om een omgevingsvergunning niet is ingediend binnen twee jaar nadat het pand met nummer 28 is tenietgegaan. Anders dan de bezwaarschriftencommissie is verweerder van mening dat er voldoende aanwijzingen zijn dat het pand met nummer 28 al voor de Nieuwjaarsbrand van 2010 is tenietgegaan. Volgens verweerder verkeerden de panden na de watersnoodramp in 1953 in dusdanig slechte staat dat zij direct onbewoonbaar zijn verklaard. Daarna is nauwelijks onderhoud aan beide panden gepleegd. Als gevolg daarvan zijn de panden geleidelijk aan nog meer in verval geraakt. Als gevolg van de brand in de nieuwjaarsnacht van 2007 in het pand met nummer 26 zijn beide panden, die constructief aan elkaar verbonden zijn, zwaar beschadigd geraakt. Tijdens een zitting op 30 oktober 2008 is eiser er op gewezen dat hij wat aan de panden moest doen. Na deze zitting is geen onderhoud meer aan de panden gepleegd, als gevolg waarvan de toestand van de panden nog slechter werd. Bij een controle op 26 maart 2009 is geconstateerd dat het pand met nummer 26 op instorten stond en dat het pand met nummer 28 tot brandstichting uitnodigde, aangezien het pand vrij toegankelijk was en vol stond met brandbaar materiaal. De deuren en ramen waren open en het dak was verzakt en er zaten gaten in. Verweerder verwijst voorts naar het gestelde in de beschikking van 16 december 2010 tot oplegging van de last onder dwangsom. Daarin is genoemd dat reeds in april 2008 is geconstateerd beide panden in vergaande staat van verval verkeren. De door eiser overgelegde foto’s tonen aan dat het pand met nummer 28 in2007 in zeer slechte staat verkeerde en dat dit pand na de nieuwjaarsnacht van 2010 ten opzichte van de brand van 2007 verder is verslechterd. De foto’s tonen echter niet aan dat het pand pas in de nieuwjaarsnacht van 2010 teniet is gegaan.
3.2.
Eiser heeft aangevoerd dat het pand met nummer 28 door de brand in het pand met nummer 26 in de nieuwjaarsnacht van 2007, slechts in enigermate is aangetast. In het voorjaar van 2007 zijn met name aan het dak van het pand met nummer 28 enkele herstelwerkzaamheden verricht. Eiser betoogt dat het pand met nummer 28 na de nieuwjaarsbrand in 2007 nog prima geschikt was als bergruimte, zoals het voorheen jarenlang had gefunctioneerd. In het pand met nummer 28 werden kratten en poterkisten opgeslagen. Dit pand diende verder als stalling voor twee motoren. Daarnaast meent eiser dat hij aan de hand van foto’s voldoende zichtbaar heeft gemaakt dat (alleen) het pand met nummer 26 in 2007 is ingestort. Het pand met nummer 28 zelf acht eiser nog intact. Ook het dak verkeert nog in redelijke staat. Aan de hand van de foto met sneeuw, meent eiser voldoende kenbaar te hebben gemaakt dat het pand (eerst) na de brand van nieuwjaarsnacht 2010 uiteindelijk alsnog is ingestort. Eiser is dan ook van mening te hebben voldaan aan de in artikel 36 van Pro het bestemmingsplan gestelde voorwaarde, dat de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen twee jaar na het tenietgaan van het pand moet zijn aangevraagd.
3.3.
Gelet op het (gewijzigde) standpunt van verweerder bij het bestreden besluit, zoals hiervoor verwoord onder randnummer 3.1, dient in dit geschil in de eerste plaats de (rechts)vraag te worden beantwoord of het pand met nummer 28 reeds (lang) voor de nieuwjaarsnacht van 2010, in ieder geval voor 28 februari 2009, (door een calamiteit) teniet is gegaan. Indien dit het geval is, heeft verweerder gelet op de in artikel 36 van Pro het bestemmingsplan gehanteerde termijn van twee jaar, terecht geoordeeld dat de in dit geschil aangevraagde omgevingsvergunning niet op grond van artikel 36 van Pro het bestemmingsplan kan worden verleend.
