Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: DOR 12/1484
Tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van de meervoudige kamer van 12 september 2013 in de zaak tussen
[eiser 1] en[eiser 2], te Giessenburg, eisers,
gemachtigde: mr. J. Veltman,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Giessenlanden, verweerder,
gemachtigden: mr. P.H.J. de Jonge, drs. M.C.J. Valke.
Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2012 (het primaire besluit), verzonden op 7 maart 2012, heeft verweerder eisers gelast om de permanente bewoning van hun recreatiewoning [locatie] te Giessenburg binnen zes maanden na verzending van het besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Indien na deze termijn niet aan de last wordt voldaan, verbeuren eisers een dwangsom van € 2.000,- per tijdseenheid van vier weken dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 20.000,-.
Bij besluit van 17 oktober 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot 12 maanden.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2013. Eiser [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Eisers zijn sinds 30 mei 2002 eigenaar van het perceel [locatie] te Giessenburg. Eiser heeft dit perceel gekocht van de erven van mevrouw[naam]. Tussen partijen is niet in geschil dat mevrouw [naam] al vóór 24 december 1999 de recreatiewoning op het perceel voor permanente bewoning in gebruik had. Tussen partijen is evenmin in geschil dat ook eisers sinds 2002 die recreatiewoning voor permanente bewoning gebruikten.
Nadat bij besluit van 6 september 2006 aan eiser bouwvergunning is verleend voor het bouwen van een recreatiewoning en het aanleggen van een zwembad, is de oorspronkelijke recreatiewoning gesloopt en hebben eisers een nieuwe recreatiewoning op het perceel gebouwd. Op 14 januari 2008 hebben eisers een beroep gedaan op het overgangsrecht. Bij brief van 15 januari 2009 heeft verweerder eisers bericht dat zij geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel zullen kunnen doen en dat zij niet in aanmerking zullen komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking.
2.
Niet in geschil is dat het gebruik door eisers van hun recreatiewoning voor permanente bewoning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Landelijk gebied”. Dit bestemmingsplan is in werking is getreden op 24 december 1999.
3.
Eisers stellen dat zij aanspraak kunnen maken op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht en dat de vernieuwing van hun recreatiewoning in 2006 daaraan niet afdoet, nu een bestemming (inclusief daaraan verbonden gebruiksvoorschriften) op een perceel wordt gelegd en niet zozeer op een bouwwerk. Zij doen een beroep op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0092. Uit artikel 40 van Pro de planvoorschriften vloeit naar de mening van eisers voort dat het gebruik van het perceel zoals dat voorheen bestond, mag worden voortgezet. Al vóór 24 december 1999 werd de recreatiewoning op het perceel permanent bewoond. Eisers hebben dit gebruik voortgezet.
Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd dat het overgangsrecht eisers geen bescherming biedt, nu dit uitdrukkelijk ook op bouwwerken ziet en niet alleen op het desbetreffende perceel.
3.1.
Artikel 40, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied’ (hierna: de planvoorschriften) bepaalt dat het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet, met uitzondering van het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan – daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan – en waar tegen opgetreden kon worden en ook werd of wordt opgetreden.
Artikel 40, tweede lid, van de planvoorschriften bepaalt dat wijziging van het in lid 1 bedoelde gebruik slechts is toegestaan, indien hierdoor de bestaande afwijkingen van het plan naar aard en/of intensiteit niet worden vergroot.
3.2
Dat in het bestemmingsplan regels worden gesteld voor het gebruik van percelen, heeft niet tot gevolg dat voor het gebruiksovergangsrecht irrelevant is wanneer een bouwwerk is opgericht. In de door eisers aangehaalde uitspraak was geen sprake van een bouwwerk, zodat hun situatie daarmee niet vergelijkbaar is. Uit artikel 40, tweede lid, van de planvoorschriften vloeit voort dat de bescherming niet verder strekt dan de bestaande situatie op 24 december 1999, de datum van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Daarbij past niet dat het gebruik van bouwwerken los kan worden gezien van de op dat moment bestaande bouwwerken. Door sloop en nieuwbouw van het bouwwerk ontstaat een nieuwe situatie, waarop het gebruiksovergangsrecht niet ziet. Nu de op de peildatum bestaande recreatiewoning geheel is gesloopt en een nieuwe recreatiewoning is opgericht in 2006 kunnen eisers daarom geen aanspraak maken op de bescherming van artikel 40 van Pro de planvoorschriften.
