Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/2907
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2013 in de zaak tussen
1. [het samenwerkingsverband Occupy Rotterdam], gevestigd te Rotterdam,
2. [A], domicilie kiezende te Rotterdam,
eisers,
gemachtigde: mr. R.S. Wijling,
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2012 (het primaire besluit) gericht aan Occupy Rotterdam ter attentie van [B], heeft verweerder Occupy Rotterdam verboden om met ingang van 31 maart 2012 op het Beursplein de demonstratie voort te zetten tijdens het terrassen- en evenementenseizoen.
Eisers hebben op 26 maart 2012 tegen zowel de brief van 8 maart 2012 als tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van het verzoek van eisers, heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 5 april 2012, zaaknummer: AWB 12/1373, een voorlopige voorziening getroffen.
Bij besluit van 24 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit op 5 juli 2012 beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2012. [A] is niet verschenen en heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
[C] en [D] zijn als vertegenwoordigers van het samenwerkingsverband Occupy Rotterdam, in persoon verschenen, eveneens bijgestaan door mr. R.S. Wijling. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De feiten en omstandigheden
1. Op 15 oktober 2011 is Occupy Rotterdam een permanente demonstratie gestart op het bordes Beurs-WTC op het Beursplein. Occupy Rotterdam heeft hiervan geen kennisgeving gedaan en door verweerder is hiervoor geen bewijs van kennisgeving afgegeven. Bij brief van 8 maart 2012 heeft verweerder aan de leden van Occupy Rotterdam medegedeeld dat de demonstratie uiterlijk op 31 maart 2012 van het bordes Beurs-WTC dient te verdwijnen en dat alternatieven worden overwogen, maar dat het oprichten van een tentenkamp in de nachtelijke uren niet bespreekbaar is.
Op 23 maart 2012 heeft Occupy Rotterdam aan verweerder medegedeeld de demonstratie ook na 31 maart 2012 voort te willen zetten op het Beursplein. Dezelfde dag heeft verweerder bij het primaire besluit de demonstratie op het bordes Beurs-WTC per 31 maart 2012 beëindigd. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt en om een voorlopige voorziening verzocht bij de voorzieningenrechter. Nadat door de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening was getroffen, heeft Occupy Rotterdam zich op 9 april 2012 verwijderd van het bordes Beurs-WTC om de demonstratie op de locatie Rodezand tijdelijk voort te zetten. Op of omstreeks 16 april 2011 zijn op het bordes Beurs-WTC plantenbakken geplaatst. Occupy Rotterdam heeft in juli 2012 de demonstratie op de locatie Rodezand beëindigd.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie van 1 mei 2012 overgenomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 april 2012 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is gericht tegen de brief van 8 maart 2012, ongegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen het verbod op demonstratie in de perioden samenvallende met vier grootschalige evenementen, te weten: 10 april tot en met 17 april 2012 (Rotterdamse Marathon), 23 mei tot en met 30 mei 2012 (Roparun), 22 tot en met 30 juli 2012 (Zomerfestival) en 21 tot en met 28 augustus 2012 (Bavaria Race) en gegrond verklaard voor zover het bezwaar is gericht tegen het verbod op demonstratie in de overige perioden in het terrassen- en evenementenseizoen. Verweerder heeft voorts de grondslag van het primaire besluit gewijzigd van artikel 5 van de Wet openbare manifestaties (Wom) in artikel 7 van de Wom. Ook is een vergoeding in bezwaar gemaakte proceskosten toegekend.
3. In beroep is aangevoerd dat de brief van 8 maart 2012 een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft in het bestreden besluit ten onrechte overwogen dat artikel 7 van de Wom voldoende grondslag biedt voor de opgelegde beperking, omdat die bevoegdheid slechts is bedoeld voor het terstond (en geheel) beëindigen van de betoging. Voorts is ten onrechte overwogen dat artikel 5 van de Wom van toepassing is, omdat verweerder deze bevoegdheid slechts heeft wanneer er een kennisgeving is gedaan. Het primaire besluit is onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid, omdat het aan dit besluit ten grondslag liggende advies van de politie niet is gehecht aan het besluit. Dit advies is eerst bij bestreden besluit in het rapport van 29 maart 2012 overgelegd. Hoewel eisers tot overleg bereid waren, is verweerder niet op dit aanbod ingegaan, maar heeft hij slechts ingezet op het geheel inperken van de demonstratie op het bordes Beurs-WTC. Er heeft geen evenredige afweging van de betrokken belangen en een juiste besluitvorming plaatsgevonden. Van verweerder mocht, met name nu het gaat om de bescherming van een grondrecht, grotere inspanningen worden verwacht.