3.4.
Onbetwist is dat aan de panden vanaf 1953 alleen het hoogst noodzakelijke onderhoud is verricht en dat in de nieuwjaarsnacht van 2007 in het pand met nummer 26 brand is gesticht. Voorts is onweersproken dat het pand met nummer 26 na de brand in 2007 in dusdanige slechte staat verkeerde dat deze als teniet gegaan moest worden beschouwd. Voorts staat vast dat het pand met nummer 28 na de onbewoonbaarverklaring als berging in gebruik is geweest. Verweerder heeft niet weersproken dat er in het pand in de jaren voorafgaand aan de brand van 2010 poterkisten en kratten werden opgeslagen. In die zin heeft het pand al die tijd als berging gefunctioneerd.
3.5.
Hoewel de rechtbank van oordeel is dat het pand met nummer 28 na de brand in 2007 in slechte staat verkeerde is de rechtbank van oordeel dat het pand toen nog niet teniet was gegaan. De rechtbank volgt het betoog van eiser dat dit pand eerst na de brand in de nieuwjaarsnacht 2010 teniet is gegaan. Het pand is daarbij voor een aanzienlijk deel ingestort en binnenin volledig uitgebrand. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. Een onbewoonbaarverklaring ziet op de gebruiksmogelijkheden van een pand en niet op de bouwkundige staat ervan. Uit de onbewoonbaarverklaring van de panden in 1953 kan dan ook niet zonder meer de bouwkundige staat van de panden worden afgeleid. Verder is van belang dat verweerder na 1953 dan wel na 2007 eiser niet heeft aangeschreven om aan het pand met nummer 28 bouwkundige voorzieningen te treffen, terwijl verweerder wel bekend was met het feit dat het pand is slechte staat verkeerde. De rechtbank verwijst in dit verband naar de hoorzitting van 30 oktober 2008 en de inspectie op 26 maart 2009. Verweerder heeft pas na de brand in de nieuwjaarsnacht van 2010 eiser door middel van een last onder dwangsom aangeschreven dit pand af te breken. Dat er van de zijde van verweerder op 30 oktober 2008 bij eiser op aan is gedrongen het pand als zijnde een pakhuis te renoveren (weer in goede staat brengen) verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met het thans ingenomen standpunt van verweerder dat het in pand in 2007 al als berging teniet is gegaan (ophouden te bestaan). Daarnaast wijst de rechtbank er in dit verband op dat de medewerker van bouw- en woningtoezicht bij een bouwtechnische controle op 26 maart 2009, derhalve op een tijdstip binnen een termijn van twee jaar voorafgaande aan de onderhavige aanvraag, heeft geconstateerd dat pand nummer 26 in zeer slechte staat verkeerde en dat hij ter zake van het pand met nummer 28 slechts heeft geconstateerd dat er gevaar voor brandstichting aanwezig was omdat er stapels met houten poterkistjes staan. Uit het rapport blijkt, anders dan ten aanzien van het pand op nummer 26, niet dat de bouwkundige staat van het pand met nummer 28 van dien aard is dat het (al als gevolg van de brand in 2007) op dat moment teniet is gegaan. Dat bij een inspectie op 15 november 2010, dus eerst uitgevoerd na de brand in de nieuwjaarsnacht van 2010, is vastgesteld dat de bouwkundige staat van het pand slecht is, kan niet aangemerkt worden als een voldoende onderbouwing van de zijde van verweerder dat het pand al begin 2007 teniet is gegaan. De door eiser overgelegde foto’s tonen wel aan dat het pand zich in minder goede staat bevond, maar aan de hand daarvan kan niet worden vastgesteld dat het pand reeds als berging teniet is gegaan. Het voortgezette gebruik van het pand als schuur/bergruimte heeft gelet op het vorenstaande derhalve in ieder geval tot 1 januari 2010 op functionele wijze plaatsgevonden.
4.1.