Hetgeen eisers hebben gesteld over het voortgezet gebruik sinds 24 december 1999 behoeft in het licht hiervan geen bespreking meer. Hetzelfde geldt voor het (blijkens verweerders toelichting ter zitting) subsidiair ingenomen standpunt dat de bescherming van het overgangsrecht is vervallen doordat de bewoning gedurende 1,5 jaar is onderbroken na het overlijden van de vorige bewoonster.
4.
Gelet op hetgeen in het voorgaande is overwogen, was verweerder in beginsel bevoegd om tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning handhavend op te treden.
Vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683) is dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
4.1
Verweerder heeft in augustus 2007 de notitie ‘permanente bewoning van de recreatieparken de Bilderhof en de Giessenburg te Giessenburg’ (hierna: het beleid) vastgesteld. De woning van eisers valt hier ook onder. In deze notitie is (kort samengevat en voor zover hier relevant) vastgelegd dat verweerder permanente bewoning van recreatiewoningen niet toestaat en dat daartegen handhavend wordt opgetreden. Bewoners die vóór 24 december 1999 een recreatiewoning permanent bewoonden, komen in aanmerking voor toepassing van het overgangsrecht uit het bestemmingsplan. Bewoners die vóór 31 oktober 2003 een recreatiewoning in eigendom hadden en permanent bewoonden kunnen in aanmerking komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking. De gedoogbeschikking wordt afgegeven onder een aantal voorwaarden, waaronder dat deze persoonsgebonden en objectgerelateerd is en niet overdraagbaar, dat de beschikking vervalt indien degene aan wie de gedoogbeschikking is verstrekt, verhuist, en dat het niet mogelijk is om de gedoogbeschikking over te laten schrijven op een andere recreatiewoning.
Gesteld noch gebleken is dat dit beleid kennelijk onredelijk is.
4.2
Eisers stellen dat verweerder het vereiste ‘objectgerelateerd’ uit het beleid onjuist uitlegt. Dit vereiste is gesteld om te voorkomen dat een bewoner naar een andere recreatiewoning verhuist met medeneming van zijn persoonlijke gedoogbeschikking. Dit vereiste ziet niet op een toepassing op één perceel. De uitleg van verweerder, dat het moet gaan om de woning die op de peildatum op een perceel aanwezig was, is nodeloos restrictief, aldus eisers.
Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd dat het ‘objectgerelateerd’ zijn niet alleen ziet op de situatie van verhuizing maar ook op de situatie van sloop en nieuwbouw.
4.3
In het beleid is niet geëxpliciteerd wat onder ‘objectgerelateerd’ moet worden verstaan. Gelet op de voorwaarden in het beleid, die hierboven deels zijn aangehaald, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat ‘objectgerelateerd’ ziet op het op de peildatum bestaande bouwwerk, zijnde een recreatiewoning, Voor de door eisers gestelde uitleg is in het beleid geen steun te vinden, terwijl de door verweerder voorgestane uitleg past binnen de doelstelling van het beleid om permanente bewoning zo veel mogelijk te beëindigen.
4.4
Eisers stellen daarnaast dat het hanteren van deze uitleg jegens hen in strijd is met de rechtszekerheid, nu het beleid pas in 2007 is vastgesteld. Indien eisers hun woning niet zouden hebben vernieuwd in 2006, zouden zij in aanmerking zijn gekomen voor een gedoogbeschikking. Als eisers er in 2006 op waren gewezen door verweerder dat zij met de vernieuwing van hun recreatiewoning het risico liepen geen aanspraak meer te kunnen maken op een gedoogbeschikking, zouden zij van vernieuwing hebben afgezien. Verweerder moet op de hoogte zijn geweest van het werkelijke gebruik van de recreatiewoning door eisers. Zij hebben niet willens en wetens het risico genomen van verlies van aanspraak op een gedoogbeschikking, aldus nog steeds eisers.
Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd en aangevoerd dat eisers een onderzoeksplicht hadden, zeker in het kader van de aanvraag van de bouwvergunning.
4.5
De rechtbank stelt voorop dat het eisers in 2003 bekend was dat de gemeente permanente bewoning van de recreatiewoningen niet wilde toestaan. De rechtbank verwijst daarbij op de op 21 februari 2003 door verweerder aan eisers gestuurde brief waarin dit is gesteld. Daarnaast hebben eisers op het aanvraagformulier voor een bouwvergunning voor het oprichten van een woning op het perceel van 20 juni 2006 de vraag wat het huidige daadwerkelijke gebruik van het bouwwerk en de bijbehorende terreinen is en wat dat gebruik ervan is na uitvoering van de werkzaamheden, beantwoord met ‘recreatie’, hetgeen dus niet in overeenstemming is met de werkelijkheid. Bovendien is niet gebleken dat verweerder ten tijde van de aanvraag op de hoogte was van de permanente bewoning door eisers. Het hoefde verweerder niet duidelijk te zijn dat de situatie van eisers nog hetzelfde was als in 2003. Verder heeft verweerder op de op 6 september 2006 verleende bouwvergunning expliciet en met nadruk (vetgedrukt) vermeld dat het permanent bewonen van een recreatiewoning op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. In deze omstandigheden konden eisers - nog los van hun eigen verantwoordelijkheid zich te vergewissen van mogelijke beperkingen - er niet van uitgaan dat verweerder op de hoogte was van de wijze waarop zij de woning gebruikten en zij niet het hiervoor bedoelde risico zouden lopen bij sloop en nieuwbouw. Dat eisers bij de aanvraagformulieren als correspondentieadres hun recreatiewoning hebben aangegeven maakt dit niet anders. De rechtbank ziet derhalve geen aanleiding om het standpunt van verweerder dat met objectgerelateerd is bedoeld de recreatiewoning die op de peildatum aanwezig was, jegens eisers in strijd te achten met de rechtszekerheid.
5.
Eisers hebben tot slot aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu in andere gevallen waarbij recreatiewoningen zijn vernieuwd na 1999, wel een beroep op het persoonsgebonden overgangsrecht is gehonoreerd. Daarbij hebben eisers ook gewezen op situaties, waarin de recreatiewoning door verbouwing is uitgebreid. Volgens eisers is die situatie niet wezenlijk anders, gelet op het doel van het handhavingsbeleid.
Verweerder heeft gesteld dat niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel is gehandeld, nu in een aantal vergelijkbare zaken ook handhavend is/wordt opgetreden. Indien een woning in geringe mate is uitgebreid (tot 30% uitbreiding), is sprake van een andere situatie. In twee zaken is door verweerder een incidentele fout gemaakt door ten onrechte een persoonsgebonden ontheffing te verlenen, maar hij is niet gehouden deze fouten te herhalen, aldus verweerder.
5.1
Verweerder heeft een onderscheid mogen maken tussen gevallen waarin de woning geheel is vervangen en die waarin deze is uitgebreid met maximaal 30%. Gelet op het objectgerelateerde beleid van verweerder is dat onderscheid niet onredelijk en ook overigens acht de rechtbank de situatie van beperkte, ondergeschikte, uitbreiding niet vergelijkbaar met die van (sloop en) nieuwbouw.
5.2
Met eisers is de rechtbank van oordeel dat de situatie waarin een bewoner is verhuisd naar een ander perceel, anders dan verweerder heeft gesteld, niet vergelijkbaar is met hun situatie. Handhavend optreden in dergelijke situaties biedt dan ook geen steun voor handhaving door verweerder in de situatie van eisers.