Het wettelijk kader
4.1 Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Grondwet wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
4.2 Op grond van artikel 2 van de Wom kunnen bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wom stelt de gemeenteraad regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wom kan de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder c, van dit artikel kan een verbod slechts worden gegeven indien een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.
Op grond van artikel 7 van de Wom kan de burgemeester aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betogen houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien:
a. de vereiste kennisgeving niet is gedaan, of een verbod is gegeven;
b. in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing;
c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.
4.3 Op grond van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) is degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging, vergadering of samenkomst als bedoeld in de Wom, te houden, verplicht 48 uur voordat deze zal worden gehouden, schriftelijk kennis te geven aan de burgemeester.
Op grond van artikel 2.1.5 van de APV kan in afwijking van artikel 2.1.4. van op vooraf bepaalde tijdstippen regelmatig terugkerende betogingen, vergaderingen of samenkomsten tot belijden van godsdienst of levensbeschouwing, voordat deze voor de eerste keer worden gehouden, eenmalig schriftelijk kennis worden gegeven.
Op grond van artikel 2.1.6 van de APV ontvangt degene die kennisgeving doet een bewijs waarin het tijdstip van kennisgeving is vermeld. Voorschriften, beperkingen of verboden met betrekking tot de betoging, vergadering of samenkomst door de burgemeester gesteld, onderscheidenlijk gegeven krachtens artikel 5 van de Wom worden in het bewijs vermeld.
De beoordeling
5.1 De rechtbank ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of eisers zijn aan te merken als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
5.2 Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel dat het samenwerkingsverband Occupy Rotterdam geen belanghebbende is in de zin van de Awb. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft onder meer in de uitspraak van 22 oktober 2008, LJN: BG1144, bepaald dat de hoedanigheid van belanghebbende in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb niet voorbehouden is aan natuurlijke personen en rechtspersonen maar dat ook andere entiteiten als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, mits zij herkenbaar zijn in het rechtsverkeer. Niet is gebleken dat het samenwerkingsverband Occupy Rotterdam rechtspersoonlijkheid bezit, beschikt over een bestuur, statuten of een reglement heeft en ook op andere wijze herkenbaar is in het rechtsverkeer. Evenmin zijn bewijsstukken overgelegd, zoals een lijst met namen van aan de organisatie deelnemende personen, waaruit de samenstelling of structuur van het samenwerkingsverband Occupy Rotterdam blijkt. Ter zitting is verklaard dat de organisatie een wisselende samenstelling kent, wat ondersteuning vindt in de correspondentie gericht aan Occupy Rotterdam met verschillende geadresseerden. Hoewel uit de stukken volgt dat [B] namens Occupy Rotterdam veelal de gesprekken met verweerder voerde, acht de rechtbank dit onvoldoende om het samenwerkingsverband Occupy Rotterdam als belanghebbende aan te merken. Het beroep van het samenwerkingsverband Occupy Rotterdam zal niet-ontvankelijk worden verklaard.
5.3 Ten aanzien van [A] is gebleken dat hij deel uitmaakt van de (Rotterdamse) Occupy-beweging, zodat daarmee is komen vast te staan dat het belang van [A] rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, zoals artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dat vereist.
6.1 Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan alleen tegen een besluit bezwaar of beroep worden ingesteld.
6.2 De rechtbank is van oordeel dat de brief van 8 maart 2012 niet gericht is op rechtsgevolg en daarom geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De e-mail van verweerder van 15 maart 2012 vermeldt dat de brief een informatief karakter heeft en te beschouwen is als een vooraankondiging van het daadwerkelijke besluit, welk besluit bij het primaire besluit ook is genomen. Verweerder heeft met de brief kennelijk willen voldoen aan de in de Wom opgenomen verplichting om bij het inperken van het recht op betoging betrokkene daarvan zo spoedig mogelijk in kennis te stellen. Gelet hierop heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de brief van 8 maart 2012 terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of [A] procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit, met name nu het besluit ziet op reeds in het verleden liggende perioden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2011, LJN: BP2101, kan naar het oordeel van de rechtbank het belang gelegen zijn in de omstandigheid dat de demonstratie in de nabije toekomst in soortgelijke vorm op het bordes Beurs-WTC wordt hervat.