Verweerder heeft er bij het verweerschrift en ter zitting op gewezen dat artikel 36 van Pro het bestemmingsplan totale vernieuwing van bestaande bebouwing alleen maar toestaat als een bouwwerk verloren is gegaan ten gevolge van een calamiteit. Verweerder stelt zich in dit verband subsidiair op het standpunt dat het pand niet als gevolg van een calamiteit maar vanwege een gebrek aan onderhoud en vandalisme verloren is gegaan. Eiser heeft een brandgevaarlijke situatie in het leven geroepen en in stand gehouden door het pand vol te zetten met brandbaar materiaal en het onvoldoende af te sluiten.
4.2.
De rechtbank merkt in dit verband op dat indien het instorten van het gebouw te wijten valt aan achterstallig onderhoud, van een calamiteit geen sprake kan zijn. In dit geschil is vastgesteld dat het pand met nummer 28 al jaren dienst doet als bergruimte, ook na de brand in het pand met nummer 26. De bouwkundige staat was althans niet zodanig dat verweerder eiser heeft aangeschreven bouwkundige voorzieningen te treffen. Het dak en de wanden van het pand waren nog zodanig intact dat deze in ieder geval nog op adequate wijze als opslagruimte dienst kon doen. De rechtbank onderschrijft dan ook niet het standpunt van verweerder dat het pand in dit geval als gevolg van een gebrek aan onderhoud verloren is gegaan, doch als gevolg van de brand in de nieuwjaarsnacht van 2010. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze brand, waarbij het pand teniet is gegaan, als een eenmalige, buiten de schuld van eiser liggend onheil, en derhalve als zijnde een calamiteit worden aangemerkt.
5.1.
Verweerder heeft zich daarnaast bij het verweerschrift en ter zitting meer subsidiair op het standpunt gesteld dat de aanvraag van eiser niet strekt tot realisatie van opslag maar tot het oprichten van een woning. Nu het beoogde gebruik van het pand als woning in strijd is met het bestemmingsplan is dat voor verweerder eveneens een reden de aanvraag niet te honoreren.
5.2.
Het meer subsidiaire standpunt van verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin worden gevolgd. Zowel uit de bouwaanvraag voor de herbouw van het pand als op basis van de door eiser overgelegde plattegronden blijkt voldoende duidelijk dat het beoogde gebruik van het pand wel degelijk opslagdoeleinden is. Dat eiser in 2008 zou hebben verklaard, dat hij er een woonfunctie wil, betekent niet dat de huidige aanvraag op het oprichten van een woning ziet, te meer niet omdat eiser na 2008 heeft vernomen dat zulks niet onder het overgangsrecht zal vallen. In het geval verweerder overigens zou constateren dat eiser het pand toch als woning gaat gebruiken staan verweerder bovendien voldoende rechtsmiddelen ter beschikking om daar handhavend tegen op te treden.
5.3.
Vast staat vervolgens dat het inmiddels gesloopte bouwwerk zodanig oud was dat er niet is na te gaan of er een bouwvergunning voor is verleend en dat de herbouw van het gesloopte pand geen grotere afwijking van de bepalingen van het bestemmingsplan met zich brengt dan het geval was toen het gesloopte pand er nog stond.
6.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank miskend dat de aanvraag van eiser van 28 februari 2011 om een omgevingsvergunning in overeenstemming is met artikel 36 van Pro het bestemmingsplan en dat verweerder in die zin gehouden zou zijn om op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo de omgevingsvergunning te verlenen.
7.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of zij met het oog op finale geschilbeslechting zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank acht zich niet in staat om thans zelf in de zaak te voorzien, nu niet is uit te sluiten dat verweerder aan de te verlenen omgevingsvergunning nadere voorwaarden zou willen verbinden. De rechtbank ziet wel aanleiding te bepalen dat verweerder uiterlijk binnen 8 weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak.
8.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
9.
Verder ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,
- bepaalt dat verweerder binnen 8 weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 156,- vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en
mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 september 2013.
griffier voorzitter
De griffier is buiten staat te tekenen.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.