5.3.
Gebleken is dat in vijf andere gevallen sloop en nieuwbouw, dan wel substantiële (meer dan ondergeschikte) uitbreiding van de recreatiewoning op hetzelfde perceel heeft plaatsgevonden na 24 december 1999, waarbij in twee gevallen is gebouwd na 31 oktober 2003.
Eiser heeft gesteld dat de vernieuwing van recreatiewoning nummer 31 ([naam]) heeft plaatsgevonden na 1999. Eiser heeft een bouwvergunning voor deze recreatiewoning overgelegd uit 2001. Verweerder heeft gesteld dat vernieuwing van de woning heeft plaatsgevonden vóór 1999, maar dit lijkt gelet op de overgelegde bouwvergunning niet juist.
In de twee gevallen waarin duidelijk is geworden dat de nieuwbouw/substantiële uitbreiding heeft plaatsgevonden voor 31 oktober 2003 [naam]), heeft verweerder om die reden een persoonsgebonden beschikking verleend. Nu deze gevallen voor de in het beleid genoemde peildatum liggen, zijn deze gevallen niet vergelijkbaar met de situatie van eisers.
In de gevallen, waarbij een persoonsgebonden beschikking is verleend, terwijl de vernieuwing heeft plaatsgevonden na 2003 ([naam]), heeft verweerder gesteld dat hier een incidentele fout is gemaakt, die hij niet gehouden is te herhalen.
Het geheel overziend, zijn slechts deze twee laatstgenoemde gevallen vergelijkbaar met de situatie van eisers. Niet duidelijk is geworden of zich in het proces van vergunningverlening in deze twee gevallen relevante verschillen hebben voorgedaan ten opzichte van de situatie van eisers.
Dat verweerder niet gehouden is een fout te herhalen is als uitgangspunt juist, maar in het licht van het voorgaande heeft verweerder vooralsnog niet voldoende gemotiveerd waarom het algemeen belang in dit geval zwaarder dient te wegen dan het belang van eisers, nu handhaving in dit geval zonder nadere motivering onevenredig zou kunnen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Nu in de enige (twee) vergelijkbare gevallen een persoonsgebonden ontheffing is verleend, kent de situatie van eisers geen precedent die tot handhaving zou nopen.
Daarbij is ook relevant dat niet gebleken is dat er verder in de recreatieparken in de gemeente Giessenlanden sprake is van met de situatie van eisers vergelijkbare gevallen, zodat precedentwerking voor andere situaties, voor zover de rechtbank nu bekend is, niet aan de orde is.
6.
Gelet op hetgeen hierboven is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit kan om die reden niet in stand blijven wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7. De rechtbank acht zich op dit moment niet in staat het geschil definitief te beslechten. Daarom stelt zij verweerder, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, in de gelegenheid te trachten het geconstateerde gebrek aan het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het gebrek kan worden hersteld op zes weken, te rekenen vanaf de dag van verzending van deze uitspraak. Indien verweerder geen gebruik maakt van deze mogelijkheid, dient hij dit zo snel mogelijk aan de rechtbank mede te delen.
Conform het bepaalde in artikel 8:51b, derde lid, van de Awb staat het eisers vrij om binnen een termijn van vier weken nadat verweerder het gebrek heeft hersteld, schriftelijk haar zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren te brengen. Vervolgens zal de rechtbank hierover een inhoudelijk oordeel geven.
8.
De rechtbank zal bij de einduitspraak op het beroep een beslissing geven over de vergoeding van de gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
stelt verweerder in de gelegenheid binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak en met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, het door de rechtbank geconstateerde gebrek aan het bestreden besluit te herstellen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.A.M. Cooijmans, voorzitter, en mrs. L.E.M. Wilbers-Taselaar en A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman-Schouten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 september 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan tegelijkertijd met het eventuele hoger beroep tegen de uiteindelijk te wijzen uitspraak hoger beroep worden ingesteld.