De rechtbank stelt vast dat de permanente bezetting van de openbare ruimte, zoals blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting, één van de wezenskenmerken is van de Occupy-beweging. Voorts stelt de rechtbank vast dat de locatie op het bordes Beurs-WTC voor de demonstratie van belang is, omdat de Beurs-WTC datgene symboliseert waartegen de Occupy-beweging zich verzet en dat, hoewel de situatie op het bordes Beurs-WTC is gewijzigd, niet uitgesloten kan worden dat de demonstratie in de oorspronkelijke vorm daar kan worden voortgezet. De vaststelling dat verweerder al dan niet bevoegd was de demonstratie op deze wijze te verbieden heeft derhalve feitelijke betekenis voor [A], zodat zijn procesbelang niet is komen te vervallen.
8. De rechtbank stelt vast dat de gedoogde demonstratie op het bordes Beurs-WTC is aan te merken als een betoging in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Grondwet. Uit de aard van het grondrecht vloeit voort dat slechts in uitzonderlijke situaties, op de gronden als in de wet genoemd, beperkingen dan wel voorschriften aan dat recht mogen worden verbonden. In dat kader overweegt de rechtbank dat ten aanzien van de grondslag van het bestreden besluit uit artikel 7 van de Wom eenzelfde soort bevoegdheid voortvloeit als uit artikel 5 van de Wom en dat daarbij aan dezelfde belangen als bedoeld in artikel 2 van de Wom wordt getoetst. De stelling van eiser dat de bevoegdheid tot het opleggen van een algeheel verbod van betoging niet toestaat dat een voor de betrokkene minder verstrekkend (gedeeltelijk) verbod wordt opgelegd en dat het bestreden besluit daarom op onjuiste grondslag berust, volgt de rechtbank niet.
9. De rechtbank dient met terughoudendheid te toetsen of verweerder in dit specifieke geval redelijkerwijs van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit het adviesrapport van de politie van 29 maart 2012 ten grondslag gelegd, waarin is geconcludeerd dat omwille van crowdcontrol en crowdmanagement de demonstratie op het bordes Beurs-WTC gedurende vier evenementen moet worden geweerd vanwege de vrees dat incidenten gedurende het terrassen- en evenementenseizoen zullen toenemen. Hoewel zich tot nu toe geen ernstige incidenten hebben voorgedaan, acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat de demonstratie tijdens grootschalige evenementen tot wanordelijkheden zou kunnen leiden. Eiser heeft onvoldoende aangevoerd om te twijfelen aan het deskundige advies van de politie. Dat eiser terecht heeft gesteld dat Koninginnedag naar de strekking van het politieadvies ook onder het verbod had moeten vallen, hetgeen bij de totstandkoming van het bestreden besluit door verweerder kennelijk over het hoofd gezien, doet dit aan het voorgaande niet af.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid het algemeen belang dat dient ter bescherming van bezoekers van evenementen en van demonstranten en het voorkomen van wanordelijkheden zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van eiser om ook tijdens deze vier evenementen de demonstratie op de locatie bordes Beurs-WTC voort te zetten. Niet is gebleken en evenmin is door eiser aangegeven welke andere middelen verweerder had kunnen inzetten om de genoemde risico’s te ondervangen. Van strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel is aldus geen sprake.
10. Op 20 en 21 maart 2012 hebben partijen gesproken over een mogelijke verplaatsing van de demonstratie van het bordes Beurs-WTC naar het Eendrachtsplein te Rotterdam.
Ter zitting is echter gebleken dat dit gesprek niet tot overeenstemming heeft geleid, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank niet aan verweerder kan worden tegengeworpen. [A] heeft zich immers op het standpunt gesteld dat het Eendrachtsplein geen optie was, zonder daarvoor concrete alternatieven voor te dragen. Daarbij is van belang dat eiser zelf verantwoordelijk is voor de wijze waarop en de plaats waar hij zijn recht op betoging wil uitoefenen. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid van de hem toekomende bevoegdheid gebruik heeft gemaakt om de demonstratie te verbieden tijdens de vier eerdergenoemde evenementen in het terrassen- en evenementenseizoen. Niet is gebleken dat daarbij op onzorgvuldige wijze is gehandeld.
11. Dit leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep van het samenwerkingsverband Occupy Rotterdam niet-ontvankelijk,
- verklaart het beroep van [A] ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L.M. Hofman-de l’Isle, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.